一會三函+EPC模式下政府投資前期項目管理實踐

洪西文

(北京市工程咨詢有限公司，北京 100124)

1 “一會三函”及EPC提出背景及相關概念

1.1 “一會三函”

“一會三函”是為了加快項目開工，將法定審批程序簡化為“一會三函”4個步驟的創新模式。其中，“一會”是指市政府召開會議集體審議決策；“三函”是指前期工作函、設計方案審查意見、施工意見登記書三份文件。項目單位只需滿足“一會三函”4項前置條件及環評等相關要求即可進入開工建設，其他各項傳統審批手續在竣工驗收前完成。目前，“一會三函”工作方式已在北京和雄安新區進行試點試用。

北京開展公共服務類建設項目投資審批改革政策歷程，見圖1。

1.2 EPC

工程總承包(Engineering Procurement Construction，以下簡稱“EPC”)是指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質量、安全、費用和進度進行負責。EPC主要涉及領域包括能源(傳統電力、清潔能源等)、交通(鐵路、公路等)、建筑。政府對EPC大力支持,并制定了《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》(建市[2003]30號)、《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》(建市[2016]93號)及《關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》(建市規[2019]12號)等一系列文件。EPC服務種類分為：設計-采購-施工總承包(交鑰匙總承包)、設計-采購總承包(E-P)、采購-施工總承包(P-C)、設計-施工總承包(D-B)。

1.3 政府投資項目采用“一會三函”+EPC模式結合優勢

工期進度：同比傳統審批方式，該種操作路徑縮短了整體項目建設周期，從常規前期手續辦理至少一年期縮減至3個月～6個月。

方案優化：圖紙設計與施工單位一體化，強調和充分發揮設計在整個工程建設過程中的主導作用，對設計在整個工程建設過程中的主導作用的強調和發揮，有利于工程項目建設整體方案的不斷優化。

技術銜接：有效克服設計、采購、施工相互制約和相互脫節的矛盾，有利于設計、采購、施工各階段工作的合理銜接，有效地實現建設項目的進度、成本和質量控制符合建設工程承包合同約定，確保獲得較好的投資效益。

工程責任：建設工程質量責任主體明確，有利于追究工程質量責任和確定工程質量責任的承擔人。

2 北京大興國際機場口岸非現場設施建設項目背景

2012年12月，國務院和中央軍委聯合批復建設北京新機場，并將新機場定位為大型國際樞紐機場。按照《國務院關于口岸開放的若干規定》(國發[1985]113號)(以下簡稱《口岸開放若干規定》)要求，北京新機場航空口岸需與機場同期完成建設并開放，才可實現新機場順利通航。

《口岸開放若干規定》提出，口岸建設主要包括口岸現場設施和非現場設施建設兩部分，航空口岸現場設施由機場主體負責建設，非現場設施部分由地方政府代建，由中央查驗單位(邊防檢查站、海關)使用。2016年10月，北京市人民政府《關于研究北京新機場航空口岸非現場設施和生活保障基地規劃建設有關工作的會議紀要》提出，北京新機場建設是一項系統工程，航空口岸非現場設施和生活保障基地是服務新機場運行、實現國際機場功能的重要配套設施，需與機場主體工程協同推進、同步投入使用，確定由北京市商務局口岸辦公室(以下簡稱“口岸辦”)作為牽頭主體，運用“一會三函”+設計施工一體化(以下簡稱“EPC”)模式推進此項任務。為落實市領導要求，口岸辦亟需針對新機場口岸非現場設施出具完善的可行性研究報告，明確建設內容、建設規模和投資，以便于項目開展勘察、設計、施工及監理招標，快速完成項目立項及開工建設。

該項目主要建設內容為邊檢、海關(含原國檢)行政業務綜合用房，主要包括辦公、業務及保障3個主體功能共計6個區域，即邊檢行政辦公區、邊檢綜合業務區、邊檢保障服務區、海關行政辦公區、海關綜合業務區、海關保障服務區。口岸非現場設施總建筑面積為20.8萬m2；項目用地位于機場紅線內，總占地面積為13.7萬m2，總投資額為14.7億元(批復后數據)。項目建設是保障北京大興國際機場[2018年9月，經報黨中央、國務院審批同意，北京新機場名稱確定為“北京大興國際機場”]口岸獲準開放并正常運轉的前提；有利于改善北京航空口岸基礎設施環境，提升服務能力；有利于確保國門平安、維護國家安全；有利于促進京津冀協同發展戰略的實施。

3 項目建設特點

1)是北京市第一個選用“一會三函”+“EPC模式”建設的全額政府投資項目。

從2016年10月項目提出，到2019年6月底滿足機場聯調聯試要求，項目建設僅有2年8個月時間，口岸建設任務完成異常艱巨。在北京市政府大力支持下，大興國際機場口岸非現場設施首個創新采用了可較快實現項目開工建設的“一會三函”+“EPC模式”，主要實施難點有，一是項目單位對工程建設了解較少，項目推進幾乎均“從零開始”，該項目是口岸辦負責的第一個工程建設項目，相關人員對工程建設流程及審批手續辦理情況缺乏了解，缺乏專業人員對“一會三函”和“EPC模式”進行統籌安排。二是項目可行性研究報告編制與“一會三函”及“EPC模式”結合困難。“一會三函”模式雖然擺脫了傳統審批流程，可在未完成可行性研究報告情況下推進項目開工，容易造成項目規模和投資過大或過小；同時施工單位通過設計方案介入投資估算，方案合理性與經濟性有待商榷，同樣造成投資估算不穩定情況，不利用政府投資管理，極易導致后期翻車或者項目停滯[1-2]。

2)建設意義重大，建設內容龐雜，規模論證過程曲折。

北京大興國際機場是中央重點關注的項目之一，而該項目建設是北京國際機場口岸獲準開放及正常運轉的必備要件，建設意義重大。作為國際交往中心第一道國門，口岸建設應體現國家高標準和高水平，項目建設內容較為龐雜，涉及人員辦公、居住、業務辦理、科研實驗，疾控中心，動物飼養、運輸、居住，植物檢驗檢測、臨時存放及觀察生長等，大致可歸納為3類辦公用房、20多項特殊業務用房、1個疾控中心、20多種不同類型實驗室(動物、植物、食品、機電)及10余種不同動植物進出關檢驗檢疫用房。面對龐大的建設內容，需要與多個單位一一梳理規模需求，最終提出建筑規模21萬m2，一方面，由于中央并未對北京大興機場正式批復人員編制，黨政機關辦公用房標準建設無法進行參照；另一方面，其他業務用房存在無行業建設標準、部分為國內首例建設等情況，建設規模論證標準選擇相當困難[3]。

3)利益相關方錯綜復雜，項目建設目標略不統一。

該項目主要建設目的為實現口岸通關需求，即為邊防檢查站、海關(含原國檢)等聯檢單位提供辦公、業務及生活保障設施，滿足北京市為中央單位提供服務要求，建設單位為口岸辦，使用單位為邊檢及海關(含原國檢)；項目選用“一會三函”+“EPC模式”開工建設，設計施工聯合體和監理方均對建設方案提出較多要求；各方利益追求各有側重(如：建設單位希望順利實現竣工；使用單位希望需求滿足越多越好；設計施工聯合體希望獲得更多工程利潤)，如何保持第三方公立性是本次可行性研究報告編制的一大挑戰，為合理控制規模和投資，利用科研建筑、黨政機關辦公用房建設標準及其他行業建設標準，結合項目使用方特殊建設要求，與設計院深入對接好政府投資項目建設標準情況下，按照市政府固定資產投資相關要求，以正式書面報告、紙質留痕、充分溝通的情況下，完成報告編制工作。

4)項目編制時間緊、任務重，環境變動影響較大。

一是時間緊，2016年與項目單位明確工作后，為快速滿足甲方招標需求，按照計劃用時3個月完成項目初步成果；明確項目設計方后，指導項目單位完成設計方案，再完善可行性研究報告建設方案內容，但由于后期受國家用地預審過期影響，北京地塊及規劃意見遲遲無法正式下達，影響項目立項進程。二是任務重，該項目建成歷時3 a，報告編制共計完成4個子報告，總規模約21萬m2，總投資額達到15億元，主要建設內容包括黨政機關辦公用房及業務用房，建設規模和投資標準均需充分論證，耗費大量人力和物力[4]。三是環境變動對報告影響較大，后經過中央大部制改革，海關國檢合并，邊防檢查站納入公安系統，北京商務委更改為北京商務局，口岸辦歸口變化等環境變化，報告在規模測算和方案上也相應進行了集約化、合理化修改和完善，使得報告滿足項目當期申報要求。

4 項目管理咨詢工作創新思路及建議

1)項目為“一會三函”模式或“EPC模式”下項目前期全過程咨詢服務提供創新實施操作路徑。

項目首個運用“一會三函”+EPC創新模式推進建設，通過對甲方提供前期全過程管理咨詢服務，最終完成可行性研究報告編制工作。主要創新點在于:一是為項目前期全過程咨詢服務提供應用操作路徑，為保證報告具有招標參考性和政府固定投資的合理性，一方面從頂層設計項目推進方案及計劃。協助項目單位捋順開工前期整體實施過程，并按照相關節點開展工作，可行性研究報告完成各章節內容時間點才能確定，為建設單位項目開工之前“一會三函”及傳統審批流程各個環節提供了管理咨詢，得到了項目單位認可和好評；另一方面，積極解決推進過程中各項問題，如協助口岸辦向“一會三函”涉及審批單位通過書面請示或者商函形式加快各個手續辦理，在征求專家意見情況下與市住建委及市規自委協商EPC招標方案及實施路徑；及時與項目立項審批部門溝通協調，明確項目建設支持內容、支持方式和投資標準，實時調整和完善可行性研究報告，使得立項部門可以實時跟蹤項目建設進展，協助項目單位定期向市政府匯報項目進展及問題，并提供相關解決思路，供市政府參考與決策，為加快項目建設提供了決策支撐[5]。

2)項目建設標準未明確情況下，以類似研究領域標準為基礎，實際需求為導向，其他省市類似業務處室或者實驗室建設規模為參考，合理確定項目建設規模。

黨政機關辦公用房規模測算方面，由于該項目暫無中央編辦意見，為了加快項目建設，咨詢機構協助項目建設單位向市政府提出暫按照使用單位提出的人員需求為基礎進行規模論證，待中央編辦批復人員規模后，由項目單位對超出批復編制的用房面積暫時留白，并上報市政府統籌安排。

在缺乏標準業務用房規模的測算方面，隨著出入境人員及攜帶物內容越發廣泛，相關檢驗檢測學科布局日臻完善，許多業務領域不斷擴展，儀器設備日新月異，科研任務大幅增長，隊伍結構變化明顯，科技創新活動的內容、技術手段和實驗方法發生了根本性變化，從而給實驗場地、科研空間、建筑結構、支撐條件、實驗環境等帶來了新的發展需求。考慮海關檢查內容涉及繁雜，北京關作為首都第一國門檢驗標準應對標國際一流水準，在充分與項目使用方溝通情況下，對無標準用房分為三類進行論證，一是根據海關相關法律條文規定的檢測內容，對實驗室進行功能設置，根據需采購設備及現有設備清單，對實驗室規模進行論證；二是參考現狀類似用房情況，對特殊業務用房規模進行分析；三是針對國內還未建立實驗室或者業務用房，參考國際(歐洲及美國等發達國家)標準進行規模論證，按照國際一流標準進行建設。規模論證結束后請行業專家對規模論證內容進行評審，最終確定規模論證方案。

3)“一會三函”條件下可行性研究報告指導項目建設施工過程中合理控制建筑規模、方案和投資。

為加快項目推進，需協助項目單位編制項目開工前“一會三函”開工排期表、作戰圖，研究如何順利實現設計施工一體化招投標工作，在項目單位認可情況下，將編制的可行性研究報告初稿作為協助項目招投標任務書的前提條件，在克服土地手續未完備、立項未批復、設計施工綜合招標無先例的困難下，用時7個月實現項目“一會三函”開工。

為了降低項目建設風險，需緊密安排項目前期調研，在充分了解項目使用單位需求情況下，對建設規模和方案進行分析和確定，項目評估對規模無核減，對投資核減核增比例控制在5%以內，大力降低了項目建設單位可預見的審計風險，提高了項目招標準確度，除業務保障設施項目以外，其他3個項目目前已于2019年6月底前竣工驗收。

4)多個利益體需求共存情況下，咨詢成果良好的保持第三方公立性。

與傳統項目不同的是，該項目涉及的項目建設單位1家、使用單位2家、設計施工聯合體1家及監理1家，5家不同目標 利益體同時對可研報告提出需求和要求，同期新機場協調部門市發改委新機場辦、EPC總牽頭單位市住建委不定期對項目進行督導，利益關系復雜，但項目建設單位對工程項目了解較少，很容易受到各種關系影響，而導致報告偏向一側，為了平衡各方利益，一是應以書面蓋章形式正式向項目建設方提出各個需求，由項目建設單位與咨詢機構協商后再確定是否調整建設內容、方案以及投資；二是定期組織召開項目洽商會議，各方對項目情況進行通報，并在會上及時解決問題，無法協調解決事宜由下次會議之前各方進行討論確定，無法協調的內容由建設單位提請市政府協調解決；三是分項與項目建設單位書面形式確定項目建設內容、建設規模、方案和投資，讓項目建設單位時刻把握可研報告編制及修改完善動向。

5)政府投資項目人防意見征求等前置，建議審批部門關注規模投資確認對項目開工建設重要作用，尤其是對地下工程影響。

為了便于項目順利開展方案設計，降低項目風險，建議項目建設單位按“一會三函”辦理項目前期工作的同時，也要提前開展項目建議書(可行性研究報告)的編制工作，待設計方案基本明確，或在辦理“一會三函”的規劃方案復函之前，完成立項評審工作，以利于合理控制投資規模，提高政府資金使用效益；為降低人防工程建設存在的問題，建議項目建設單位在設計方案階段即征詢人防部門意見，為項目后續設計提供合理依據。