農產品質量安全保障問題研究

張貴華 石青輝

一、 問題的提出

習近平總書記在2015 年11 月10 日的中央財經工作領導小組第十一次會議上指出：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升。”①這是習近平總書記首次提出供給側結構性改革的重大命題②，由此引起了社會各界對供給側結構性改革的高度關注和研究。2017 年2 月發布的《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出：“全面提升農產品質量和食品安全水平。堅持質量興農，實施農業標準化戰略，突出優質、安全、綠色導向，健全農產品質量和食品安全標準體系。”③2018 年2 月發布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》 明確指出，“實施食品安全戰略，完善農產品質量和食品安全標準體系，加強農業投入品和農產品質量安全追溯體系建設，健全農產品質量和食品安全監管體制，重點提高基層監管能力。”④2019 年1 月發布的《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》 中再次提出要“深化農業供給側結構性改革”。⑤2020 年2 月發布的《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出，“強化全過程農產品質量安全和食品安全監管，建立健全追溯體系，確保人民群眾‘舌尖上的安全’”。⑥2021 年2 月發布的《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，“提升糧食和重要農產品供給保障能力”。⑦2022 年2 月發布的《中共中央國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，“推進國家糧食安全產業帶建設。大力開展綠色高質高效行動，深入實施優質糧食工程，提升糧食單產和品質”。⑧由此可見，提供綠色安全可靠的農產品，滿足人民對美好生活的需要，是黨和政府高度重視的問題，也是農業領域相關企業和學界必須研究的重要課題。因此，在我國農產品質量問題時有發生的狀況下，從供給側結構性改革視域來研究農產品質量安全保障問題，具有重要的理論意義和現實價值。

二、 相關文獻綜述

（一） 國外相關研究

國外有關供給側理論的研究由來已久，亞當·斯密、薩伊、馬歇爾、弗里德曼、蒙代爾等都有相關的研究成果，基本觀點是供給決定需求。經濟學追求經濟發展的供求均衡，供給側是相對于需求側而言的。按照經濟學的一般原理，需求側有投資、消費、出口三大要素，號稱經濟增長動力的“三駕馬車”，它們決定經濟發展的短期增長率。而供給側則主要有勞動力、土地、資本、創新等四大要素，它們在充分配置條件下決定經濟發展的中長期增長潛力。因此，經濟學分為供給學派和需求學派，早期的經濟學由于當時主要的問題是供給不足而側重研究供給問題。后來隨著技術的進步，需求問題凸顯，經濟學則更重視需求問題的研究。

國外在供給側方面有關的理論研究主要集中在四個方面。一是認為供給創造新的需求。亞當·斯密和薩伊等西方學者的觀點是供給決定需求和創造需求。二是倡導通過貨幣供給手段調控經濟，馬歇爾、弗里德曼、蒙代爾等主張政府通過貨幣供給來影響經濟發展，供給或生產成本是影響價格的決定性因素。三是主張重視生產要素的作用。薩繆爾森認為，生產要素報酬就是生產要素的收益，生產要素在各行業之間自由流動。索洛則認為現代經濟增長主要依靠人均資本增長和全要素生產率的提高。四是主張發揮政府的調控作用。阿瑟·拉弗、裘德·萬尼斯基等認為，政府是經濟主體活動的刺激因素，生產的增長取決于勞動力和資本等生產要素的有效利用。實質上，供給學派在供給和需求的關系上認為，供給居于首要的、決定的地位，社會的購買能力取決于社會的生產能力，人們在向社會提供商品的過程中自然會創造出多方面的需求。

國外對于農產品質量安全方面的相關研究，核心觀點是運用市場無形之手來調控農產品市場的質量安全。大部分學者以農產品供應鏈為研究主線，側重于研究生產者態度、消費者的安全農產品認知和消費能力、農產品生產要素配置效率，并用計量經濟學的相關分析辦法加以度量。⑨相關研究成果主要集中在三個方面：一是認為農戶的態度影響農產品的供給安全，Bergevoet 等認為，農戶的態度影響其對安全農產品供給的評價和傾向。⑩二是通過改進生產要素配置來提高農產品質量。舒爾茨認為，現代農業需要不斷改進其生產要素的配置，從而提高農產品供應的數量和質量。1?三是主張通過市場的力量來促進農產品質量的安全。Klein 和Leffler 認為，市場力量在保證契約自我實施中有作用，在沒有任何政府機制的情況下，只有當企業的欺騙性行為會導致其失去從事低質量產品供給的租金收入時，才能自發停止欺騙而從事高質量產品的供給。Aleksey V.Bogoviz 則通過對美國、俄羅斯、巴西等國的比較研究后認為，農產品質量是保障國家糧食安全和人民健康的重要因素，應發揮政府和市場作用加以引導。?

（二） 國內相關研究回顧

國內學者主要以厲以寧、吳敬璉、劉世錦、劉迎秋、胡鞍鋼等經濟學家為代表，主要研究供給側結構性改革的內容、改革的路徑等主題。國內在供給側方面有關的理論研究，主要集中在三個方面：一是我國供給側改革的實質和核心。厲以寧認為，供給側結構性改革就是從供給方發力，促進經濟穩定增長。李揚認為，供給側改革的核心是讓市場在資源配置中起決定作用。劉世錦認為，中國經濟有“需求底”和“效益底”兩個平臺，為了避免經濟陷入低效益、高風險的局面，必須加快供給側結構性改革。劉迎秋提出供給側改革是一個系統工程，不是西方供給理論的簡單復制。林毅夫也提出供給側改革不應照搬西方，要有自己的理論創新。二是如何處理供給與需求的關系。厲以寧認為，供給側改革與需求側改革并重，供給與需求要互動，供給增加要符合經濟規律。陳東琪認為，要在需求側調控經驗的基礎上，更精準地推進供給側改革。陳彥斌認為，推進供給側改革仍需要總需求管理的配合。高尚全則主張，供給側改革要通過改善供給水平來提高市場需求，使供給與需求取得更高水平的平衡。三是供給側結構性改革的內容與途徑。厲以寧認為，供給側改革主要是調整三大結構：部門結構、技術結構、區域結構。吳敬璉認為，供給側改革的動力是技術進步、效率提高、結構優化，從主要依靠投資轉向主要依靠效率。胡鞍鋼認為，供給側改革就是要促進技術、管理、制度的創新，提升經濟增長質量。遲福林提出，供給側改革要調整產業結構，大力發展循環經濟和綠色產業，推進工業化、農業現代化與建設生態文明緊密結合起來。滕泰認為，供給側改革就是圍繞勞動力、土地、資本、創新等四要素實現最優配置，提高供給效率，降低供給成本，并依靠“大眾創業、萬眾創新”刺激新供給、創造新需求。

國內學術界對于農產品質量安全問題的研究著重強調政府的調控作用、強化生產和信息監管?，主要集中在四個方面：一是農產品的生產安全。鄭少峰等提出農戶是我國農產品生產的主體，農產品生產決策受政府規制、生產規模、組織方式、受教育水平等因素的影響。?李貴等認為，合作社模式是解決農產品生產中農藥施用安全的重要途徑。因此，引導和約束農戶安全生產行為是保障農產品質量安全的有效措施。?二是農產品的物流供應鏈安全。虞軼俊等認為，要推動農業供給側結構性改革，必須創新農產品供應鏈模式，打造基于供應鏈的農產品質量安全監測體系。?周義蘇等認為，運用供應鏈一體化理念對農產品物流進行集成式管理，構建供應鏈一體化的農產品物流模式，有利于農產品物流中的質量安全。?三是農產品質量安全的認證與監管研究。李博等提出，通過建立農產品市場準入制度、提高認證水平、加強政府預防性監管、完善生產商與認證機構的品牌聲譽機制等手段，可逐步實現綠色農產品有效供給。?謝瓊宇等提出建立完善的農產品質量安全檢測體系來把好農產品質量安全關。?四是農產品供給中的安全信息問題研究。馬曉河等認為，在農產品市場中, 生產者、政府管理者和消費者之間存在著農產品安全信息的不對稱, 這就嚴重地影響到優質農產品的供給效率，政府應發揮主要作用。?劉冬梅認為，政府應在農產品質量安全信息能力的建設、創造環境和建立激勵機制上發揮作用。?魏巍等提出提高生產者質量安全供給能力和激發生產者質量安全供給動力。?樊聰明認為，應加強農產品防偽溯源系統的應用，實現信息共享。?

（三） 國內外研究述評

國內外學者對于農產品質量安全問題的研究較早，而且國外的研究比較注重通過市場無形之手來調整農業要素配置，以此約束農戶生產行為，促使農產品質量安全問題得到解決。事實上單純依靠市場無形之手是無法解決農產品質量安全問題的。國內對于農產品質量安全問題的研究則起步較晚，而且目前國內的研究側重發揮政府的作用來調控農業生產結構和市場供給，以此實現對農產品質量安全的控制。這些研究成果有著重要的學術價值，但從當前的現實需要去考察，缺乏對生產、收割、物流、銷售以及品牌塑造等環節的系統研究，缺乏對農產品消費需求的深入探討，很少從供應側結構性改革角度出發來考慮農產品總量、品種結構、產品特色、質量、區域分布等是否滿足新常態下的市場需求問題，也很少從品牌戰略角度去考慮打造農產品品牌和農業品牌企業。本文擬從供給側結構性改革角度出發，研究新常態下農產品供給“總量確保、品種結構優化、空間分布合理、產品特色明顯、產品質量穩定、品牌優勢凸顯”的發展思路，從理論上提出充分依據、從實踐上提出可操作的對策，確保農產品市場持續發展。

三、 農產品質量安全保障的主要問題

我國是一個人口大國，擁有14.3 億人，約占全世界人口的五分之一。我國也是一個傳統的農業大國，目前居住在鄉村的人口為5.09 億人，占全國人口的36.11%。農業在國民經濟中的基礎地位仍然十分突出，2020 年全國糧食產量6.7 億噸，第一產業增加值為7.7 萬億元，占全國的7.7%。?2020 年主要農產品產量見表1：

表1 2020 年全國主要農產品產量

農產品是保障市場供應和滿足人民生活需要、涉及國家經濟穩定的重要戰略物資，其重要性不言而喻。就當前來說，我國農產品市場保持基本穩定，在政府和社會各界的重視下農產品質量總體水平得到了提升，但是農產品質量安全問題依然存在，有的地方還比較突出。因此，隨著人民生活水平的提高和食品安全意識的增強，對農產品質量安全的要求與關注度越來越高。就目前農產品市場現狀來看，農產品質量安全保障方面存在以下問題：

（一） 農業生產環節的質量安全意識不夠強

隨著我國經濟的快速發展，人民對美好生活的要求日益提高，國家越來越重視農產品質量安全，通過加強立法和制度建設等措施來保障農產品質量安全。但是一些地方沒有深刻認識到農產品質量安全的重要性，存在重效益、忽視農產品質量安全的思想傾向，農產品生產環節和物流環節不注重質量安全，農產品質量檢測流于形式，監管執法環節敷衍了事。

（二） 規模小而散的生產經營主體不利于組織化管理

規模小且分散的農業生產組織形式已經不適應現代農業的發展要求，大多數農戶文化程度比較低，農業新技術推廣難。一些邊遠地區由于地形地貌、資金、技術、人才等原因，農業生產經營分散、農業生產技術落后、農業技術人才奇缺等問題凸顯。

(三)農產品物流企業經營存在較大隱患

農產品流通領域的批發零售以及物流企業大多數規模都比較小，企業的經營管理人員文化程度低、質量意識淡薄、流動性大。少數農產品經營企業為了自身利益，售賣有農藥殘留的農產品、有違禁藥物的農產品、變質的農產品，導致消費者時常擔憂農產品的質量安全問題。

（四） 農產品質量安全保障體系不健全

一是農產品質量安全信息監管體系不完善，導致農產品從生產到采摘、運輸、儲存、批發、零售等各個環節的質量無法實時監控。農產品安全監管力量不足，農產品質量安全信息共享機制不完善，對農產品質量安全信息的監測不到位。二是政府職能部門的監控體系和監管機制存在不足。對農產品管理的部門比較多，容易出現政出多門的現象。

（五） 農業生產環境以及投入品的安全隱患依然存在

近年來，農業生產環境的保護力度越來越大，生態環境的修復和管理得到了各級政府和社會各界的重視，對農業投入品的低毒性、安全性的要求也是越來越高，管理越來越嚴。但是，農業涉及的面很廣，涉及的環節很多，影響農業生產的環境問題依然存在。為了追求產量過多地使用促進蔬菜生長的生長素類藥物、濫用除草劑，都是嚴重影響農業生產環境的行為。特別是一些種植戶使用一些劣質農藥甚至是三無產品的農藥農資，嚴重影響了農產品質量安全。

四、 加強我國農產品質量安全管理的路徑

（一） 樹立全面的質量管理意識

樹立全面的農產品地質量意識就是要求社會各界高度重視農產品的質量，從思想上、行動上無時不刻地把農產品質量放在首位來考慮。思想決定行動，只有這樣才能形成重視農產品質量的氛圍，真正實現農產品質量的提升，塑造我國農產品品牌，提高我國農產品在國際市場的競爭力。因此，樹立全面的農產品質量意識是提高農產品質量整體水平的關鍵因素。

（二） 優化農產品供給側結構

隨著社會經濟發展和人民生活水平的提高，人民對生活的追求不僅僅是溫飽層面的需求，更多的是對吃好和吃得健康的渴望。因此，人民對美好生活的需求在客觀上要求調整傳統的農業生產結構，研究和創新農業種植品種。農產品供給側結構性改革，也是國家供給側結構性改革的重要組成部分。通過農產品供給側結構性改革，既能最大限度地滿足國內市場對農產品的需求，同時也能更好地提高國內農產品在國際市場的競爭實力。

（三） 加強對農業生態環境的保護

環境是影響農產品質量的重要因素。農業生產環境污染仍然是一個比較嚴重的問題：一些地方的土壤污染情況還比較嚴重；污水處理問題還沒有得到徹底解決；一些經濟比較落后的地區、偏遠山區、偏遠的農村，環境意識相對比較薄弱。因此，加強對農業生態壞境的保護，是提高農產品質量安全的重要保障措施。

（四） 健全質量管理制度體系

國家一直重視“米袋子”和“菜籃子”的建設和質量安全，出臺了一系列與農產品質量管理的相關管理制度，如《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國食品安全法》、《無公害農產品管理辦法》、《綠色食品標志管理辦法》、《農業系統國家標準和行業標準管理辦法》、 《農產品質量安全監測管理辦法》、《農產品質量安全風險評估實驗室管理規范》等相關法規制度，為農產品的質量安全提供了制度支持。但是這些制度的體系尚不完善，應進一步完善農產品質量安全保障的法規制度體系，涵蓋農產品的生產、采摘、施肥、土壤保護、水質、灌溉保護、物流、上市銷售等各個環節，為保障農產品質量安全提供有力的政策和法規支持。

（五） 強化農業生產環節的引導與監管

一是加強生產者自我約束，重視農產品質量安全。農戶、農業企業在農產品生產過程中，要正確處理農產品生產效益和農產品質量之間的關系，增強質量意識，將農產品質量放在首位，才能真正保證農產品生產環節的安全。二是政府和媒體應該引導生產者自覺約束生產行為。三是完善各級監管機構體系。四是加強執法隊伍建設和執法力度。重點打擊那些制假販假、以次充好、欺騙消費者的惡劣行為，維護農產品市場正常秩序和保護消費者合法權益。

（六） 努力對接國際市場規則

對接國際市場管理規則，加強國際合作與交流。國際市場對農產品的形狀、顏色、成熟度、采摘時間、采摘方法、重量、肥料、農藥殘留度、重金屬含量以及包裝材料等都有嚴格的規定。因此，農戶、農業企業、物流公司應該盡快熟悉國際市場的農產品質量要求，對接國際市場規則，從而提升我國農產品的國際影響力和國際市場地位，塑造國際市場的中國品牌形象。

注釋：

①《習近平主持召開中央財經領導小組第十一次會議強調 全面貫徹黨的十八屆五中全會精神 落實發展理念推進經濟結構性改革》，《理論導報》2015 年第10 期。

②高培勇：《打贏供給側結構性改革這場攻堅戰》，《人民日報》2017 年7 月6 日。

③《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，《人民日報》2017 年2 月6 日。

④《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，《人民日報》2018 年2 月5 日。

⑤《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，《中華人民共和國農業農村部公報》2019 年第2 期。

⑥《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，《人民日報》2020 年2月6 日。

⑦《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，《人民日報》2021 年2 月22 日。

⑧《中共中央國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，《人民日報》2022 年2 月23 日。

⑨魏啟文等：《國內外農產品質量安全標準的比較研究》，《世界標準化與質量管理》2006 年第11 期。

⑩席興軍等：《國際組織和先進國家農產品質量分級標準特點剖析》，《中國標準化》2017 年第11 期。

?羅斌：《日本、韓國農產品質量安全管理模式及現狀》，《廣東農業科學》2016 年第1 期。

?馮忠澤等：《發達國家農產品質量安全市場準入措施及啟示》，《世界農業》2007 年第12 期。

? 陳曉華：《十三五期間我國農產品質量安全監管工作目標任務》，《農產品質量與安全》2018 年第1 期。

?楊菲菲：《用法治給“舌尖上的安全”加把鎖》，《中國人大》2019 年第22 期。

?李貴： 《昆明市農產品質量安全現狀及發展對策》，《云南農業》2020 年第11 期。

?虞軼俊等：《食用農產品合格證管理實施成效及影響因子研究》，《浙江農業學報》2018 年第10 期。

?周義蘇：《蔬菜全程農產品質量安全標準體系的構建探討》，《現代園藝》2019 年第20 期。

?李博：《關于農產品質量安全領域法律問題的解決策略》，《法制博覽》2019 年第30 期。

?謝琦宇等：《隴南市農產品質量安全檢驗檢測機構運行能力提升策略探討》， 《甘肅農業》 2019 年第20期。

?馬曉河：《新形勢下的糧食安全問題》，《世界農業》2019 年第8 期。

?劉冬梅：《農產品質量安全管理對策研究》，西北農林科技大學2014 年碩士學位論文。

?魏巍等：《加強農產品質量安全監督檢測體系建設的思考：以海南省瓊海市為例》， 《熱帶農業科學》2018 年第2 期。

?樊聰明：《農產品質量安全監督檢測體系存在的問題及對策》，《鄉村科技》2020 年第11 期。

?參見中國農業科學院發布的《中國農業產業發展報告2020》。