關于我國國家公園適宜面積的探討

劉志偉，胡 銳，呂雪蕾，羅偉雄

（1. 國家林業和草原局 西南調查規劃院，昆明 650031;2. 國家林業和草原局 國家公園規劃研究中心， 昆明 650031）

建立國家公園體制并以此為契機構建自然保護地體系，是實現生態文明的具體途徑之一，是關系到綠色發展的要務[1]。國家公園適宜面積的確定是長期有效保護野生動植物和自然生態系統的關鍵問題，也是實現國家公園科學規劃、有效管理的前提，更是體現山水林田湖草沙冰整體保護、實現區域社會經濟可持續發展的保障。自2015 年12 月以來，我國已啟動并開展三江源、東北虎豹等10 個國家公園的試點工作，主要是解決重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾等突出問題[2]。2021 年10 月，國家正式批準設立了5 個國家公園（三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、武夷山國家公園和海南熱帶雨林國家公園）。這5 個設立的第一批國家公園的體制改革卓有成效，基本完成國家公園體制試點中的任務。但在國家公園建設與發展過程中，還存在一些未解決問題，其中包括國家公園適宜面積確定問題。雖然，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發的《建立國家公園體制總體方

案》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）均強調確保國家公園面積的重要性和必要性，但均未明確國家公園的適宜面積。我國在國家公園建設方面起步較晚，目前國家公園的研究主要集中在生態保護[3?6]、生態服務價值[7?9]、特許經營[10?13]、空間布局[14?16]、管理體制[17?22]等方面，但如何科學劃定國家公園適宜面積還未見相關報道。

考慮到我國自然保護地分布呈現“東多西少、西大東小”的特征，為更好地體現國家公園在自然保護地體系中的主體地位，如何科學劃定其范圍，尤其是在經濟發達、土地資源緊張的東部區域，已成為其發展中亟待解決的問題。因此，筆者系統梳理了與中國國土面積相近的美國、加拿大等國的國家公園，以及與中國相鄰的日本國立公園的面積等概況，系統分析了我國各類自然保護地的面積情況，提出我國國家公園適宜面積確定的建議，以期為我國國家公園的建設與管理提供參考與依據。

1 以國家公園為主體的自然保護地體系建設情況

1.1 中國自然保護地概況我國自1956 年建立第一個自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區，經過60 余年的實踐與發展，自然保護地經歷了從無到有、從小范圍到大面積、從單一類型到多種類型、從保護地到區域生態安全屏障構建的巨大變化，形成了由自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、水產種質資源保護區、海洋特別保護區、自然文化遺產等組成的保護地體系[23]。據不完全統計，截至2018 年，各類自然保護地數量達1.18 萬個，面積約180 萬 km2，覆蓋了我國90%的典型陸地生態系統、85%的野生動物種群、65%的高等植物群落和62%的天然濕地[24]。各類陸域自然保護地總面積約占國土陸地面積的18%，已超過世界平均水平。其中，自然保護區面積約占國土陸地面積的14.8%，占所有自然保護地總面積的80%以上；風景名勝區和森林公園約占國土陸地面積的3.8%；其他類型的自然保護地面積所占比例則相對較小[23]。

1.2 中國自然保護地分類體系和功能定位《指導意見》將我國的自然保護地分為國家公園、自然保護區、自然公園三大類型。國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的區域；自然保護區是保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡的區域；自然公園是保護重要的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀，具有生態、觀賞、文化和科學價值，可持續利用的區域。《指導意見》明確了自然保護地生態價值和保護強度高低強弱順序，依次為國家公園、自然保護區、自然公園。

1.3 中國國家公園定義及體制試點《指導意見》中明確了國家公園的定義，即國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分。國家公園保護范圍大，生態過程完整，具有全球價值、國家象征、國民認同度高等特征。2015 年12 月，中央全面深化改革領導小組會議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》，標志著我國首個國家公園體制試點區啟動。2016 年5 月至2019 年1 月，中央深改委、中央深改組和國家發展改革委陸續批復神農架、武夷山、錢江源、南山、普達措、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林等國家公園體制試點區，至此，我國設立了首批共10 個國家公園體制試點區，涉及12 個省份，總面積達22.3 萬 km2，約占陸域國土面積的2.3%。2021?10?12，在《生物多樣性》第十五次締約方大會上，習近平總書記宣布中國正式設立三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園等第一批國家公園，保護面積達23 萬 km2，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。隨著第一批國家公園的正式設立，標志著我國國家公園體制重大制度創新落地生根，國家公園事業從試點階段轉向了快速發展的階段。

圖 1 我國首批國家公園及體制試點區空間分布[25]

2 國外國家公園的面積

2.1 美國國家公園1872 年，美國以保護野生動物和自然資源為目的成立世界第一個國家公園——黃石國家公園。美國國家公園的成立有3 個條件：一是具有全國性意義的自然、文化或游憩資源；二是具備國家公園體系的適合性和可行性；三是需要由國家公園管理局管理。美國國家公園對范圍、面積、功能分區的要求是因地制宜，每個國家公園都有明確的主題，完整地保留特色景觀[26]，對適宜面積沒有明確的標準。

經過近150 年的發展，美國現有國家公園62 處，總面積為21.12 萬 km2，約占美國陸域面積的2.25%[27]。其中，面積最大的是蘭格爾—圣伊萊亞斯國家公園，為3.37 萬 km2；面積最小的是圣路易弧形拱門國家公園，為0.5 km2。在62 個國家公園中，面積小于200 km2的有15 個，占全部國家公園數量的24.19%；面積介于200～500 km2的有11 個，占全部國家公園數量的17.74%；面積介于500～1 000 km2的有9 個，占全部國家公園數量的14.52%；面積大于1 000 km2的有27 個，占全部國家公園數量的43.55%。

2.2 加拿大國家公園1885 年，加拿大在落基山脈北段加拿大阿爾伯塔省建立了第一個國家公園——班夫國家公園，也是世界上第二個國家公園。經過130 余年的發展，加拿大現有國家公園46 處，總面積為29.89 萬 km2，約占加拿大陸域面積的2.99%[28]。其中，面積最大的是森林野牛國家公園，為4.48 萬 km2；面積最小的是千島群島國家公園，為9 km2。在46 個國家公園中，面積小于200 km2的有10 個，占全部國家公園數量的21.74%；面積介于200～500 km2的有6 個，占全部國家公園數量的13.04%；面積介于500～1 000 km2的有5 個，占全部國家公園數量的10.87%；面積大于1 000 km2的有25 個，占全部國家公園數量的54.35%。

加拿大國家公園的發展經歷了以經濟利益為主，到注重生態保護，再到現階段以生態完整性為目標的過程。根據自然地理、植被類型、地貌特征、氣候特征和動植物譜系等區域特征，將全國劃分成39 個陸地自然區域，每一陸地自然區域都應該在國家公園體系中有所代表。但在范圍較小的陸地自然區域，只要生態系統特別，值得認可和保護，也可劃定為國家公園，如喬治亞灣島國家公園，面積只有13 km2；皮利角國家公園，面積只有15 km2[29]。

2.3 日本國立公園日本是亞洲最早建立國家公園的國家。1934 年，日本建立了第一個國立公園——瀨戶內海國立公園。經過80 余年的發展，日本現有34 處國立公園，總面積2.19 萬 km2，約占日本國土面積的5.8%[27]。其中，面積最大的是大雪山國立公園，為2 267 km2；面積最小是慶良間諸島國立公園，為35.2 km2。在34 個國立公園中，面積小于200 km2的有5 個，占全部國家公園數量的14.71%；面積介于200～500 km2的有15 個，占全部國家公園數量的44.12%；面積介于500～1 000 km2的有7 個，占全部國家公園數量的20.59%；面積大于1 000 km2的有7 個，占全部國家公園數量的20.59%[30]。

雖然日本國立公園的設立標準對陸域國立公園面積有大于300 km2或海域國立公園面積大于100 km2的要求，但目前34 個國立公園中，有6 個不足國立公園的設立標準。國立公園面積達到設立標準的比例是82.35%。

3 中國大陸自然保護地面積情況

3.1 自然保護區自然保護區面積確定問題是我國乃至世界尚未解決的科學問題，確定自然保護區的適宜面積是長期有效保護野生動植物和自然生態系統的關鍵問題，是實現自然保護區科學規劃建設和有效管理的前提[31?33]。科學地確定自然保護區的面積是近年來未能深入研究的課題，自然保護區建設缺乏理論依據[34]。

《中華人民共和國自然保護區條例》指出“確定自然保護區的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當地經濟建設和居民生產、生活的需要”，對自然保護區面積無明確規定。《自然保護區工程項目建設標準》則根據自然保護區工程項目規模劃分為4 個等級，并根據類型的差異，分別限定了中型、大型和超大型自然保護區的最小面積及小型自然保護區的最大面積（表1），但未明確自然保護區的最小面積。因此，中國目前面積最大的自然保護區——羌塘國家級自然保護區面積達29.8 萬 km2，而最小的國家級自然保護區——山旺古生物化石國家級自然保護區面積則僅有1.2 km2。

表1 自然保護區工程項目建設標準

3.2 自然公園依據《國家森林公園總體規劃規范》《風景名勝區總體規劃標準》，森林公園、風景名勝區均分為小型、中型、大型和特大型4 類。面積要求分別是小型：20 km2以下；中型：21～100 km2；大型：101～500 km2；特大型：500 km2以上。

《國家濕地公園建設規范》《國家濕地公園總體規劃導則》明確了國家濕地公園面積應在20 km2以上，濕地率原則上不低于30%。《國家地質公園規劃編制技術要求》《國家沙漠公園管理辦法》《關于開展國家草原自然公園創建試點工作的函》分別明確了國家地質公園、國家沙漠公園和國家草原公園面積原則上分別不低于10 km2、200 hm2和500 hm2。在自然公園的設立中，除國家濕地公園、國家地質公園、國家沙漠公園和國家草原公園對最小面積有要求外，其他公園對最小面積則沒有相關要求。

3.3 中國國家公園及體制試點情況中國目前有5 個正式設立的國家公園，5 個國家公園體制試點。面積最大的是三江源國家公園，為19.07 萬km2，最小的是普達措國家公園，為602 km2（表2）。需要指出的是，錢江源國家公園最初面積為252 km2，但考慮到生態系統完整性以及生態系統的原真性，將麗水市百山祖片區劃入國家公園范圍，形成現在的錢江源國家公園。從分布上看，在10 個國家公園（含體制試點）中，有8 個位于面積廣袤、人口稀疏的中西部地區， 2 個位于東部經濟發達地區（圖1）。

表2 中國國家公園及體制試點面積統計

在我國國家公園體制試點階段，國家公園的內涵和建設管理目標一直在不斷豐富，已建試點區的標準不統一，面臨一些尚未解決的問題和困難，其中包括空間范圍不合理問題。從國家代表性、完整性角度考慮，三江源試點區目前未納入完整的長江源頭和黃河源頭[25]；武夷山的最高峰黃崗山地處福建、江西兩省的分界線，受中國行政區劃的影響，武夷山試點區在劃定時只考慮了位于福建省的區域，導致其管理處于分裂狀態（武夷山福建區域歸武夷山國家公園管理局管理，武夷山江西部分歸江西武夷山國家級自然保護區管理局管理）[17]。

4 國家公園適宜面積探討

4.1 從國土面積考慮中國國土陸地面積約960 萬 km2，居世界第三位。已建成的各類自然保護地面積約180 萬 km2，占國土陸地面積的18%以上，已超過世界平均水平。中國人均國土面積卻不到世界人均水平的1/3，世界排名第120 位。在此背景下，如果還以過去的標準，追求面積越大越好顯得不切實際。通過比較10 個國家公園（含體制試點）面積可以發現，在面積廣袤的西部地區設立國家公園，面積一般都很大，如三江源國家公園（面積為19.07 萬 km2）、祁連山國家公園（面積為5.02 萬 km2）、大熊貓國家公園（面積為2.2 萬km2）；但在經濟發達、人口較多的東部沿海地區，國家公園面積相對較小，如錢江源國家公園（面積為758 km2）。如果以面積大小作為設立國家公園首要條件，會導致一些具有典型生態系統的區域不可納入國家公園，如山東黃河三角洲自然保護區、上海崇明東灘鳥類國家級自然保護區（其作為過境候鳥遷徙路線上的重要停歇地、越冬候鳥的重要棲息地，具有重要的生態戰略地位）。參考與中國國土陸地面積相近的加拿大（國土面積為998 萬 km2）和美國（國土面積為937 萬 km2）國家公園建設情況（圖2），加拿大共有46 處國家公園，面積介于9～4.48 萬 km2；美國共有國家公園62 處，面積介于0.5～3.37 萬 km2。加拿大和美國對國家公園面積都沒有明確的要求，在國家公園設立過程中，考慮更多的是特殊的生態系統和因地適宜性。同時，本研究還梳理了與中國位置相近的日本的國立公園（圖2），雖然日本國立公園設立的標準要求面積大于300 km2，海域國立公園面積大于100 km2，但目前日本34 個國立公園中，有6 個不符合國立公園的面積設立標準。如慶良間諸島國立公園，面積僅35.2 km2，但因有極高的透明度而具“慶良間藍”之稱的藍色海洋，以及以珊瑚礁為代表的物種多樣性，日本政府依然將慶良間諸島列為日本的第31 個國立公園。

圖 2 美國、加拿大和日本等國家不同面積國家公園的數量對比

4.2 從生態系統考慮《建立國家公園體制總體方案》提出“確保面積可以維持生態系統結構、過程、功能的完整 性······統籌考慮自然生態系統的完整性和周邊經濟社會發展的需要，合理劃定單個國家公園范圍”，因此，國家公園適宜面積應充分考慮自然生態系統，適宜面積的確定主要包括位置和形態兩個重要方面。在位置上，要以保護對象特征和社會經濟發展為依據確定范圍位置，適宜面積的邊界位置是資源重要性和建設可行性的雙重考慮；在形態上，要充分考慮生態系統本身的物質、能量和信息流動，以及人作為生態系統一部分與其他生物和非生物組分的互動強度、范圍和通道[35]。如東北虎豹國家公園在劃定范圍時充分考慮了東北虎、東北豹野生種群從俄羅斯向我國內陸滲透、定居、繁殖和擴散的完整路線需求，選擇最有希望定居繁衍的老爺嶺種群及其棲息地劃建為國家公園；祁連山國家公園的范圍劃定重點考慮了祁連山生態系統的完整保護和水源涵養過程的完整性，包括祁連山東部森林、中部草原、西部荒漠、冰川、濕地等典型生態系統[36]。需要指出的是，在保護生物學角度考慮，完整性很難精確確定，尤其在主要保護對象是動物的情況下，某個物種的棲息地與其活動方式、所需的活動面積以及自然條件的變化有關，判定其種群在不同季節完整的活動范圍非常困難。如，若以羚牛為主要保護對象，其冬季在海拔較低處、其他季節在海拔較高處，海拔較低處往往人口密度較高，很難全部劃成保護區域；若依羚牛的生活軌跡將相關區域全部劃為國家公園，難免產生嚴重的人獸沖突及管理機構與地方政府的沖突[17]；在此情況下，若以面積大小作為國家公園的設立標準，顯得不切實際。

4.3 從社會經濟考慮國家公園適宜面積的確定不只是學術問題，更是社會經濟問題。通常認為，國家公園越大越好，如為保護自然生態系統而建立的國家公園，幾乎包括了整個山系或流域。大面積的國家公園具有一定的風險，因為這可能給當地社會經濟的發展帶來影響；國家公園面積如不適宜，將對國家公園的建立、保護和管理造成不良影響，甚至還會引發國家公園與社區之間的矛盾。以我國自然保護區為例，內蒙古錫林郭勒盟草原國家級自然保護區面積為1.08 萬 km2，由于面積過大，將很多牧場劃入了保護區范圍內，嚴重影響了當地牧民的放牧活動，自然保護區與牧民的沖突較為突出，影響社會的和諧發展[36]。在國家公園適宜面積確定時還要考慮擬設立國家公園范圍內歷史遺留問題、邊界管理問題、可用資金問題[17]。尤其是在可用資金方面，由于在國家公園設立過程中，中央在“權、錢”上的支持大多還未到位，如若范圍劃定不合理，將會引發不必要的矛盾沖突。

國家公園還涉及土地權屬問題。國家公園適宜面積的確定應尊重社區土地權屬及其管理現狀，力求土地利用范圍、方式和強度遵循實現保護的要求；要通過協調土地利用來維持和恢復生態系統完整性，在局部地區和某些時間上，有必要從“社會—生態系統”的角度評估人的作用[37]。

5 結 論

通過對我國現有各類自然保護地面積的梳理，雖然部分自然公園（濕地公園、地質公園、沙漠公園、草原公園）有最小面積要求，但要求均較小，一般都能達到，其他保護地（自然保護區、森林公園等）均對最小面積沒有明確要求。通過對美國、日本、加拿大的國家公園面積情況的梳理和統計：在142 個國家公園面積中，有62 個國家公園的面積小于500 km2，約占國家公園總數量的44%。且目前國際上很多國家公園雖面積較小卻仍具國際影響力，如美國的大提頓國家公園（面積為126 km2）、阿卡迪亞國家公園（面積為168 km2）、韓國的月出山國家公園（面積為56.1 km2）、新西蘭亞伯塔斯曼國家公園（面積為225 km2）、艾格蒙特國家公園（面積為335 km2）。我國臺灣的墾丁國家公園面積也只有332.69 km2[38]。國家公園適宜面積的確定不能采用“一刀切”的方式。首先，應以生態完整性，即“能支撐完整的生態過程和傘護種、旗艦種等野生動植物種群繁衍”這一條件作為確定依據，再以確保大尺度生態過程完整性為原則。如在西部等原生態地區，可根據需要劃定大面積國家公園，對獨特的自然景觀、綜合的自然生態系統、完整的生物網絡、多樣的人文資源實行系統保護；而在東中部地區，尤其是當國家公園國家代表性、生態重要性極為突出的情況下，應根據自然景觀、自然遺跡、旗艦種或特殊意義珍稀瀕危物種分布區，確定國家公園適宜面積，同時要注意突破面積和行政區劃的限制。其次，從國家公園具有“自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集”和“代表的是中國的國家形象”特征，國家公園適宜面積的確定還應考慮生態系統典型性。最后，國家公園適宜面積的確定還應考慮生態系統可持續性，即社區發展等社會經濟問題，多方因地制宜地探索出治理結構的細節，以新的利益共同體方式共抓大保護、共謀綠色發展，統籌“最嚴格的保護”和“綠水青山就是金山銀山”，建立山水林田湖草沙與人的生命共同體，實現生態、社會、經濟效益的最大化。