推行行政權力清單制度的法理反思與制度完善方法分析

徐潤道

摘 要：權力清單制度的本質是政府部門將自身職能、權力與責任通過清單的方式呈現于大眾眼前，自覺接受民眾監督的機制;政府各部門結合自身職能，明確提出部門內部各崗位的工作范圍、工作內容、工作職責、所有權力、履行責任等等內容，以便于清肅政府內部組織氛圍，營造清正廉明、依法辦事的良好氛圍。推行權力清單制度，就是要公開政府的法治建設行為，為政府合法運用權力提供一份保障。本次結合行政權力清單制度推行的法理進行分析，明確提出行政權力清單制度的推行要點，提出具體可行的推行完善方法，為政府部門進一步深化推行權力清單制度提供有價值的參考資料。

關鍵詞：權力清單;法理;制度;完善方法

中圖分類號：D630;D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）03 — 0122 — 03

行政權力清單制度的推行目的是讓政府能夠將權力以直觀、現實的方式呈現出來，是加強政府權力外部監督的有效方式。根據目前推行實際情況來說，行政權力清單就是將政府的各項行政權力羅列出來，不包括刑法、司法等其他方面的權力。推行清單制度的同時，需要依照相應的規章制度編制政府行政權力，同時提出具體明確的權力主體、權力執行過程、公開形式，保證權力公開公示程度滿足我國的法治社會建設需要，符合規范要求。建議要立足于行政權力清單的編制、公示等環節，進一步劃清權力邊界，合理配置不同部門的行政權力與責任，開辟更多的清單公開公示路徑，從而強化行政權力清單制度有效性〔1〕。

首先，建立行政權力清單制度有助于推動法治政府建設進程。“依法治國”是我國黨和政府的重要戰略思想，是汲取了多個國家先進理念，總結以往經驗教訓之后提出的治理國家的有效方式。“依法治國”內涵豐富，其中的法治政府建設是踐行依法治國戰略思想的重要方式，如何建設法治政府則是需要重點思考的問題。結合《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》文件內容，明確闡述了法治政府的實施方式——“權責法定、公開公正、執法嚴明……”，“權責法定”與“公開公正”進一步體現出權力把控、權力公開的重要性。因此，結合行政權力清單制度中的“權力清單內容公式、選擇公開形式”的內容，可以發現，制定完善的行政權力清單制度能夠為政府公開權力、明確權責界限提供一個具體依據，促使政府部門能夠更深刻地理解法律賦予的行政權力內容及程度，將權力清單按照制度編制出來，向社會公式公開，從而增強政府行政權力的“權責法定”效用，為法治政府的建設提供幫助〔2〕。

其次，建立完善的行政權力清單制度有助于制約與保障權力的科學運行。結合各級政府及有關部門的權力行使過程，可以發現，仍然難以完全規避權力濫用的情況。在現實生活中，為了在最大程度上規避權力的濫用情況，各級政府設計了很多權力監管、權力制衡的方法，比如：監察制度、群眾民主監督制度、人大執法監督制度、行政復議制度等等，但是這些方法并不能夠完全保證權力的合理使用，這主要是由于目前仍然存在一些權力主體不明確、權力與責任之間的界限不清晰、權力執行過程缺乏監督等多種原因導致的。在建立行政權力清單制度之后，各級政府能夠有效整理、歸納、整合各部門的行政權力，明確各部門權力主體的責任、義務，以此形成完善的行政權力清單，通過對開公開的方式促使社會各方力量對我國政府及其有關部門的行政權力了如指掌，能夠有效約束各級政府及其有關部門自覺遵循規范程序行使權力，從而在最大程度上規避權力濫用的情況，為權力的科學運行提供有效保障。

最后，建立完善的行政權力清單制度有助于進一步劃分市場與政府界限，維護社會主義市場經濟的健康發展。結合現代社會市場經濟的發展情況分析，可以發現，一些地區由于經濟發展壓力過大，會直接采用行政力量干預市場經濟的自然發展，且頻頻出現過度干預的情況，這種情況雖然能夠在短期內緩解經濟發展壓力問題，但是仍然沒有解決本質問題，且容易出現惡性競爭、職權濫用、政商勾結等情況，不利于我國社會的穩定與和諧。在建立行政權力清單制度之后，能夠明確列舉賦予各部門的行政權力，且明確提出“政府及有關部門不得行使的權力范圍”，明確政府的權力邊界，促使政府不能夠過度使用職權干擾市場經濟發展，能夠有效避免政府權力與市場主體之間的密切接觸，以此營造公平、公正、公開的市場競爭環境，促進市場經濟的良性循環發展〔3〕。

要想推行行政權力清單制度，充分發揮行政權力清單制度對政府及其有關部門權力行使的監督效用，建議分別從以下三方面入手。

第一， 明確劃分主體權力與責任邊界。結合地區政府部門的權力行使實際情況，對其進行全面的摸排清理，可以分別從行政征收、行政審批、行政給付、行政處罰（獎勵）、行政強制（裁決）、行政確認、行政規劃等角度入手，明確政府權力分類標準;需要結合政府行政權力的相關法律法規進行調整，堅決取消法律沒有賦予的權力，保留法律賦予的職權，將權力進行公開公示，明確政府單位及各部門的權力分工與職責分工，以此重塑政府職能，弱化政府的微觀決策，強化政府的宏觀管理，實現政府職能的升級轉型，將政府權力逐漸從“權力行使”轉變為“權力監督”，明確政府工作重心為各項政策與規范的制定、各項戰略實施的事中控制，政府服務職能的履行等，通過這種方式推行行政權力清單制度，凸顯行政權力清單制度的有效性。

第二， 優化分配政府權責。權力與責任之間相輔相成，根據地區政府的行政權力與責任實際情況，建議堅持遵循“權責一致”的分配原則，在明確政府及其有關部門的各項權力基礎上，需要提出相應的責任，列舉責任清單，將每一項行政權力附帶的責任細化分解，保證各項責任落實到具體部門、具體崗位、具體對應權力方面，以此實現對政府踐行責任的監督管理。之后，可以結合權責清單，根據權力清單內容，明確提出各項權責分配制度，比如：事中控制制度、事后控制制度、監督檢查的范圍規范、監督檢查的方式與措施機制、監督檢查的處理意見規范等，以此輔助踐行各項權力、履行各種責任。建議政府要堅持對外公開權力清單與責任清單，自覺接受廣大人民群眾的監督，既能夠加強對行政權力行使的約束，又能夠加強對踐行責任義務的監督，促使政府能夠確權、配權、制權、明責、問責、追責，以此提升政府民主服務效率，提升服務能力，提高服務質量，促使人民群眾均能夠感受到行政權力清單制度推行益處，更加主動配合政府展開民主監督，貫徹落實行政權力清單制度〔4〕。

第三，豐富、創新行政權力清單公開路徑。行政權力清單公開公示是行政權力清單制度中的主要內容之一，是進一步推進法治政府建設、推動政治體制改革的主要措施。結合現代社會生活，開展行政權力清單公開公示活動，可以借助現代技術手段，促使公開公示具備現代化特色，體現我國政府改革的先進性與時代性。通過互聯網渠道公開公示行政權力清單內容，能夠在最大程度上拓展公開范圍，接受更多人民群眾的監督，強化行政權力清單公開有效性與影響力。建議政府開展“互聯網+政務”框架，優化設計地區政府的在線服務平臺，提出各種服務事項標準，促使人民群眾能夠借助互聯網平臺參與到行政權力清單制度推行中，實時查看各種信息、明確各種事務的辦事流程、明確各項事務的審批進度等，以此加強政府與群眾之間的溝通，構建政府與群眾之間的橋梁，為人民群眾提供便民服務，進一步提升政府服務效率，履行政府職能，凸顯政府權責，進一步推動行政權力清單制度的施行。

（一）完善相關規范，促進權力清單制度標準化發展

要想進一步完善推行行政權力清單制度，就要從行政權力相關法律法規及政策規范入手，編制更加完善的行政權力清單制度相關條例，進一步規范行政權力清單制度的推行過程。結合現階段的實際情況，在推行行政權力清單制度的過程中，缺乏具體、明確的政策規范對其進行約束，導致行政權力清單制度推行進程緩慢，無法充分發揮行政權力清單編制與公示的有效性。因此，建議要根據行政權力清單制度的推行需求，制定相關政策、規范及條例，進一步解釋行政權力清單制度的作用、范圍及對象，明確提出行政權力清單制度的推行目標、推行任務、工作要求及具體流程，明確提出行政權力清單內容的主體、流程、責任、權力等內容，形成系統、完善、全面的行政權力清單制度推行規范文件，為不斷深化推行“制度”提供有力保障。舉例分析，目前我國政府推出的《行政權力清單條例》就是針對行政權力清單制度的有效規范之一，能夠約束行政權力清單制度的履行行為，促使制度施行標準化發展，能夠為推行“制度”提供明確原則與導向，有效提升政府行政權力清單制度的權威性與專業性〔5〕。

（二）把握行政權力清單內容，健全行政單位指標考核體系

要想進一步完善推行行政權力清單制度，建議要進一步梳理要想進一步行政權力清單制度內容，明確制度的編制環節，同時設計有效的行政單位“制度”執行的績效指標考核體系，強化“制度”推行的監督與管理。一方面，建議要明確提出行政權力清單制度的編制過程、編制環節、編制標準、公開方式與時間、內容更新周期、內容實施方法等，同時制定相關制度，為“制度”的推行提供有力保障。另一方面，建議要建立健全的考核體系，將“是否嚴格依照‘制度’梳理權力內容”“是否存在規避‘制度’的情況”“是否認真推行‘制度’”作為監督考核的主要內容，同時明確政府及各部門的考核目標，細化分解考核指標體系，形成季度、半年度、年度考核體系，提高“制度”推行的有效性。此外，建議提出完善的行政權力清單制度推行監督模式，結合已經設計完成的考核指標體系，利用大數據技術，構建數據庫，全面進行數據搜集、數據分析、程序管理、預警警告、效能評價等不同的工作，實現全過程監督，輔助推進行政權力清單制度，完善制度體系。

（三）關注信息公開機制，堅持公開權力清單信息

要想進一步完善推行行政權力清單制度，建議要加強信息公開機制的建設，定期、明確公開行政權力清單內容，踐行行政權力清單制度要求。結合“推行要點”內容可以發現，“公開公示”既是行政權力清單制度中的重要構成，也是推行行政權力清單制度的主要方法，更是維護政府行政權力合理運行的關鍵手段。因此，建議要靈活運用信息化工具，既要構建政府對外公開平臺，又要加強軟件系統建設，形成專屬于行政權力清單的公式路徑，提高公開公式效率。建議將行政權力清單公式與信息化政府建設有機融合，明確政府權力對應職責與事項，優化設計在線運行體系，形成不同部門之間的行政權力流程機制，加強政府各部門之間的協作，在各部門使用信息化系統的同時更新數據內容，以此實現權力事項、權力運行的信息共享，自動接收外部監督與內部監管。此外，還可以鼓勵人民群眾積極觀看部門之間行政權力機制平臺的公示信息，明確各部門之間的關聯，促使人民群眾能夠對行政權力清單內容進行線上監督，以此強化民主監督有效性，貫徹踐行行政權力清單制度〔6〕。

（四）不斷修訂相關法律法規，補充行政清單制度體系

要想進一步完善推行行政權力清單制度，建議要不斷修訂關于“行政權力清單制度”的法律條文，明確法律授予政府及各部門的行政權力，明確被授予權力的履行過程、行使要求及權力界限，以此界定各部門行政權力，規范行政權力清單制度推行，進一步完善行政權力清單制度體系。結合現階段的政府行政權力法律賦予情況，可以發現《行政訴訟法》、《行政復議法》等法律法規為政府的行政復議權力、行政訴訟權力的行使提供了有力依據。由此可見，制定更多的行政權力相關法律，有助于不斷補充、完善政府行政權力體系，促使政府及各部門能夠有依據地行使各項行政權力，增強行政權力的法律效益，能夠為推行行政權力清單制度提供法律約束，以法律效力界定行政權力的法律地位，有效規避權力濫用問題，促進我國法治政府建設與發展。

（五）厘清權力底線，明確界定權力清單內容界限

要想進一步完善推行行政權力清單制度，建議要始終保留權力底線，明確劃分權力清單中各項行政權力之間的界限，保證各項權力之間界限清晰，避免出現行政權力混淆不清的情況。隨著行政權力清單制度的不斷推行與完善，其覆蓋范圍不斷擴大，新的問題就此產生：由于行政權力的簡化，政府主體裁量權的弱化促使市場各主體主動性不斷增強，這就會引發市場競爭秩序紊亂的情況發生。因此，在約束政府及有關部門行政權力行使的同時，需要進一步細化關于各方利益主體的權力邊界，始終保留權力行使底線，既要避免權力濫用，又要避免權力缺失，才能夠始終維護社會主義和諧社會的建設，推動法治政府的健康發展〔7〕。

綜上所述，自十八屆三中全會中提出了“建立政府權力清單制度，將其作為深化改革的重要構成”之后，各級政府紛紛將行政權力清單制度作為編制行政權力清單的主要依據，同時不斷建立、完善與發展行政權力清單制度，深化開展行政權力清單制度改革。要想建立行政權力清單制度，首先要保證權力公開，保證權力在陽光下運行，才能夠堅定行政權力清單制度建立的信心。在完善行政權力清單制度的過程中，建議政府有關部門工作人員要進一步豐富相關規范內容，明確行政權力清單制度的各項標準，促進其標準化發展;需要精準把握行政權力清單制度內容，加強信息公開機制的建設，修訂相關法律法規，明確權力與責任之間的界限，保證權力底線，才能夠穩扎穩打建設行政權力清單制度，將其作為政府權力分配改革的突破點，為我國政治體制改革與發展提供助力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕康琳娜.行政權力清單制度研究〔D〕.黑龍江大學，2019.

〔2〕金同鎮.哈爾濱市人民政府推行權力清單制度實證研究〔D〕.2019.

〔3〕王娜.政府權力清單制度研究〔D〕.黑龍江大學，2018.

〔4〕朱新力，余軍.行政法視域下權力清單制度的重構〔J〕.中國社會科學，2018（04）：109-131.

〔5〕盧雪峰.地方政府推行權力清單制度研究〔D〕.云南大學，2019.

〔6〕楊勇.我國地方政府權力清單制度存在的問題與對策研究〔D〕.河北師范大學，2019.

〔7〕韓永艷.政府權力清單制度完善初探——以安徽省地方稅務局權力清單梳理工作為起點〔D〕.天津師范大學，2018.

〔責任編輯：包 闊〕