國家文化公園管理體制機制研究

劉敏

2019年7月以來，國家提出了建設長城、大運河、長征、黃河、長江國家文化公園，并提出了完善國家文化公園建設管理體制、強化頂層設計和跨區域統籌協調、健全工作協同與信息共享機制等要求。以國家文化公園建設保護為標志性任務，加大國家和省級層面的統籌協調力度，建立健全并充分發揮跨區域、跨部門協調機制作用，探索以文化帶動區域經濟社會發展的模式，是增強國家文化軟實力的重要支撐。在此背景下，亟待對國家文化公園管理體制機制等問題進行研究。

一、文獻研究進展及主要結論

通過對2017年以來相關文獻的梳理發現，國內學術界對國家文化公園的理論探索和實踐主要集中在概念和特征解讀、邏輯框架、基本原則、國際經驗等方面，對管理體制機制的規律性研究比較少。國家層面雖已成立了國家文化公園建設工作領導小組辦公室，承擔與國家文化公園相關的規劃編制、組織協調等職能，但在實際操作層面仍存在一定欠缺，特別是不同國家文化公園在建設保護規劃前期基礎條件、文化特征、空間功能等方面差異較大，加大了國家文化公園管理的復雜性。

從文獻研究進展情況看，湯羽揚提出，國家文化公園建設保護的總體目標由國家主導，配套相關法律、制度以及規劃、導則等指引性文件，這是國家文化公園建設保護管理體制機制探討的基礎。王健等認為，國家文化公園建設要建立完備的統籌機制，開放與管控、特許創新、社會力量與公眾參與、財政事權劃分與資金等機制和制度均是統籌策劃的重點內容。具體來看，國內研究多依托具有代表性的世界文化遺產，聚焦于最早提出的大運河國家文化公園等，劉曉峰等在對大運河國家文化公園實踐探索分析的基礎上，提出了在省級層面組建實體管理機構的建議，并提出要明確大運河國家文化公園所涉及的多元主體關系，完善大運河國家文化公園管理運行體制，鄒統釬等把跨部門、跨地區協作作為大運河國家文化公園建設策略的重要組成部分。此外，許立勇、周從從從圈層治理的角度，提出了大運河國家文化公園內圈層、中圈層和外圈層的治理結構劃分。但文獻層面對于國家文化公園管理體制機制的闡釋同樣存在不足，特別是缺乏具有操作性的實施路徑和辦法，這一問題有待研究和解決。

二、國家文化公園管理體制機制現狀

按照國家相關要求，國家文化公園實施公園化管理，構建中央統籌、省負總責、分級管理、分段負責的工作格局，這是基于國家文化公園的特殊屬性和功能定位做出的。具體來看，無論是國家層面還是省級層面，正在建設保護或規劃建設保護的長城、大運河、長征、黃河、長江國家文化公園在組織管理體制機制建設方面均存在顯著差異。

（一）國家層面施行專門機構管理框架下的分頭管理

中宣部牽頭成立的國家文化公園建設工作領導小組是國家層面的總體工作機制，長城、大運河、長征、黃河、長江國家文化公園在國家文化公園建設工作領導小組的領導下開展工作，由各相關部門牽頭具體落實。由于在2019年《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》印發之初，國家發展改革委就報請國務院同意牽頭成立了大運河文化保護傳承利用工作省部際聯席會議工作機制，負責統一指導和統籌協調規劃綱要實施，審議重大政策、重大問題和年度工作安排，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查重要工作落實情況，這一統籌協調機制延用至大運河國家文化公園建設保護過程中。長城、長征、長江等國家文化公園則成立了工作專班，建立了重點事項專題協商、工作協同和信息共享等相關制度，以此保障國家文化公園建設保護工作的進行。2020年底，國家文化公園建設工作領導小組辦公室啟動國家文化公園形象標志設計方案征集工作，這一工作的開展有效促進了國家文化公園品牌的整體建設。國家層面施行專門機構管理框架下的分頭管理機制，確保了國家文化公園建設保護能夠保障國家從頂層整體謀劃和行使統一管理權，確保了國家文化公園建設保護能夠自上而下順暢推動。

（二）省級層面主要施行分省統籌管理和省市協作機制

國家文化公園建設保護遵循省負總責的原則，以大運河國家文化公園為例，沿線八?。ㄊ校┚闪⒘擞牲h委、政府負責同志擔任組長的工作領導小組，同時根據實際需要，各地方和有關部門建立了空間管控、通水通航、生態環境問題整治等分省專項工作機制。長城河北段、大運河江蘇段、長征貴州段是已經確立的國家文化公園的重點建設區，在國家文化公園管理體制機制建設探索方面走在前列，取得了一些成效。

1.長城河北段。河北省自長城國家文化公園建設以來，充分發揮河北省國家文化公園建設工作領導小組及領導小組辦公室（常設在省文化和旅游廳）統籌協調作用，堅持日常工作統一領導、統籌謀劃、整體推進，設立工作專班，并健全完善工作運行保障制度、重點項目庫建設與管理辦法和專家咨詢委員會工作規則等。長城沿線各市分別組建市級領導小組及相應機構，形成了全省“一盤棋”的工作體系，保障了省市聯動和高效運轉。

2.大運河江蘇段。江蘇省搭建了由省委書記任組長，省長、常務副省長、宣傳部部長、分管副省長任副組長，省直相關部門和相關設區市主要負責同志任成員的大運河文化帶建設工作領導小組，領導小組辦公室設在省委宣傳部，并成立了由省社科院負責管理運作的大運河文化帶建設研究院。省政府設立首期規模200億元的大運河文化旅游發展基金。2020年1月1日，全國首部大運河文化帶建設地方性法規《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》正式施行。

3.長征貴州段。貴州省成立了以省委書記任組長，省長及有關省領導任副組長的長征國家文化公園建設工作領導小組，領導小組辦公室設在省委宣傳部，省委常委、宣傳部長任辦公室主任，并成立工作專班，建立了規劃指導、內容建設、工程實施、數字在線、政策支持、資金保障“六大板塊”工作機制，加強省級規范指導和工作落地實施。經法定程序，《貴州省長征國家文化公園條例》已于2021年7月1日起正式施行，這是我國長征國家文化公園的首部地方性法規。

總體來看，國家文化公園重點建設區長城河北段、大運河江蘇段、長征貴州段均成立了建設工作領導小組及領導小組辦公室，但領導小組的構成有所差異，突出表現為，長城河北段領導小組辦公室設在文化和旅游部門，運河江蘇段、長征貴州段領導小組辦公室均設在宣傳部門，這是在與國家部門分工對應的基礎上根據省級職能和實際分工決定的。從創新管理體制機制看，主要體現在資金政策和立法兩個方面，江蘇省政府設立了首期規模200億元的大運河文化旅游發展基金，可以有效撬動大運河江蘇段重點工程和標志性項目落地；大運河江蘇段、長征貴州段均完成了地方立法，將國家文化公園建設保護條例化，確保了各項建設工作有據可循。

（三）多層級鼓勵施行功能類型組合式匹配運行機制

國家鼓勵各個國家文化公園在建設保護過程中要堅持建設與管理運行并重，鼓勵各地結合實際情況制定相關政策。鑒于國家文化公園建設保護功能區類型的劃分，國家引導大運河、長征、長城國家文化公園匹配差異化的機制，推動創新和發展。同時，國家和各?。ㄗ灾螀^、直轄市）鼓勵建立健全政府部門、文旅企業、文博機構、社會組織和社會公眾等參與國家文化公園建設保護的長效機制，鼓勵通過興辦實體、提供服務、資助項目、捐贈物資等方式，推動社會資本參與國家文化公園建設保護。目前，這些機制建設還處于積極探索期。

（四）當前存在的主要問題

結合國家文化公園建設保護基礎和進展情況，當前國家文化公園在管理體制機制上主要存在三個方面的突出問題。

1.從國家層面看，國家文化公園建設保護的組織管理模式存在較為顯著的差異，協調機制不完善。僅大運河國家文化公園納入了已有的大運河文化保護傳承利用工作省部際聯席會議工作機制，長城、長征等國家文化公園均沒有建立專門的省部際協調機制。黃河、長江國家文化公園雖然與黃河流域生態保護和高質量發展、長江經濟帶發展兩個國家區域重大戰略密切相關，但在協調機制建設方面尚屬于弱項或缺項，各地各自為政同質化開發的現象還比較突出。

2.由于國家文化公園涉及建設內容繁多、保護形態多樣，從小尺度空間范圍看，所含遺址遺跡、旅游景區、自然保護區等均有既定微觀尺度的管理和運營機制，加之各項空間功能管控要求和不同部門權屬，加大了國家文化公園標準化管理和統籌協調的難度。

3.在立法層面上，大運河、長征國家文化公園重點建設區已經頒布了省級地方性法規，黃河、長城、長江國家文化公園建設尚沒有地方性法規頒布，國家層面的規制立法推進較慢。立法的推進可以將國家文化公園從側重遺產保護提升為全局全區域的綜合保護，為國家文化公園的整體性建設提供法律保障。

三、基于區域重大戰略和國家公園管理體制的經驗借鑒

國家文化公園建設保護是一項系統工程，空間跨度大，具有協同經濟社會發展的特征和屬性，國家文化公園的管理需要區域層面的統籌協調。從實踐基礎看，我國國家公園建設已經取得階段性成績，國家公園建設是從國家整體利益和長遠利益出發作出的戰略性抉擇，是國家文化公園建設保護的參照系之一。因此，本文選取區域重大戰略和國家公園體制進行研究，力求能夠為國家文化公園管理體制機制的完善提供有益經驗。

（一）區域重大戰略管理機制

我國扎實推進區域重大戰略，京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等管理機制日臻完善，依托長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展，長江國家文化公園和黃河國家文化公園快速推進建設，且大運河、長城、長征國家文化公園與上述區域重大戰略在空間上高度疊加，是區域重大戰略項下不可或缺的組成部分。從管理層面看，區域重大戰略均設立由中央領導同志任組長的領導小組，在相關部門設領導小組辦公室，負責日常統籌協調相關工作，相關部門和省份在領導小組框架下整合資源和對接協作，此機制有效保障了重大決策部署快速落實。通過不定期組織召開領導小組會議等形式，跨部門、跨地區協作實現了常態化、機制化和規范化，國家和省（自治區、直轄市）上下聯動關系進一步增強。各地方按照實際情況建立了適宜的管理機制框架。

（二）其他國家國家公園管理體制

1.中央集權。指由國家公園管理局主導國家公園建設，由國家公園管理局制定并實施管理標準，地方政府無權介入。美國在實踐中施行國家、地區和公園三級垂直管理體系，最高行政機構為內務部下的國家公園管理局，負責國家公園管理、監督和政策制定等，總局局長經過參議院認可由內政部部長指派?？缰萜邆€地區局作為國家公園的地區管理機構，以州界為標準劃分具體管理范圍，地區局下設16個支持系統，按資源類型和特色開展管理工作，每個國家公園實行園長負責制。1967年，美國成立了國家公園基金會，為個人、企業、科研機構等提供合作平臺，在國家公園管理局許可下，諸多非公共機構可以通過輿論、資金注入等方式參與其中。

2.多元聯合。指政府部門、居民和非政府組織等通過國家公園管理局參與決策。英國國家公園管理局人員由國家和地方政府的代表共同組成，地域覆蓋面較廣，半數以上人數由地區官員組成，25%由地區代表組成，其他人員由國家委派，通過組建國家公園管理委員會并定期根據實際需要召開會議，推動制定長期發展規劃和休閑、鄉村發展、金融等重要決策。國家公園管理局制定的規劃須經過公眾咨詢程序，參與方均可提出意見。

3.地方自主。指中央政府只負責政策發布、立法等工作，國家公園具體管理事務由地方政府負責。澳大利亞實行國家公園所有權與經營權分離的管理模式，政府每年投入大量資金建設維護設施，國家公園的運行和經營由企業或個人承包，國家公園管理局負責監督和管理。聯邦政府通過自然保護州長委員會推進自然保護工作，委員會成員主要包括各州、地區負責自然保護工作的州長、聯邦政府負責自然保護工作的部長和聯邦科學研究院的部長等。該委員會每年舉行一次會議，討論研究自然生態系統保護管理政策問題，制定自然保護發展規劃。各州和領地政府對國家公園及其他自然保護區承擔的職責在澳大利亞憲法及其他法律中予以明確。

（三）經驗啟示

以上探索為我國國家文化公園建設保護在設計管理模式和運營機制上提供了經驗借鑒。一是專門管理和統一調配，成立領導小組及辦公室是戰略層面的有效做法；許多國家成立了國家公園管理局，以加強專業管理，如美國施行垂直領導的“三級”管理模式，人員、經費全國集中統一調配。二是多元參與，推動相關規劃制定落實和重大事項決策，是保障國家文化公園建設保護的有效手段。三是立法保障是對建設保護職責劃分的有利保護，也是避免同質化競爭和無序開發的有力手段。

四、優化完善國家文化公園管理體制機制的重點與舉措

結合國家文化公園管理和運營現狀，政府（管理機構）、市場主體、社會組織、群眾（居民、游客、經營者）等主體參與到國家文化公園的建設保護之中，協調處理國家文化公園建設保護與國家發展階段的關系、國家文化公園建設保護與地方管理體制機制的關系、國家文化公園建設保護方案與地方規劃運營體系的關系等，圍繞多個維度確立我國國家文化公園管理體制機制的重點。

（一）組織管理機制

國家文化公園建設保護是“十四五”時期我國文化建設的標志性工程和文化強國建設的重要支撐，要深刻認識建立國家文化公園的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院重要決策部署上來，切實加強國家文化公園建設工作領導小組的統一指導，由國家文化公園建設工作領導小組辦公室組織開展日常工作，落實好工作專班制度，強化頂層設計、跨區域統籌協調，在建設內容、政策體系、規劃體系等多個方面進行綜合把控和指導，在政策、資金等方面為地方創造條件，發揮部門職能優勢，整合資源形成合力，適時推動國家文化公園立法。要明晰國家和地方在國家文化公園建設中的角色定位，理順“自上而下”和“屬地化”并存的管理體制機制，各省（自治區、直轄市）依托核心展示園設立國家文化公園管理區，省級黨委和政府承擔主體責任，加強資源整合和統籌配置，促進管控保護、主題展示、文旅融合、傳統利用四類主體功能區聯動，結合河長制湖長制組織體系，落實分級分段管理，承上啟下開展國家文化公園建設保護工作。

（二）協調聯合機制

充分發揮大運河文化保護傳承利用省部際聯席會議機制作用，并以此為基礎和樣板，在國家文化公園建設工作領導小組框架下完善國家文化公園省部際聯席會議機制，明確責任主體，細化任務分工，研究審議各省（自治區、直轄市）國家文化公園建設保護規劃、年度工作任務和總結、其他事項等，指導做好重大任務、重大工程、重大措施的組織實施，協調解決跨地區、跨部門的重大問題，構建中央統籌、省負總責、分級管理、分段負責的國家文化公園建設工作格局。統籌利用各部門資源，按照職能分工，強化政策支持的整體性、系統性、協同性、可持續性，發揮宏觀政策綜合效應，及時解決地方推進國家文化公園建設保護工作中存在的突出問題。妥善處理國家文化公園與國家公園、國家級自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園等空間規劃邊界的融合錯位，兼顧旅游景區發展規劃等，合理避讓現有油氣資源勘探開發區等。

（三）資金支持機制

中央財政應統籌利用現有資金渠道，大力支持國家文化公園文化遺產保護傳承、生態環境保護修復、文化和旅游融合發展等領域的重大任務和重點項目。推廣江蘇省經驗做法，探索設立國家文化公園建設保護基金。加強資金來源管理，明確資金類型配比和社會資本可進入范圍并出臺規范，鼓勵和引導社會資本通過興辦實體、資助項目、提供服務、捐贈物資等方式參與國家文化公園建設保護，積極發揮社會組織在政府部門、市場主體、社會大眾中的溝通作用，依法合規推動政府和社會資本合作。地方各級財政綜合運用相關渠道，積極完善支持政策。鼓勵各地積極探索引導性政策，注重資金補償、實物補償、財政轉移支付、資源基金、門票收入、利潤返還、政府向社會力量購買服務等多樣化手段的組合使用，對于實際投資達到一定數額的企業，探索給予企業土地、稅收、教育附加費返還等捆綁讓利。

（四）多方參與機制

結合前期成果和基礎，推動國家文化公園建設保護相關各行業管理系統、平臺等逐步實現互聯互通，推動跨部門跨層級信息共享，形成強大工作合力。圍繞世界文化遺產、全國重點文物保護單位、國家歷史文化名城和中國歷史文化名鎮名村、中國傳統村落、國家級風景名勝區、國家工業遺產等建設管理，健全工作協同與信息共享機制。探索特許經營模式、公私合營模式（PPP）、非政府組織（NGO）參與模式、基礎設施公募REITs等參與運營的可行性，建立準入方式、約束條件、激勵政策等制度。依托大專院校、社會組織、企業等搭建志愿服務平臺，開展常態化、機制化、多樣化的志愿者服務。設立專家咨詢委員會，借力高水平的研究機構和智庫，提供決策參謀和政策咨詢，推動科學研究、文化闡釋、文旅融合、人才培養等。建立健全信息公開制度、舉報制度和權利保障機制、社會監督機制，用好公眾參與平臺。

（五）監督考核機制

定期對國家文化公園建設保護重大事項和重點工程進行跟蹤評估，及時總結評估國家文化公園保護建設情況，對重點事項進行專項督導，發現重大問題及時報告。相關?。ㄗ灾螀^、直轄市）要健全監督檢查工作機制，定期開展自查，及時反映重大進展、重大問題和意見建議。積極發揮當地居民、經營者、專家學者、志愿者、社會輿論的監督作用，開通多種監督渠道，讓多元社會力量參與國家文化公園建設監督。重點監督國家文化公園建設情況、生態環境保護情況、公共服務供給情況、居民就業增收情況、社會經濟持續造血能力等。