山東青州市深入推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設研究

吳全軍

公共法律服務是由相關法律部門提供的，主要是為改變廣大群眾當前法律服務匱乏現狀，保障社會各個主體的合法權益，有利于促進社會公平和保障人民生活安定的法律服務項目。包括：法律常識的普及與法治文化宣傳系列活動，困難群眾與特殊案件的司法援助，公益性法律咨詢與代理等服務，民間糾紛的調解與化解等。黨的十八大以來，習近平總書記對司法行政工作指示批示最多的就是公共法律服務工作。黨的十八屆四中全會從全面推進依法治國的戰略高度，明確提出要建設完備的法律服務體系，并對推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設作出部署。黨的十九大作出完善公共服務體系、加快推進基本公共服務均等化的決策部署。習近平總書記在2019年1月召開的中央政法工作會議上強調，要深化公共法律服務體系建設，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調解等法律服務資源，盡快建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，提出到2022年，基本形成覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系。本文通過對山東省青州市的公共法律服務現狀進行具體研究，發現其存在的縣域共性的主要問題，提出以組織建設、創新服務、隊伍培育、資源下沉、機制構建等為主體的多項改善路徑。

一、青州市推進公共法律服務體系建設的豐富實踐

近年來，青州市高度重視公共法律服務體系建設，有效整合各類法律服務資源，積極推進構建公共法律服務網絡體系，不斷滿足全市廣大人民群眾的基本法律服務需求，取得了扎實成效。

（一）加強頂層設計，強化領導作用

科學的頂層設計是推進公共法律服務體系建設的關鍵。2016年青州市委辦公室、青州市人民市政府辦公室聯合印發了《關于加快推進公共法律服務體系建設的實施意見》，結合青州市實際，對全面推進公共法律服務體系建設作出部署，提出要以公共法律服務均等化、城鄉服務一體化為目標，在不斷健全公共法律服務實體、熱線、網絡三大平臺基礎上，積極推動公共法律服務資源向農村、基層和社會弱勢群體傾斜，實現廣泛覆蓋，全面提升公共法律服務質量水平，為群眾提供優質、高效、便捷的公共法律服務。并將公共法律服務體系建設納入“十四五”規劃和法治政府建設重要內容，列入政府工作報告和市委常委會年度工作要點，構建起了黨委領導、政府主導、司法行政機關組織實施的工作體系。

（二）注重平臺建設，延伸服務作用

平臺建設是有效開展公共法律服務的重要載體。市級高標準建成市公共法律服務中心，積極推進縣鎮村公共法律服務中心、工作站建設，以青州市13個鎮（街道）司法所為紐帶，以市公共法律服務中心、鎮（街道）公共法律服務站、村（社區）公共法律服務點為骨架的公共法律服務網絡體系基本形成，在服務黨委政府中心工作、服務經濟社會發展、保障和改善民生中發揮了積極作用。在市、鎮（街道）、村（社區）三級公共法律服務實體平臺全覆蓋的基礎上，開展公共法律服務實體平臺規范化建設，并完成10處社區以及25個村司法行政工作室規范化建設。青州市公共法律服務中心經省司法廳驗收被命名為“山東省公共法律服務示范中心”。彌河鎮大關營村被評為“全省民主法治示范村（社區）”。整合“12348”法律服務熱線，落實律師值班制度，提供便捷化全天候法律服務。建設一體化智能交互平臺，深入推進“互聯網+法治宣傳”，開通網上公共法律服務大廳和官方微信，加強“青州普法”微信公眾平臺建設，開設“以案釋法”“律師值班”“智能在線法律咨詢”“午間說法”等欄目板塊，不斷提升新媒體平臺宣傳實效。打造拓展各類法治文化陣地，以法治文化公園建設為抓手，積極營造法治宣傳環境，先后打造了彌河濕地法治文化公園、南陽河公園等法治文化陣地。

（三）推動普法治理，夯實支撐作用

青州市推動落實普法責任制，圍繞重要節點，堅持分類施策，大力宣傳以憲法和民法典為核心、相關部門法為重點的法律法規知識，開展重點專項普法活動形成新常態。扎實組織實施普法依法治理規劃，積極發揮職能作用，不斷創新法治宣傳的方式方法，大力深化“法律六進”活動，加強法治文化建設，將普法依法治理融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設之中，較好地發揮了法治的引領和規范作用。組織村（社區）法律顧問開展“五個一”專項行動，通過矛盾糾紛排查、法律咨詢、“鄉村振興”法治宣傳、“法律體檢”公益活動、專題法治講座為群眾提供便捷高效、均等普惠的法律服務。組織鎮村法律顧問，廣泛開展法律宣講、法治宣傳、法律服務活動，助力“五清強基”百日攻堅行動。2016年，青州市被評為“2011—2015年全國法治宣傳教育先進市”。2019年，青州市被省普法辦表彰為全省“七五”普法中期先進縣（市），青州市司法局獲評全省“七五”普法中期先進單位。2020年，青州市成為首批“山東省法治政府建設示范縣（市、區）”。

（四）加大法律援助，彰顯保障作用

青州市各級司法行政機關堅持把法律援助工作作為一項重要的民生工程、德政工程來抓。落實中央、省關于完善法律援助制度的意見，擴大法律援助覆蓋面，建立了法律援助工作部門協作機制，建立法律援助遠程服務平臺，不斷加強窗口建設、制度建設和隊伍建設，健全案件跟蹤、投訴處理和質量通報制度，強化目標考核，青州市每年辦理法律援助案件600余件，當事人滿意率較高。推動普遍建立法律顧問制度，將律師化解和代理涉法涉訴信訪案件項目列入年度政府購買服務計劃，選派優秀律師參與信訪值班和領導接訪工作。在公證行業引入ISO9001質量管理體系，公證質量和公信力不斷提升。

（五）完善人民調解，增強維穩作用

青州市各級黨委、政府高度重視人民調解工作，把矛盾糾紛調解工作與綜治維穩和信訪工作有機結合，提高了矛盾糾紛化解的質量和效率。青州市已建成市“一站式”矛盾糾紛調處中心，建成市級和三個鎮級“無訟超市”，指導行業性調委會建設，成立青州市金融糾紛人民調解委員會，重新組建青州市醫療糾紛人民調解委員會。積極推行法律顧問、基層人民調解員參與調解制度。近年來，人民調解成功率均達到98%以上。青州市成立了由市政府有關部門領導的青州市行政爭議審前和解工作領導小組，在法院掛牌成立青州市行政爭議審前和解中心，以行政調解、和解的形式對違法不當的行政行為進行“軟糾錯”。2019年以來，全市各級調解組織共排查各類矛盾糾紛4996起，調解成功4867起，調解成功率達到97%以上。

（六）落實律師公證，拓展服務作用

青州市完善政府常務會會議議題合法性審核制度，2021年對10項市政府常務會議議題以及10件政策類文件進行了法律審核，審查市政府合同（協議）23件，提出意見建議70余條，為市政府50件“12345”爭議事項提供意見建議。開展律師服務民營企業活動，提升企業防范法律風險能力。2020年，向200余家企業發放調查文件，征求企業法律需求意見；舉行了“法治引航 助力民營企業”啟動儀式；組織律師宣講團開展“法律進企業”公益法治宣講12場次；建立“企業法律管家”機制。組織全市12家律師事務所的執業律師，對青州轄區的800余家企業進行“上門問診”，重點圍繞政策咨詢、風險防范化解、權益保障、涉法涉訴信訪、政策監督、行政決策等方面提供全方位服務，對照《企業法治體檢表》及時發現企業存在的問題，完善有關法律預案，出具法律服務體檢報告，為企業發展保駕護航。

二、青州市在公共法律服務體系建設中存在的不足

經過近幾年的努力，青州市的公共法律服務網絡體系骨架基本搭建起來，但現狀仍然與實現所有群眾和社會主體都能獲得全面而具體的公共法律服務的戰略目標具有較大差距，公共法律服務體系也存在諸多短板，這應當引起各級黨委、政府和各級司法行政機關的高度重視，并采取相應措施補齊這些短板。

■層層碧浪｜付秀宏/攝

（一）公共法律服務的可及性欠缺

可及性衡量的是群眾與社會公共服務的“適合度”，也可理解為“方便性”，也就是指所提供服務的各個方面是否使服務對象可以便利地享受到。對照這一標準，青州市公共法律服務網絡織得還不夠密，廣大群眾在享受法律服務上的“方便性”還不夠。例如，市政基本實現了法律顧問制度的建設，但在一些機關單位和中小企業中仍空缺專門從事法律工作的人員。一村一法律顧問和一社區一法律顧問的建設任重道遠，法律顧問制度也未達到“普遍建立”的建設標準。經費缺乏進一步制約公共法律服務系統的普及。公共法律服務不同于私人的法律服務，保持公共法律服務的運轉需政府加大資金投入，以確保其擁有持續的資金要素支持，盡可能縮小城鄉公共法律服務建設水平和社會實際需求的差距。此外，受行政體制人員編制制度的影響，人手不足問題一直牽制著基層法律服務業務的開展，現有人員的數量與司法工作所需嚴重不匹配，專職公共法律服務從業人員更是稀缺。這些因素都影響了公共法律服務可及性。

（二）發展水平不夠均衡

公共法律服務體系需要大量的人力物力財力投入，相比于城市公共法律服務資源的充沛，農村公共法律服務資源就顯得十分匱乏。受市場、地域等因素影響，城鄉法律服務隊伍配置失衡，部分偏遠鎮、農村法律服務人員資源相對匱乏，法治文化陣地建設還需加強。律師、公證、司法鑒定等法律服務資源在城區較為充裕，而在農村特別是偏遠鄉村則相對不足。

（三）平臺建設不盡完善

受司法業務用房以及經費不足的制約和影響，全市的公共法律服務工作站和服務中心硬件設施和軟件配套均不夠完善，缺乏一些必要的基礎設施。一些村居的常設服務點或臨時服務點更是缺乏資金支持，部分服務點受資金影響形同虛設。盡管青州市在統籌全市法律資源上已經做出了很多努力，但各個資源各自為戰的現象仍然存在。在進一步統籌各方資源，著力實現公共法律服務一個窗口通辦上還有著較大的提檔升級空間。信息化水平還不高，在網絡平臺和新興傳媒的運用上缺乏一個統一的方案設計和網絡信息平臺的建設標準，離形成法律服務自媒體矩陣、融媒體平臺等信息發布平臺，以及覆蓋司法行政各項業務工作的網絡信息服務平臺的目標還有一定的差距，群眾缺乏使用現代軟件工具和傳媒平臺尋求法律服務的便捷途徑。

（四）缺乏具有社會影響力的品牌

公共法律服務的推廣需要塑造極具社會影響力的品牌，需要強化品牌意識，著重做好品牌建設的長遠規劃。長期以來，對基層公共法律服務開展過程中的突出成果和寶貴經驗一直缺乏總結，沒有樹立典型進行推廣。缺乏政策引導，沒有特色鮮明的品牌已成為工作進一步開展的制約，品牌化難以成為公共法律服務發展的新動能。

三、加快覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設的具體路徑

（一）進一步優化頂層設計，加強組織建設和經費保障

一是加強對于城鄉公共法律服務建設的重視，將相關問題擺上常委會議，寫進重要議程之中，將城鄉公共法律服務體系的建設任務作為黨委、政府績效考核的重要指標。設立專門的任務和指標，專人專組負責，開展公共法律服務體系藍圖設計，系統規劃城鄉公共法律服務布局，細化與每個建設周期相匹配的建設任務，加強建設實施期間監督，保持后續關注。二是加大經費保障。實施與法律服務政策配套的激勵政策，提高獎勵力度，穩步提升基層法律服務人員的政府補貼標準，建立健全系統化的公益服務補償和補貼機制。強化經費投入的相關制度保障建設，確保在基層政府財政預算中明確體現法律服務專項支出。根據經濟發展水平量力而行，激勵政策要適應政府的財政承受能力，避免過度支出，造成較大的財政壓力。積極引入社會其他主體力量，利用社會資本促進公共法律服務事業發展。三是強化宣傳，充分發揮媒體的積極導向作用。從理論依據，經驗分析和真實案例多個角度出發，利用短視頻公眾號、微博等多種平臺宣傳建設城鄉公共法律服務體系的重要性和必要性，加強社會各界對于城鄉公共法律服務體系的認識，為群眾提供使用該服務體系的簡化途徑，在群眾的積極參與中發現新問題、解決新問題，促進公共法律服務體系的良性發展，塑造全社會互動參與、共同維護的良好環境。四是進一步強化制度建設，用制度強制力促進公共法律服務體系的建設進程。為公共法律服務體系建設確立階段性的核查標準，加強監督工作，確保城鄉公共法律服務建設有序推進。同時，利用制度推進資源合理調配，鼓勵城區將較為完善的公共法律服務設施、經驗等要素輸送到相對落后的農村地區，推動公共法律服務體系的跨區域同步建設。

（二）進一步創新模式，提高服務質量

一是改進服務方式，在互聯網時代要推動公共法律服務向智能化、專業化、信息化轉型。充分發揮現代電子信息技術的顯著優勢，發展大數據、視頻直播、遠程VR等新型服務手段，不斷提升法律服務的智能化水平，增強公共遠程法律服務的互動效果。通過現代科技著力實現公共法律服務不再受地域限制，讓被服務者參與相關服務更加方便。二是改進服務流程，為群眾提供具有標準化的公共法律服務項目。提高公共法律服務從業人員的服務意識，通過打造服務評價系統進行系統約束。要為改進服務流程創造基礎條件，建設一站式的服務平臺，打造一個平臺即可走完服務全程的模式，簡化相關法律服務項目的辦理程序，提升公共法律服務的便利性和整體運作效率。要為特殊人群提供更加便利的服務，打造上門服務等專項便民服務，提升特殊人群幸福感。要充分利用社會多元主體的力量，促進社會多元主體良性互動機制的形成，讓其他主體充分反饋對于公共法律服務的意見，建立行之有效的科學監督體系，促進公共法律服務質量提升。要牢記以群眾需求為導向，積極提供適應群眾普遍需要的專業化產品，不斷解決群眾關心的切身事項。

（三）進一步強化隊伍，增強服務效果

一是要著力破解基層法律人才匱乏瓶頸，不斷開拓各種渠道吸引人才，探索更加科學的人才福利政策，形成市、鎮、村三級的分級法治人才體系。打造極具包容性，又兼具專業性的兼業性法律隊伍，積極吸納社會人才投身到公共法律服務實踐，探索制定科學合理的福利保障政策，提高社會人才的積極性。在退休法官、檢察官、警官和黨政干部中，選聘身體健康、熱心公益的人員到服務中心，力所能及地開展普法咨詢、糾紛化解等公益服務。二是強化隊伍建設，通過系統的專業知識和電子信息培訓，不斷提高隊伍素質。同時加強司法政法專項編制人員招錄，實行滿編運行。不斷拓寬人才招引渠道，充分利用“三支一扶”等專項招錄項目，將更多的法律專業人才引導到基層去，把大部分人員充實到縣級服務中心、鎮級司法所工作，從而滿足基層法律服務的需要。

（四）進一步推動資源下沉，提高資源效能

要不斷提升各個服務站和服務中心的服務水平，強化全民服務意識。統籌、鼓勵、引導城鎮法律服務資源向基層政府、中小微企業輻射，實現法律顧問制度和公職律師、公司律師的全覆蓋。要因地制宜地開展公共法律服務，彰顯地域特點，讓全市人民特別是偏遠鄉村的群眾都能真正感受到法律服務就在身邊，不斷增強廣大人民群眾的獲得感。同時，積極利用有線頻道或廣播等信息傳播渠道，開展舉辦專題法治宣傳節目，讓法律變得通俗易懂，讓群眾更容易接受。積極推動工作人員上網上廣播，與群眾開展零距離互動，建立起系統的網絡互動答疑機制，讓資源發揮最大價值。長期以來，偏遠地區的居民尋求法律服務的途經和機會都十分匱乏，公共法律服務網絡互動機制的建立，能夠盡最大可能為偏遠地區的居民提供便利，滿足他們的需求。

（五）進一步完善機制，塑造品牌服務

通過構建完善的公共法律服務體制機制，打造為民服務的良好品牌。一是健全法律援助機制。擴大法律援助宣傳，擴充法律援助渠道，加大資金補貼力度，降低法律援助經濟困難的門檻，以家庭人均收入低于最低工資標準群眾的支付力作為參考，將更多有償的法律援助項目進一步落實為群眾愿意支付、支付得起或者不用支付的項目，將法律援助真正普惠到困難群眾之中。擴充關于民事、行政案件的法律援助范圍，拓寬法律援助的涉及領域，圍繞群眾的生活重心，把包括但不限于勞動領域、教育領域等作為法律援助的重點范圍。積極導入三方評估機構，樹立“標準化、常態化、服務化”原則，每半年開展一次法援案件質量評估，把評估結果作為對援助機構、律所、律師考核的重要依據，促進辦案質量不斷提高。二是健全人民調解機制。擴大專業性調解組織覆蓋面，做到“早謀劃、早建立、早工作”，加強重點領域專門調解機構建設，形成“重點項目在哪里落地、哪里就有調解組織，重點工程推進到哪里、哪里就有人民調解員”的良好局面。三是落實好法律顧問制度。樹立“花小錢辦大事”思想，聘請常年法律顧問。以“防患于未然”的思路，用好用足法律顧問，把好法律關。