專業功能縣城如何修煉“必殺技”

曾那迦

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），按功能定位將縣城劃分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城5個類型，明確了縣城建設涉及培育特色優勢產業等5個方面。

這也是“專業功能縣城”的表述首次出現在中央文件中。

專家認為，《意見》的出臺總體上是和中國社會經濟發展面臨的特殊階段和挑戰相關聯，我國選擇構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，就意味著需要最大限度地釋放、擴大內需。

四川省社會科學院研究員郭曉鳴告訴廉政瞭望·官察室記者：“在這種大背景下，發展相對滯后的廣大農村就成為重要經濟腹地，是釋放發展潛力的關鍵區域。廣大縣城在大都市和農村間承上啟下，縣城的發展對整合農村資源、提升農村消費起到關鍵作用。縣城的發展是重中之重的一步棋?！?/p>

與大中城市相比，縣城經濟規模較小、產業體系相對單一，可以通過特定產業及產業集群的培育，向“小而美、小而?！狈较虬l展，修煉縣城“必殺技”。

它們憑什么脫穎而出？

《意見》提出積極培育專業功能縣城，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。

事實上，諸如昆山、丹陽等經濟強縣能夠從全國上千縣城中脫穎而出，這些地方都有屬于自己的經濟“必殺技”。其中，新型城鎮化建設為盤活資源、推動縣城經濟跨越式發展起到至關重要的作用。

“‘一縣一主業’的確是發展趨勢，但是這些專業功能縣城在突出主導產業的同時，也在構建一種多元互補的新態勢，這是一種多樣并存的專業化?！惫鶗曾Q說。

在全國百強縣排行榜中，昆山已連續多年拔得頭籌。近年昆山重點布局電子信息產業，經濟發展勢頭強勁，2021年實現地區生產總值4748億元，比上年增長7.8%。全年完成進出口總額首次突破千億美元。全年規上工業總產值首次突破萬億元。昆山下轄的玉山鎮2022年地區生產總值就達965億元，坐擁“昆山經濟技術開發區”“昆山高新技術產業開發區”兩大國家級開發區，聚集了昆山近三分之一的企業。

更多的專業功能縣城并不具備昆山這樣發展高新技術的基礎，現階段多是著力于低附加值產品的生產規模集成上。

例如滬寧線上新興的節點城市江蘇丹陽，去年實現地區生產總值1300億元，工業應稅銷售超2000億元。它是有名的“眼鏡之都”“鉆頭王國”“燈具世界”“木業航母”。僅眼鏡產業，當地相關企業就達1600多家，年產鏡架1億副，占全國1/3，鏡片占全國生產總量70%、世界總量50%。

2021年，湖南瀏陽全市實現地區生產總值1616億元。瀏陽號稱“中國煙花之鄉”，僅花炮產業集群2021年就實現總產值261億元。地處湘贛兩省三市結合處的大瑤鎮是瀏陽南部經濟重鎮，擁有超過400家煙花上下游全產業鏈企業，全球70%的花炮原輔材料從該地集散。目前瀏陽正以建設“世界花炮之都”為總目標，推進全國煙花爆竹轉型升級集中區建設。

2021年，山東省曹縣在網友的“造?！笨駳g中聲名鵲起。在玩笑之余，外界也注意到這個地處魯蘇豫皖四省八縣交界處的縣城，已經在近幾年的發展中找到了自己的優勢產業。一度是省級貧困縣的曹縣，如今卻在領跑菏澤市各區縣。

近年來，曹縣殯葬業、演出服、漢服等產業發展迅速，占據了出人意料的市場份額。當地生產的棺材占據日本棺材市場九成的份額。全國6000余家演出服相關企業中，曹縣本地企業占比四分之一。其中，曹縣大集鎮是中國首批淘寶村，每年承包電商平臺上近七成演出服。此外，該縣有漢服及上下游相關企業2000多家，原創漢服銷售額占全國同類市場的三分之一。

“廣大農村發展需要新的增長極，大中城市離它們太遠，難以直接進行輻射和帶動，縣城就成了需要重點培育的新增長點?！惫鶗曾Q認為。

以何遍地開花

“縣城如同扁擔，一頭‘挑著’城市，另一頭‘挑著’鄉村，縣城既可以對城鄉要素進行跨界配置，也可以作為重要載體使農村勞動力進城落戶，這由縣城的政治、經濟、社會和地理位置所決定?！蓖瑵髮W財經研究所所長、經濟與管理學院教授石建勛說。

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，也是城鄉融合發展的關鍵支撐。截至2021年底，我國縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量約65%，1472個縣的縣城常住人口約1.6億人，394個縣級市的城區常住人口約0.9億人，二者占到全國城鎮常住人口近三成。

雖然此次出臺的《意見》將大城市周邊縣城和專業功能縣城進行單列，從功能定位上對二者進行了區分，但是從現階段的情況來看，二者兼而有之的情況比較常見，大多專業功能縣城本身就是大城市周邊縣城。

福建晉江市常年位列全國百強縣第四或第五名，當地布局制鞋業、家具制造業等產業已久，尤以其下轄的陳埭鎮和池店鎮為代表。目前晉江擁有中國馳名商標45枚，有“中國鞋都”“世界茄克之都”“中國傘都”等15項“國字號”區域產業品牌，上市企業達46家。其咬住實體經濟不放松的“晉江經驗”得到推廣。

《意見》支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。可見加快發展大城市周邊縣城與積極培育專業功能縣城并不沖突。

位于浙江省中北部的諸暨是杭州都市圈核心區成員。它是全國首個擁有繞城高速的縣級市。2021年全市實現生產總值1546.6億元，同比增長9.8%。諸暨號稱中國襪業之都，其襪業以大唐鎮為中心，輻射周邊多個鄉鎮，形成年產襪子近億雙的產業集群，襪業產量占全國的65%、全世界的35%。此外，諸暨也是中國珍珠之都，該市珍珠產業以山下湖鎮為中心發展起來，珍珠產量占全國的80%、全世界的70%。

2021年出爐的《紹興市綜合交通運輸發展“十四五”規劃》提出，“十四五”時期，要以諸暨為橋頭堡，加快推動紹興融入杭州都市圈，推動實現“杭州—紹興”聯合樞紐。諸暨正從“臨杭”走向“融杭”。

更廣大遠離大都市的縣城如何朝專業功能縣城轉型？西南財經大學經濟學院政治經濟學研究所所長、教授吳垠認為，處在比較偏遠的縣城，借助省際、城際間重大交通通道，盤活它和相鄰中心城市的經濟關系。對于“幾不管”地帶的縣城，更不能按照傳統的步伐等中心城市來分享紅利，而應積極尋求自己的主導產業。

例如地處成都和重慶之間的安岳，就走出一條檸檬產業的蹊徑，成為“中國檸檬之鄉”、世界檸檬五大主產區之一。曾是中國扶貧開發重點縣的貴州正安從2013年開始發展吉他產業，如今年產銷吉他600余萬把，產值超60億元，成為全球規模最大、最集聚的吉他生產基地。

也就是說，國家出臺政策推動發展專業功能縣城，并不僅僅是希望多幾個大都市旁邊的昆山，而是希望更多有必殺技的“昆山”能遍地開花。

克服共性問題

專業功能縣城的形成和未來發展有一些共性問題必須面對和解決。

吳垠告訴記者，專業功能縣城所要面臨的首要問題就是人口收縮。許多研究表明，人口減少會對一個地區的經濟社會發展帶來不利后果?；诘谄叽稳珖丝谄詹閿祿?，2010年至2020年常住人口減少的縣和縣級市有近1200個。即便像如東縣、沛縣等榜上有名的全國百強縣，也正經歷著人口流失。近年流動人口回流漸成趨勢，但廣大縣城仍未能在就近城鎮化中發揮吸納人口的潛力。

“縣城需要面對的第二大現實是資本流失。據我了解，大多數縣城本身財政已經困難，公共服務投入不足，難以吸引人口?！眳芹笳f。此外他認為很多縣城國土空間布局和社會治理水平也是短板，需要重新思考一些新興的規劃模式，彌補公共服務短板。目前，縣城人均市政公用設施固定資產投資僅達到地級及以上城市城區的近二分之一。

吳垠提出，專業功能縣城可以大致分為4種路徑發展：一是高質量發展的路徑，梳理本縣產業資源鏈條，找準自身所處環節，發揮比較優勢做大做強做優，進而真正地實現產業轉型。二是打造高品質生活品牌，將其發展為當地經濟特色。三是采取合縱連橫方式，和周邊縣城開展合作，發揮城鎮化發展的產業集群效應。四是數字化、智慧化建設路徑，用數字化的手段進行產業賦能，把當地特色產品、人居環境宣傳出去，再通過數字化方式來進行統籌。

一些專家也提出，在強調專業功能縣城同時，也應防止出現產業同構化的問題。郭曉鳴就認為，“一個縣城僅把一個產業做精做深，競爭性的確更強，但同時面臨的風險更高，一旦這個產業面臨市場沖擊的時候，就可能滿盤皆輸。在發展專業功能縣城過程中，既要注意通過專業化來形成區域特色和優勢，又要注重推動互補性的產業發展來分散風險?！?/p>

郭曉鳴還提出，推進縣城新型城鎮化需要雙重動力，一方面是通過產業培育、基礎設施改造、公共服務完善，獲得更強的產業承載和人口集聚能力，讓人口從大中城市回流到縣城。另一方面是鄉村振興，讓鄉村發展不斷釋放要素，讓更多的人能夠從務農中解脫出來，可以進行更大規模的人口轉移。