淺析執(zhí)法記錄儀在某區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的應(yīng)用

張羽，田才鈞

上海市黃浦區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所，上海 200011

隨著我國依法行政和法制化建設(shè)日程的不斷推進[1]，行政執(zhí)法人員作為代表行政機關(guān)、維護公共利益、行使行政管理職能的公職人員，應(yīng)該認(rèn)清自身行政管理的職責(zé)。執(zhí)法規(guī)范化是執(zhí)法管理的核心[2]，確保行政執(zhí)法過程依法合規(guī)有利于法治社會的不斷健全，而行政執(zhí)法全過程記錄制度是行政執(zhí)法活動合法有效的重要保障，通過對行政執(zhí)法全過程信息進行真實、準(zhǔn)確、完整、及時記錄，既起到了對管理相對人的保護，也起到了對執(zhí)法人員的監(jiān)督。同時，行政執(zhí)法全過程記錄制度一方面對執(zhí)法人員執(zhí)法規(guī)范性提出了更高的要求，如何在全過程記錄的過程中正確用好全過程執(zhí)法設(shè)備，是對行政執(zhí)法人員也是對行政機關(guān)提出的考驗。總體來說，行政執(zhí)法全過程記錄制度有利于提高行政執(zhí)法透明度和公信力，促進法治社會的建立健全。

1 背景與定義

1.1 背景

自2016 年，國家衛(wèi)生計生委辦公廳要求將衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄制度作為監(jiān)督體系建設(shè)工作的重要內(nèi)容。2020 年11 月，《求是》雜志發(fā)表的習(xí)近平總書記重要文章《推進全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》中提出：“堅持全面依法治國，是中國特色社會主義法治體系”[3]。2020年，上海市衛(wèi)生健康委員會根據(jù)《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)＜上海市全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法治審核制度實施方案＞的通知》要求，要求做好上海市衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作。

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中存在的問題和難點：①監(jiān)督員執(zhí)法過程不規(guī)范。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法對維護醫(yī)療和公共衛(wèi)生健康發(fā)展、促進全民健康有著重大意義。但是在傳統(tǒng)的執(zhí)法理念里，在沒有執(zhí)法記錄儀全過程記錄的情況下，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法行為一般不夠嚴(yán)謹(jǐn)，對自身的約束力不夠，有可能導(dǎo)致發(fā)生不文明或不標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法的現(xiàn)象。②執(zhí)法效率有待提高。衛(wèi)生監(jiān)督管理相對人涵蓋了公共場所、醫(yī)療機構(gòu)、商務(wù)樓宇、物業(yè)公司、托幼機構(gòu)等各類場所，管理對象紛繁復(fù)雜，人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法對象的配合度不高，甚至?xí)霈F(xiàn)抵抗執(zhí)法的行為，都會大大降低衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效率。③證據(jù)收集得不完整。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中可能會碰到各種突發(fā)狀況，在現(xiàn)場取證的過程中未必能面面俱到，有時會遺漏重要的線索，未能在及時提取到現(xiàn)場執(zhí)法的證據(jù)，造成事后辦案過程中證據(jù)不足，案件調(diào)查非常被動。④執(zhí)法過程存在安全隱患。若監(jiān)督員在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)督員和管理相對人之間不可避免會產(chǎn)生矛盾，若處理不當(dāng)，容易發(fā)生肢體沖突，很可能會產(chǎn)生安全隱患，間接也會影響執(zhí)法效率。

1.2 定義

衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄，是指衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法人員（以下簡稱“執(zhí)法人員”）在執(zhí)法過程中，通過書式記錄、影像記錄和其他記錄方式，對日常巡查、抽樣檢測、調(diào)查取證、審查決定、文書送達(dá)等行政執(zhí)法活動的全過程信息進行真實、準(zhǔn)確、完整、及時記錄[4]。執(zhí)法記錄儀是指具有錄像、照相、錄音等功能，實時對行政執(zhí)法活動進行記錄的便攜式音像記錄設(shè)備，是執(zhí)法全過程記錄的組成部分，是執(zhí)法文書和電子數(shù)據(jù)采集的有效補充。

執(zhí)法記錄儀的使用是執(zhí)法全過程記錄的重要組成部分和有效手段，尤其在如今法治社會不斷健全、群眾法律意識不斷提高、執(zhí)法環(huán)境越發(fā)復(fù)雜的背景下，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員借助現(xiàn)代科技執(zhí)法裝備，既是對執(zhí)法相對人的保護，對執(zhí)法過程的監(jiān)督，也是對執(zhí)法人員的一種保護。

2 使用現(xiàn)狀與分析

2.1 調(diào)查對象

2021 年6—7 月間隨機抽取上海市某區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員30 名，占一線監(jiān)督員65%。

2.2 方法與結(jié)果

為了深入了解衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法記錄儀使用的實際情況和問題，通過問卷調(diào)查法，從人員情況、設(shè)備配備、執(zhí)法場景、人員認(rèn)知等方面進行調(diào)查分析。

（1）人員情況。①性別：該次調(diào)查的30 名一線監(jiān)督員中，男性13 名，女性17 名。②執(zhí)法場景：從事過公共場所監(jiān)督執(zhí)法的10 名、傳染病防治監(jiān)督執(zhí)法的5 名、醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法的4 名、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的2 名、學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的4 名、生活飲用水及消毒產(chǎn)品監(jiān)督執(zhí)法的6 名、其他8 名（投訴舉報、計劃生育和婦幼保健）。30 人中有6 名從事過的執(zhí)法類別大于2 項。③執(zhí)法年限：30 人中從事衛(wèi)生監(jiān)督1 年內(nèi)的3 名，1～5 年的3 名，6～10 年的1 名，11～15 年的10 名，16～20 年的6 名，20年以上的7 名。

（2）設(shè)備配備。①配備時間：30 人中2019 年前就配備執(zhí)法記錄儀的有4 名，2019 年配備的13 名，2020 年配備的13 名。②配備數(shù)量：截至調(diào)查時，均能做到每人至少配備一部執(zhí)法記錄儀。③配備型號：目前所調(diào)查的監(jiān)督員均使用同一品牌的執(zhí)法記錄儀。

（3）執(zhí)法場景。①使用場景：目前執(zhí)法記錄儀多使用于雙隨機監(jiān)督檢查、當(dāng)場行政處罰、證據(jù)先行保存、留置送達(dá)和投訴舉報。②使用頻率：在調(diào)查的30 人中，每次都使用的2 名，經(jīng)常使用的7 名，半數(shù)情形使用的3 名，較少使用的18 名。③數(shù)據(jù)上傳與獲取：執(zhí)法記錄儀使用后執(zhí)法人員通常由自己到電腦或通過數(shù)據(jù)采集站自動上傳。執(zhí)法人員可以獲取及拍攝的資料，如有需要經(jīng)過審批同意后可以調(diào)取他人拍攝的資料。

（4）人員認(rèn)知。①對于使用執(zhí)法記錄儀后會帶來的好處認(rèn)可度至最高的2 項為增強了執(zhí)法的公信力和規(guī)范了執(zhí)法行為，其次是有效應(yīng)對惡意投訴和執(zhí)法時更有安全感，對于整體上提高工作效率的認(rèn)可度最低。見表1。

表1 使用執(zhí)法記錄儀帶來的好處

②對于執(zhí)法記錄儀的使用會帶來的問題，大部分人持反對意見，但是也有少部分人認(rèn)為執(zhí)法雙方的隱私都受到侵犯。在管理相對人拒絕配合執(zhí)法的時候，幾乎所有的執(zhí)法人員都愿意使用執(zhí)法記錄儀。見表2。

表2 使用執(zhí)法記錄儀帶來的壞處

③對于目前執(zhí)法記錄儀的質(zhì)量，在電池續(xù)航、穩(wěn)固性、操作性和清晰度等方面大部分人表示認(rèn)同，在機器發(fā)生故障上47%的人員表示不確定或反對。見表3。

表3 執(zhí)法記錄儀質(zhì)量調(diào)查表

④在執(zhí)法記錄儀使用中，53%的人員對執(zhí)法記錄儀影響行動表示同意或不確定，數(shù)據(jù)傳輸繁瑣和分散注意力方面大部分人表示反對。見表4。

表4 使用執(zhí)法記錄儀行為影響調(diào)查表

⑤在使用執(zhí)法記錄儀時，對少數(shù)執(zhí)法人員心理產(chǎn)生影響，導(dǎo)致不敢輕易言行，有壓力，有個別人員在不希望拍攝時會關(guān)閉執(zhí)法記錄儀一段時間。見表5。

表5 使用執(zhí)法記錄儀心理影響調(diào)查表

⑥對于使用執(zhí)法記錄儀的總體感受，絕大部分的執(zhí)法人員認(rèn)為執(zhí)法記錄儀帶來的好處比壞處多，如果上級不做硬性規(guī)定，會使用執(zhí)法記錄儀的人員占50%，支持每一起現(xiàn)場執(zhí)法都應(yīng)進行拍攝記錄的占53%。見表6。

表6 使用執(zhí)法記錄儀總體影響調(diào)查表

2.3 執(zhí)法記錄儀應(yīng)用分析

①設(shè)備便利性有待提高。對于目前使用的執(zhí)法記錄儀，大部分執(zhí)法人員認(rèn)為可以滿足日常執(zhí)法，操作便捷，數(shù)據(jù)傳輸方便，但是也存在影響行動（如在執(zhí)法過程中跑步、攀爬等），從而分散執(zhí)法人也在執(zhí)法過程中的注意力，并且存在在使用過程中設(shè)備出現(xiàn)故障的現(xiàn)象，從而影響執(zhí)法的效率。

②執(zhí)法人員認(rèn)知有待加強。在被調(diào)查的執(zhí)法人員中，除規(guī)定的工作場景外，有60%的執(zhí)法人員較少使用執(zhí)法記錄儀，僅2 名執(zhí)法人員每次都使用，且這2 名執(zhí)法人員均為從事執(zhí)法工作不滿1 年的新進人員。

在被調(diào)查的執(zhí)法人員中，大部分執(zhí)法人員對執(zhí)法記錄儀帶來的好處達(dá)成了共識，認(rèn)為使用了執(zhí)法記錄儀后能有效應(yīng)對惡意投訴、規(guī)范執(zhí)法行為、增強執(zhí)法的公信力、提高執(zhí)法時安全感，特別可有效記錄留置送達(dá)過程和場景，以作為依法送達(dá)程序的良好憑證，大大提升文書送達(dá)效率[5]。但是在是否提高工作效率和減少群眾投訴的問題上，持不確定態(tài)度比例較高。同時有少部分人覺得執(zhí)法記錄儀的使用會侵犯執(zhí)法人員與管理相對人的隱私。

可見相當(dāng)部分的執(zhí)法人員執(zhí)法觀念有待轉(zhuǎn)變，對于執(zhí)法記錄儀的“雙刃劍”效應(yīng)許多執(zhí)法人員還是心有顧慮。

③執(zhí)法記錄儀使用場景有待拓寬。目前執(zhí)法記錄儀多用于雙隨機監(jiān)督檢查、當(dāng)場行政處罰、證據(jù)先行保存、留置送達(dá)和投訴舉報。在以往的執(zhí)法理念中，普遍認(rèn)為上述場景的執(zhí)法過程中，對于現(xiàn)場取證的要求較高，執(zhí)法人員與管理相對人也較易發(fā)生沖突，因此大部分執(zhí)法人員會認(rèn)同在上述場景中使用執(zhí)法記錄儀。

在30 名被調(diào)查者中，對于上級不做硬性規(guī)定也會使用執(zhí)法記錄儀的觀點表示同意的為50%，對于支持每一起現(xiàn)場執(zhí)法都進行拍攝記錄的為53%。可見，在更廣范圍內(nèi)使用執(zhí)法記錄儀對于執(zhí)法人員有一定的抵觸。但是隨著社會法治意識的普遍增強，規(guī)范執(zhí)法的要求不斷提高，在更廣范圍內(nèi)使用執(zhí)法記錄儀也尤其必要性。執(zhí)法記錄儀的應(yīng)用，可以有效對執(zhí)法全過程進行監(jiān)督記錄，收集證據(jù)，從而最大程度地達(dá)到規(guī)范、真實的目的，使衛(wèi)生監(jiān)督檢查的效果大提升[6]。從而避免了監(jiān)督員在執(zhí)法過程中的不良行為以及隨意性，有效地規(guī)范執(zhí)法行為。

3 對策與建議

3.1 有序推進執(zhí)法設(shè)備的更新完善

執(zhí)法記錄儀作為執(zhí)法過程中現(xiàn)場動、靜態(tài)狀況的數(shù)字化記錄設(shè)備，因其在音視頻記錄的及時性、固定證據(jù)的便利性等方面優(yōu)勢，已深入公安、市場監(jiān)管、城管、環(huán)保等各類執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域[7]。科技在不斷發(fā)展，執(zhí)法設(shè)備也在不斷推陳出新。為進一步提高執(zhí)法工作效率，提高執(zhí)法人員對執(zhí)法記錄儀的使用積極性，執(zhí)法設(shè)備的更新應(yīng)該作為一項可持續(xù)的工作，通過有計劃地分批更新更靈巧、功能更完備的設(shè)備，使執(zhí)法記錄儀能做到硬件配置上求“精”、音視頻存儲上求“優(yōu)”、攜帶佩戴上求“便”[8]，讓執(zhí)法記錄儀不再成為執(zhí)法人員的負(fù)擔(dān)，而是執(zhí)法過程中必不可少的好幫手。

3.2 正確引導(dǎo)執(zhí)法人員的使用認(rèn)知

在當(dāng)今法制越來越健全的社會中，執(zhí)法記錄儀使用是推進規(guī)范執(zhí)法、保障管理相對人和執(zhí)法人員正當(dāng)權(quán)益的一項重要舉措。但是在實際運用時，仍舊存在執(zhí)法人員對執(zhí)法記錄儀的運用認(rèn)識不足[9]，部分一線執(zhí)法人員，尤其是一些執(zhí)法年限較長的人員心理，還是會有一些顧慮，豐富的工作經(jīng)驗會使他們覺得執(zhí)法記錄儀的使用沒有那么迫切；全過程的監(jiān)控會產(chǎn)生隱私被侵犯的顧慮；事后過程的可回溯會覺得執(zhí)法中有壓力，不敢輕易言行。但正是因為全過程、可回溯，才讓執(zhí)法更公開、透明，在鏡頭下執(zhí)法，不僅減少了執(zhí)法行為的隨意性，還倒逼其做好每一個執(zhí)法細(xì)節(jié)，提高執(zhí)法質(zhì)量[10]，使執(zhí)法人員要自覺更新執(zhí)法理念，強化執(zhí)法證據(jù)意識，提高執(zhí)法規(guī)范意識，從源頭上杜絕隨意執(zhí)法、經(jīng)驗主義，切實提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的透明度和公信力。

3.3 加強執(zhí)法記錄儀使用規(guī)范化建設(shè)

對于執(zhí)法工作而言，更應(yīng)該制定規(guī)范的使用程序，針對不同場景的執(zhí)法類型，細(xì)化執(zhí)法記錄儀的使用規(guī)定，包括執(zhí)法過程中的規(guī)定動作、文明用語、文書書寫、執(zhí)法技巧、談話技巧等內(nèi)容[3]，通過執(zhí)法記錄儀使用規(guī)范化建設(shè)提高執(zhí)法程序的規(guī)范化，有效管理、有效控制，提高工作效率，同時也提升了執(zhí)法隊伍的素質(zhì)[11]，確保執(zhí)法過程公平、公正和完整性。

3.4 不斷完善使用執(zhí)法記錄儀的考核機制

將執(zhí)法記錄儀的規(guī)范使用列入執(zhí)法人員日常考核機制。通過考核激勵執(zhí)法人員使用執(zhí)法記錄儀的積極性，對于必須使用執(zhí)法記錄儀的場景采用扣分制度，對于未硬性規(guī)定但積極使用執(zhí)法記錄儀的予以加分獎勵，促使執(zhí)法人員在更多的執(zhí)法場景中使用執(zhí)法記錄儀，完善管理制度，創(chuàng)新管理方式[12]。切實提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法公信力。