全球互聯網行業監管對我國的借鑒方法研究

□ 文 全湘溶

0 引言

全球互聯網行業持續高速發展，已經滲透到人類社會的各個方面，重要度被比喻成空氣和水，同時中國、美國、歐洲及其他國家和地區都十分關注對互聯網平臺的治理工作。中國對互聯網平臺的壟斷和資本的無序擴張，進行了階段性的綜合整治；美國聯邦貿易委員會密切關注隱私規則的執行情況；歐洲重視促進競爭和數據保護；荷蘭監管部門準備分享數據處理、人工智能和其他數字業務領域的專業知識，并從自身案例中汲取經驗；英國則已經開始了類似的聯合監管行動等。

1 近期全球互聯網行業監管概況

近年來，全球互聯網監管處罰案例頻發。2022年1月，法國對谷歌和Meta分別處以1.69億美元和6700萬美元的罰款，因這些公司讓用戶難以拒絕用于追蹤其數據的cookies。2021年9月，愛爾蘭對WhatsApp罰款2.25億歐元。法國2020年利用電子隱私規則對谷歌和亞馬遜公司分別罰款1億歐元和3500萬歐元，因這兩家公司在未征得用戶同意和未解釋網站cookie如何工作的情況下從廣告追蹤器收集數據。

事實上，并非所有公司和所有立法者都對加強監管與如何監管擁有共識。針對美國參議院司法委員會的一項禁止占主導地位的網絡平臺優先選擇自家的商品和服務而不是其他公司的法案，支持者認為少數科技大公司在互聯網上的主導地位阻礙了小型科技公司獲得市場份額，扼殺了創新。大型科技公司反駁稱，上述擬議的立法將阻止它們向消費者和小企業提供免費或低價服務。對美國電信法部分 230條款的修改，美國兩黨均同意修改但提出了不同的方案，協調一致難度大。

歐盟的《數據法》強制歐洲的公司之間共享更多的數據，目的是削弱少數大型科技公司對一些商業和工業數據的控制，幫助小公司加速發展。大型科技公司抱怨稱，該法案對它們構成歧視，實際上會迫使許多在歐洲運營的公司將更多數據存儲在歐洲、使用歐洲的服務商，而不是將數據發送到海外或使用美國公司的服務。

中國近兩年加強了對互聯網企業和平臺治理的監管力度，出臺了大量的法規，多部門密集進行了全方位的監管專項行動。如最近兩年已發布或已生效的《互聯網信息服務算法推薦管理規定》《互聯網信息服務深度合成管理規定》《互聯網彈窗信息推送服務管理規定》《網絡安全審查辦法》《網絡數據安全管理條例》《移動互聯網應用程序個人信息保護管理暫行規定》，以及《數據安全法》《個人信息保護法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等，從法律法規的基礎建設上形成互聯網行業的有效治理依據。

總體上看，全球互聯網監管態勢趨嚴。美國相對寬松；歐盟及歐洲各國立法探索謹慎，但執法方面十分積極；中國近期從反壟斷和反資本無序擴張的角度進行了有力監管。

2 互聯網行業與通信行業的區別——以互聯互通為例

互聯網是基于通信技術發展起來的一種通信模式，創造了很多新業態。許多國家通信行業監管者同時承擔互聯網監管的職能，但用通信的經驗去監管互聯網在現實中會出現很多弊端，二者有著明顯的不同特性，值得深入研究。主要包括以下方面。

2.1 技術應用不同

從技術層面上來講，通信涉及底層技術，存在物理和標準方面的互聯互通問題。互聯網涉及應用層技術，從底層來講是基于通信技術而統一的，實際上不存在應用層的通信難題。有人提出要實現互聯網“互聯互通”，本質意義上是希望以公權力干預市場競爭狀況，需要慎重考慮。互聯網用戶下載一個軟件進行同平臺通信的成本，遠低于轉換電信運營商。不同平臺之間的數據互通涉及到廣泛的商業利益，強行作出要求會破壞現有均衡，極易制造出新的不公正。

2.2 用戶的意義不同

電信運營商的用戶粘性較大，開卡、轉網成本都高，即便提供攜號轉網的渠道，人們也不會頻繁流動，部分多號用戶可能同時使用多家電信運營商的服務，而不是直接轉網。相比而言，互聯網用戶流動成本極低，注冊開戶成本接近于零，相似業務之間競爭長期激烈。

電信運營商的用戶近似于訂閱服務，粘性大、現金流穩定。互聯網用戶大多免費使用服務。在互聯網業務中，除電子郵件等少數情形外，互聯互通主要通過用戶切換應用實現成本低，具有合理性和可行性。電信行業監管過去把用戶數作為壟斷指標有一定的合理性。互聯網領域，用戶數指標意義發生根本性變化。擁有龐大用戶群也不天然代表未來業務的成功。

如圖4所示，O點為某時刻波束中心指向T，在經過一個波束掃描步進后，定點聚束方式下，飛機運動到B點，而滑動聚束方式較定點聚束波位駐留時間長，在經過一個波束掃描步進后，飛機運動到A點，波束中心指向T1，波束在地面滑動了一段距離：

2.3 監管方向不同

行業監管圍繞業務展開，而商業創新也會努力適應監管要求。通信業的監管覆蓋幾乎全過程，有一套成熟通用的監管手段。互聯網行業監管卻不一樣，許多國家甚至還沒有專門的監管部門，職能分散在現有政府部門中，已有法律更新不及時甚至缺乏法律依據的情況普遍存在，行業監管理論也還在逐步探索形成中。

從監管的特征看，對通信行業的監管是垂直化的，覆蓋全部環節，從業人員普遍具有較強的合規意識，同時行業的創新能力偏弱化。對互聯網行業的監管更多體現出橫向特征，即在交互層面或技術應用層面進行點狀的監管，表現為對公司行動的原則約束，如數據采集范圍、使用方式、算法要求、倫理判定和內容審核等。

2.4 監管復雜度、成熟度不同

通信服務更多的是底層服務，有普遍服務義務，而且主要涉及到物理技術層面，較少涉及用戶操作層面，規制相對容易，法規體系完善，執法案例豐富。

互聯網應用在硬件方面的束縛小，絕大多數公司都是基于通用設備、通用軟件建立起業務模式，成本低、創新速度快，更能滿足個性化需求。業務類型多樣，線上線下日益緊密融合，難以全面監管。對一些具體層面的問題，如數據權利、算法倫理、平臺治理、企業權利義務等方面，各方意見不統一，進展緩慢。

2.5 監管覆蓋主體數量差異大

從監管對象數目看，通信業的監管對象數目歷來都比較少。互聯網行業主體多、業務類別多、運營方式復雜多變。以騰訊的微信為例，通信軟件同類別仍然眾多，包括同一公司的QQ，以及旺旺、釘釘、飛書、抖音等用戶群龐大的軟件也具備基本的通信和社交功能。對互聯網企業進行詳細具體的監管，耗費的監管資源特別多，而且沒有成熟可靠的方法可以遵循，必須思考更加經濟可行的方式。

2.6 互聯互通表現形式不一致

通信業的互聯互通主要表現為不同標準下的電信網絡之間的物理通信，以及結算價格的協調。互聯網本身不存在通信方面的技術難題。許多以互聯互通為由的監管，實際效果并不如最初設想的好。以支付手段互聯互通為例，阿里巴巴和騰訊兩大體系占據了幾乎絕大多數的市場份額，值得注意的是，二者支付工具的用戶絕大多數存在重合的狀況。兩家支付公司在各自體系內即便不互通，對用戶的使用影響也極小，且可通過用戶的簡單操作完全避免影響。支付服務不像現金一樣有普遍接受的義務，企業在體系內傾向于支持某種自身的支付手段，有利于對用戶的行為數據進行分析，在未來提供信貸等各方面的支持有利，能夠消除銀行的服務空白，為更多人帶來小額便利的正規信貸服務，是有積極影響的。二者強行互聯互通對產業競爭格局影響微乎其微，究竟多少用戶在不同體系內使用了競爭對手的支付方式，強行互通帶來了多少收益，和企業研發、對相關業務的負面影響作對比如何，都需要廣泛的調研后推進。

2.7 落實監管要求的能力不同

通信業因為業務線相對簡單，標準完善后，商業運營方面的監管對專業技能要求不高。互聯網業務涉及大量后臺算法，實時運營情況等，對一項業務的監管就會消耗大量資源，并且算法存在不穩定性，結論不一定能夠長期可靠。如大數據征信方面，算法是否絕對合理，評價多大程度上可用，能夠支持多少額度的授信，監管都無法作出直接評定。

2.8 商業模式不同導致承擔義務有差異

通信業務是一種用戶直接付費購買的服務，其互聯互通或網絡質量需要按照承諾確保優質可靠。互聯網業務更多地是免費服務，或間接付費服務。當下確實也在推行針對特定服務的會員制，但普遍意義上講還是免費或間接付費項目。互聯網公司對用戶承擔的直接義務相對弱一些，乃至于數據歸屬權、使用權的界定都十分困難。

3 全球互聯網行業監管存在的主要問題

3.1 抑制創新發展動力

過度監管和不當監管會明顯阻礙創新、抑制企業的發展。企業發展是創新的主體，企業家精神是創新的主要動力來源。強監管不能詳細地掌握互聯網業務運轉情況，難以預測企業運行的結果，管控必須審慎。歐洲盡管在立法和執法方面非常活躍，率先通過GDPR并依此開出巨額罰單，但其內部至今沒有產生大型互聯網公司，現代數字服務幾乎全部依賴美國企業，這并非美企壟斷可以解釋。

美國信息技術與創新基金會近期發布《反壟斷倡導者應減少對大科技企業的遏制》報告。報告回顧了50年的高科技反壟斷經驗，包括大型機和電話時代針對IBM和AT&T的案例，報告建議政府對大型科技企業的監管，不應是全面的拆分或資產剝離，而應將重點放在特定的商業行為和投訴上，依靠來自技術和市場的轉變促進發展。

3.2 干擾市場預期

如果強監管規則不透明、審批標準不清晰，對企業的監管行動不可預測，企業或全方位陷入被動。特別是對于上市公司，資本市場對各種信息高度敏感，管制的不確定性對企業投融資、與股價相關的福利等帶來很大的壓力。

3.3 難以保證競爭中立性

互聯網行業因為其用戶粘性低、創新活躍、有贏家通吃傾向等原因，監管政策要做到競爭中性困難。每家公司的用戶群都是常年經營維護的結果，用戶量的大小對于新業務的發展影響很大，企業高度關注其相關生態的建設。簡單地要求企業向競爭對象開放生態，不一定能起到很大的作用。

3.4 監管本身的成熟度不高

監管成熟度本身是跟隨市場的成長逐步提升的，監管者對行業的認知需要有必要的學習過程，對企業的運營活動及監管需求要花相當多的時間去甄別和研究。特別要防止與監管初心背道而馳的政策法規出臺。蘋果公司首席執行官庫克曾警告，美國讓第三方開發者更容易在iPhone上安裝的反壟斷法案將產生意想不到的后果，使iPhone的安全性降低，并讓用戶面臨希望避開iPhone隱私功能的“數據饑渴”公司的風險。

3.5 公權和私權角度的界定

私人企業做大了，可能會具備一定的公共屬性。圍繞Facebook、Twitter的治理引發美國各界關注。具有公共屬性并不意味著可以按照國有企業或行政部門的方法去監管。如蘋果公司的操作系統經常被外界批評為圍墻花園，認為其生態不夠開放。同時也看到，蘋果公司依靠自身的管理，給予了市場主體進出的公開渠道，實現了其軟件生態的繁榮。“圍墻”沒有阻礙創新，反而提供了更多的規范和安全性，對隱私保護更有效，市場接受度更高。

4 對國內互聯網行業的監管建議

鑒于監管互聯網存在的各種現實困難，結合互聯網業務本身的特性，本文認為互聯網行業監管過程中需從以下幾點借鑒：

4.1 透過現象看本質，實事求是地促進理論和實踐協同發展

互聯網監管、平臺治理、數字經濟發展是近年來興起的監管熱點，但前期缺乏互聯網行業成功監管經驗積累，學術界也缺乏更多的積累，需要更多觀察和思考，從歷史的實踐和理論對比發展、創新發展的角度協同推進，獲得真知灼見。應該避免簡單套用現有理論框架和實踐經驗，為新興產業發展設置不必要的發展障礙。

4.2 謹慎行動，并鼓勵充分辯論

互聯網行業本身是一個統一市場，任何監管行動的影響面都會很大。行動之前，應該鼓勵學術界、產業界等相關方面充分表達意見建議，寧可晚一些出臺政策措施，也不要匆忙監管破壞市場本身的運行秩序。

4.3 要充分考慮現實監管能力與企業可操作性

互聯網業務涉及的內容，包括商業模式、技術代碼、運維調試等許多方面，用戶分布廣泛，所需監管授權可能跨多個部門，出臺措施前需要做好充分預估，是否能夠被落實、成本可控。

4.4 設置政策效果評估環節及日落條款

互聯網行業備受監管部門、智庫、行業組織和民眾的關注，出臺政策前可預置跟蹤評估環節，如挑選兩三家信譽度高的第三方探索互聯網監管政策評估方法并向社會發布報告，以及歡迎社會有條件的組織提供評估報告，供監管者和行業從業者研究。新措施要預留執行準備期，并可考慮設置日落條款。因互聯網業務不便按地區進行試點，設置政策有效期能夠減輕市場焦慮，緩和不當措施引發的負面影響。上述兩種做法也是盡可能體現審慎性的可行安排。

4.5 發揮好中介機構和組織自律的作用

高速發展和創新活躍的互聯網行業，更多地需要依靠企業自治，相關服務畢竟是私營范疇，企業控制人對業務調整的能力和時效性遠高于監管者。通過中介機構的市場服務，以及行業自律組織與企業主的相互影響，可以較早地解決一些苗頭性、方向性的問題，是一種有效的管理模式。

5 結束語

對互聯網業務的監管對全球所有國家而言都是新領域，沒有通用的經驗可以直接照搬。許多現有措施都需要再進行效果評估和內容調整，具體執行方面也需要立法、司法、行政等各個部門的協調和配合，希望通過本文的研究，能夠為下一步的國內互聯網行業監管工作提供新思路，優化互聯網行業監管的方法論。