關于“三治融合”鄉村治理新體系構建的研究

李霄冰

摘要：鄉村治理體系構建是推動國家治理體系和治理能力現代化的現實路徑。目前主要以德治、法治、自治的方式治理鄉村，在現行的治理過程中出現了自治組織行政化、信訪不信法、群眾漠視法律、道德風氣有不良傾向等問題，也暴露出了鄉村治理體系的不足。要明確德治、法治、自治的功能與治理界限，強化“三治融合”，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：鄉村治理體系;“三治融合”;法治化

隨著鄉村社會日益開放、流動性增加，變得多元和復雜化，鄉村的結構也出現了巨大變化。保障鄉村社會治理有效，社會和諧有序，使鄉村治理體系和治理能力得到有效提升，是當前迫切需要解決的問題。在現有的治理體系中，法治、德治與自治如何共同治理，如何才能實現有效治理，如何融合發揮作用等，都是鄉村治理中面臨的一系列挑戰。

一、構建“三治融合”鄉村治理新體系的重要意義

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，強調要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。鄉村治理新體系構建是國家治理體和治理能力現代化建設向廣大鄉村的歷史性延伸，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的現實路徑。

（一）是推動農村社會有序和諧發展的需要

鄉村治理的好壞直接影響到農村基層穩定，而鄉村治理體系健全與否直接影響著治理是否能達到預期效果。隨著社會進步，鄉村生活方式、人口組成、思想觀念等發生了變化，農村發展滯后、貧富差距懸殊、農業發展不充分等問題還未解決。當前治理體系難以滿足鄉村發展的需要，制約了鄉村的發展。為了緩解新時代社會的主要矛盾，首先要著力解決好億萬農民的發展和民生問題，推進“三治融合”鄉村治理體系建設是解決鄉村問題的有效方式。

（二）是實施鄉村振興戰略的必然要求

鄉村振興戰略是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務，是新時代“三農”工作的總抓手。我國經濟社會發展中最大的結構性問題就是城鄉二元結構加劇，自治、法治、德治協同治理體制滯后，鄉村難治理等現實問題制約著鄉村發展。實施鄉村振興戰略目的是使鄉村群眾共享建設成果，使我國農村經濟社會持續健康、穩定、全面發展。在這個大背景下，必須解決鄉村治理體系的不足以及治理效力不夠的問題，即治理體系不完善的問題。因此，《中華人民共和國鄉村振興促進法》第四十一條明確規定，要建立“自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系”。

（三）是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現

實施鄉村振興戰略，即需要國家層面的政策支持，需要加大農村基礎設施投入，更需要保護和激活鄉村治理的主體協同能力，增強鄉村社會治理效能。鄉村治理體系滯后限制鄉村發展，也制約著整個社會治理能力的發展。鄉村治理體系和治理能力關系著鄉村基層的穩定，也影響著國家總體治理體系的構建和發展。以“三治融合”推動鄉村治理體系的構建不僅是推進治理能力現代化的基本需求，更是國家治理體系建設能力提高的重要體現。

二、構建“三治融合”鄉村治理新體系面臨諸多難題

目前在我國現行鄉村治理過程中出現了自治組織行政化、信訪不信法、群眾漠視法律、道德風氣有不良傾向等問題，也暴露出了治理體系的不足。

（一）治理體制滯后，基層治理存在行政化

當前我國一些地區呈現基層干部難以為繼的現象。一是由于歷史原因，大多數鄉鎮干部結構處于即將退休和年輕干部較多的情況，中間的骨干力量比較薄弱;二是由于受體制原因、編制數量等條件影響，基層每年新招錄的人員屈指可數，還有的鄉鎮出現無編可用、不能增加招考計劃的情況。三是少部分基層干部缺乏法治意識，學習法律、運用法律、遵守法律的風氣不強。四是鄉村治理比較偏向于行政化，法治力量不足影響治理主體行為的規范性，村民自治化、民主化也被相應較弱，自主參與性不高，使得鄉村在治理過程中存在一定難度，導致鄉村治理體系在治理過程中的效力難以發揮。

（二）法律保障體系不夠完善，干群法治觀念不強

我國基本公共法律服務包括司法行政機關主導的法律宣傳、公證、法律援助、安置幫扶等傳統法律服務，也包含其他行政領域為人民群眾提供的法律幫助和法律支持。但在實施過程中主要以司法部門提供法律服務為主，缺少其他方面的參與。公共法律保障體系能夠提供的法律服務有限，導致法律保障不完善，直接影響鄉村治理體系的構建與治理效果。

（三）鄉土文化流失嚴重，農村教育存在缺失

隨著城鎮化進程的加快，農村發展相對落后，許多鄉土文化原本應當傳承和保護，因為經濟發展而開始沒落。由于鄉村發展有限，大量村落里僅留下了年邁、弱小人群，不少村落成為 “空心村”。家庭在法治和教育上的缺失，導致青少年在成長中形成不正確的世界觀和價值觀，對社會發展造成一定影響。另外，雖然國家出臺了一系列有利于人民、保障義務教育實施的政策，但是依然有輟學現象，遏制輟學行為大多依靠政府、教育部門、村委去做思想動員的方式勸返輟學學生返校，效果不明顯。

（四）自治組織作用發揮不明顯，內生動力不足

鄉村空心化使鄉村發展較城市滯后、人才流失嚴重，鄉村自治組織人員存在年齡老化、文化水平不高、法治意識不強等問題，未能根本上改變民主管理和依法治理的現狀，導致鄉村主體自治缺位，使農村基層自治工作難以有序開展、鄉村集體事務管理監督時常流于形式，難以真正實現自治。村民政治文化水平偏低、參與制度不夠完善、小農思想的存在等因素，也制約了村民自治參與的主動性和積極性。同時，各職能部門業務缺乏協同、聯動性不足、信息不共享等問題導致政出多門，影響了鄉村治理的全面發展。比如有些地方存在黑惡勢力、宗族惡勢力、“村霸”等現象，其中一個重要原因就是治理主體協調不夠，沒能形成合力導致的結果。

三、加快構建“三治融合”鄉村治理新體系的對策建議0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88

構建鄉村治理新體系仍面臨諸多難題，需要下大力氣加以解決。“三治融合”著重于提升鄉村治理成效，為構建鄉村治理新體系奠定扎實基礎。在“三治融合”推進鄉村治理體系中要明確“三治”的功能與治理界限，立足本崗共同發揮作用，才能使鄉村治理效果更顯著，也更好地推動鄉村治理體系的構建。

（一）堅持“三治融合”整體論，明確關系定位

在鄉村治理體系構建過程中，應當堅持“三治融合”為一個整體，協同發力，發揮各“治”優勢，促進政府、社會和村民在治理體系中的良性互動，使鄉村得到有效治理。堅持自治為核心，在治理行為上體現依法治理，用法治和德治滲透到鄉村自治管理的各個過程中，使德治、自治在法治的保障下形成有效合力共治，推進治理體系的構建，最終實現鄉村治理中的“善治”。

一是政府各部門要聯合協作，共同處理好涉及領域較廣的問題。解決各自為政，無人管理或單方面管理權限有限、管理不到位的情況發生。比如在輟學事件上，各級政府部門積極聯動司法、教育等部門依據相關的法律條款，探索依法控輟保學的多種舉措，用法律手段督促家長將輟學孩子送回學校，確保義務教育得到有效實施，解決鄉村的可持續發展中需要的文化教育問題，也為鄉村治理體系的治理政策推行提供良好的基礎。

二是發揮黨的農村基層組織和群眾自治組織作用。他們是黨和人民群眾之間的連心橋，也是發展和變革成本的主要承擔者，決定著鄉村治理體系建設的效果。要避免“單干”的思路方法，施展出基層黨組織的整合和協調作用，充分發揮好各方組織的力量，優勢互補，形成資源互通的運行體系，使資源得到合理利用。

三是創造條件搭建各類平臺主體，為社會組織參與鄉村治理建設提供保障，推動治理體系的完善。特別是在民主監督、脫貧攻堅、民生事業發展等方面，發揮出聚合眾力、集中智慧的優勢。可以先發展具有優勢的鄉村，再輻射到周邊。

四是要充分發揮積極發揮新鄉賢作用。新鄉賢是鄉村傳統文化的守望者、新時代的道德模范和一批具有正能量的人物。有的具備一定的經濟實力，也具有很好的經濟頭腦和經濟思維，市場意識強，視野開闊。有的是宗族里最年長的族老或者德高望重之人，可以幫助基層鄉村組織建立和完善各類規章制度，利用鄉規民約和個人威望有效改善鄉村治理，調節和化解各類社會矛盾，樹立文明鄉風，在促進社會主義精神文明建設方面發揮重要作用。

（二）堅持制度頂層設計，做好統籌兼顧

一是在制度上堅持頂層統一領導。頂層設計是方向塔，是治理中的關鍵、核心、難點問題，能為基層治理和創新提供制度支撐和治理方向;基層創新要在頂層設計內分析具體問題、因地制宜，要抓到點子上。不僅抓大方向、大方面，也抓小問題、小細節，才能從治理整體上取得效果。同時，在鄉村治理體系構架過程中要充分發揚民主，通過機制設計，推動其他治理主體充分參與到鄉村治理的多重環節中。

二是把“三治融合”與中心工作相結合。堅持把法治納入基層社會治理全局，制定相應的工作方案，對農村法治工作統一安排。同時，要引導各部門共同參與管理，充分發揮其職能作用，充分把鄉村自治、法治、德治建設融入鄉村的文化、政治和經濟建設等各方面，推動鄉村治理產生好的效果，以推進治理體系構建。注重“三治融合”的理念貫穿于鄉村工作，特別是涉及拆遷征地、惠民工程等對群眾影響較大的工作，“三治”齊下是完成工作的根本保證，也是得到民心的關鍵。

（三）堅持依法治理，落實法治保障

鄉村治理是國家治理的重要組成部分，法治建設也是鄉村治理中不可或缺的組成部分，只有正確運用法治的思維和方式進行治理，才能不斷提升鄉村治理水平，完善鄉村治理體系構建。

一是構建法治框架，發揮法治的強制性和規范性作用。實現農村治理法治化，需依法賦予并保障村民自治的需要，明確村民自治的政策和法律界限，規范自治組織和個人行為;建立村民依法有序參與的機制，特別是把村民民主權利落實到自治管理、陽光選舉、公開決策和公眾監督等程序中;以法治方式統籌規范，推進黨務、村務、財務公開，建立依法、規范的自治機制運行體系。完善法律援助和司法救助方式，努力解決基層司法人員短缺、法律援助有限的問題，想方設法為困難群眾提供法律援助保障，使他們從心底認同司法公正。

二是堅持依法治理，規范鄉村治理行為。嚴守法治底線，維護公民的合法權益，增強群眾對法治社會的認同感。在重點領域矛盾糾紛整治中，特別是農村“兩違”建筑、非法占用農用地等治理問題，要依法依規處置。自上而下探索建立和實施依法終結的工作制度，改進法治工作方式，解決“信訪不信法”、以訪謀利等問題。通過法律方式解決鄉村矛盾，減少問題積累，消除社會安全隱患。

三是提高群眾的法治意識，用法治理念解決問題。一方面基層黨組織和黨員要為其他治理主體做出表率，主動用法律法規規范自己的言行，自覺接受各方監督，引導村民守法;另一方面鄉村自治行為要做到有法可依、有規可循。由此樹立起自治組織依法治理的權威地位，保障國家法律的實施，也為自治和德治提供更堅實的保障。干群法治觀念的增強對依法行使自治權有著積極作用，也體現了法治在自治領域的作用。

（四）堅持文化引領，滋養民族精神

一是以傳統文化滋養民族精神，提高民眾素質。傳統思想強調“天人合一”、注重人文禮教、講究倫理道德等，這些文化對繼承和弘揚優秀傳統文化，有著重要意義。結合傳統美德、道德倫理與時代精神，形成具有中國文化、民族色彩的價值觀和行為規范。

二是培育良好的鄉風，對民眾的社會行為進行有利引導，增強民眾對鄉村的歸屬感。

三是發揮道德教化約束作用，為自治提供土壤基礎。通過汲取思想的精髓，挖掘和闡述優秀傳統，將道德中的禮、孝、仁等美德融入生活中，將守誠信、講仁愛、崇尚正義的價值觀滲透到治理過程中，發揮出德治在鄉村治理體系中的維護社會秩序、調節人際關系等方面的作用。鼓勵引導制定村規民約等規范，為鄉村治理體系提供整體有效的社會規范，為群眾自治打下良好基礎。0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88

（五）堅持以人為本，激發內生動力

一是搭建主體自治平臺，發揮協商民主功能。堅持“以人為本”，讓農民切實參與到農村社會治理各環節，凸顯村民主體地位。健全和創新村民自治機制，強化鄉村自治組織建設，建立健全村民委員會、村民合作社等組織管理制度。鼓勵在各小組或自然村內部成立村民監事會、合作社監事會等形式的自治監督組織，以自我監督機制增強村民參與自治的主動性。增加村民參與決策的機會，提供普通民眾群眾參與治理的平臺，逐步實現自我管理。不因為人少事多、有困難而松懈、退縮，通過發揮村民主體的關鍵性作用，把鄉村治理中的自治元素發揮好，把村民自治的活力帶動起來。

二是加強自治能力建設，增強主體的參與性。加強思想建設，嚴格執行黨內政治生活的各類規范，不斷提高村民的政治覺悟和能力;加強村民的素質和法治教育，提高群眾的政治參與能力。在鄉村振興的大環境下，鄉村發展將會從封閉、分散、粗放型的經營方式轉向集約型、組織型方向發展，農業生產的方式的變革也會推動村民小農意識的轉變。自治組織應當培育村民法治意識和法治理念，從思想和制度上引導群眾在行為上用法律解決問題，共同創造良好的法治環境。通過普法宣傳培育自治文化，提高人民依法守法意識，培養人民依法解決問題的法治思想和行為方式。只有村民的政治參與能力的不斷提升，才能使鄉村自治健康發展。

三是強化自治規范建設，發揮監督體系作用。積極組織村民依據法律法規的內容，在法治范圍內制定或修訂村規民約，既要體現或倡導現行法律和法治精神的內容，還要注重強化延續符合現代社會精神的傳統道德的教化內容。在鄉村振興過程中，村務監督委員會等載體對鄉村的發展有著極為重要的監督作用，上級有關部門要加強對村務監督委員會的指導工作，保障村監委會監督行為法治化、規范化進行。這樣，村民在治理中的各項基本權力得以正常行使，充分調動其參與治理的自覺，從而發揮出鄉村治理中的主觀管理、治理和客觀約束作用。通過整合內外監督力量，建立起農村內部自我發現和解決矛盾的調解機制，努力推進和保障鄉村治理各項事務，充分體現基層民主和基層自治。

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（作者單位：中共桂林市委黨校）0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88