放大縣城農業轉移人口市民化的重要載體功能

張銳

中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）中所提出的“健全農業轉移人口市民化機制”不僅明確表達了農業人口轉移高質量推進的政策方向，并且清晰展示了人口城鎮化的終極目標，而縣城作為承接農業轉移人口的主要載體，無疑可以對人口市民化給予更為充分的賦能。

地理區域上的縣城概念除了行政縣的縣城外，還應該包括縣級市的城區，二者不僅是公共資源與環境設施的重要載體，也是產業配置再造的重要空間，更是人口城鎮化的最直接牽引力量。按照國家發改委的最新數據，至2021年底，我國1472個縣的縣城和394個縣級市的城區常住人口為2.5億，占全國城鎮常住人口的近30%，而且接下來縣城還有可能對農業轉移人口釋放出更大的的承接能量。

從更宏觀的數據看，目前我國城鎮化率64.72%，但這指的是常住人口城鎮化率，而與此相關的戶籍人口城鎮化率其實只有46.7%，說明多達18%的農業轉移人口是以人戶分離的方式存在著，自身的農民身份并沒有發生轉換。沒有城市戶籍就難以產生歸屬感，更不能平等地享受所在城市配給的公共資源服務，當然對破解傳統二元經濟結構所能發揮的作用也就相當有限，畢竟長達44年的城鎮化進程還是留下了超過53%的農村戶籍人口。正是如此，《意見》特別提出了人口市民化的概念，且其背后隱藏的含意是，人口市民化與人口城鎮化的基本同步既是城鎮化的本有之意，也更能切合與凸現出城鎮化的高質量主題。

大中型城市依舊還是農業轉移人口的重要承載地，但不得不承認的是，日益泛起的“城市病”以及不斷增升的生活成本在這些地方尤其是大城市早已分別形成了農業人口進一步轉移的強大斥力與無形阻力。來自國家統計局的最新分析報告指出，城市規模越大，升學、費用和高考問題越突出，而且500萬以上人口的大城市這些問題更加顯著，尤其是對于那些沒有當地城市戶口的農民工來說，所及問題的難度就更大;同時，城市規模越大，農民工的歸屬感越低，其中在500萬人以上大城市中的歸屬感比例不到17%。

與大中型城市相比，縣城在實現農業轉移人口市民化方面具有諸多明顯優勢。除了入戶門檻完全拆除之外，目前縣城還是農民購房的主要聚集地，有了屬于自己的住所就等于有了安身立命之基，只要產生較為理想的外部條件便可觸發出農民轉化為市民的動機;另一方面，選擇縣城作為市民化身份的轉換地也更能充分滿足農民的傳統近緣關系訴求，即地緣上縣城相較大中城市而言距離自己出生地的鄉村最近，更便于回家看看，同時在親緣上還能與親戚繼續保持經常走動的關系，而不像定居在大中城市那樣生出彼此不再往來的無奈與遺憾。

鄉村振興將是接下來中國區域經濟發展的重要戰略主題，基于有利的政策導向，將有更多的外出農民工回鄉創業，這些已經習慣了城市基本節奏的“新市民”一方面出于充分利用本土資源和降低經營成本的考慮會將生產與服務基地放在鄉村，但同時更多的人為了生活便利可能會選擇在縣城居住，而且這種短距離的流動遷移方式也能做到享受城市生活與致力創業兩不誤，在由于多方面條件制約而未能獲得大中城市戶籍的前提下，縣城將是創業型農民工落戶的理想之地。

還有一種趨勢值得特別注意，從10年前開始，農民工跨省流動便已出現拐點，相反省內流動的現象日益加劇，占比上升到目前的近60%;另外，在截至2021年底的2.93億農民工中，留在自己家鄉附近打工的增至1.21億人，占了四成還多，而流出本鄉鎮以外的農民工比例則從10年前的63.31%下滑至2021年的58.71%。這種情況說明，農業轉移人口正在從原有的異地流動為主切換為就地流動為主，如果能夠充分利用人口流動的近域化趨勢在政策上予以有效引導，很大程度上便可將縣城打造成農業轉移人口市民化的更厚實載體。

的確，眼下縣城的戶籍含金量所表現出吸引力與粘連度還不夠，之所以如此，就是與大中城市相比，縣城存在著系統化的短板弱項，除了不少縣城產業發展落后，規模企業較少，就業崗位創造能力有限與薪金待遇較低之外，市政公共基礎設施的供給不足以及公共服務產品的短缺都是弱化農業轉移人口落戶意愿的“硬傷”，按照官方數據，與地級及以上城市城區相比，縣城固定資產投資要少50%左右，人均供水普及率低3個百分點，燃氣普及率低9個百分點，污水處理率低2個百分點，綠化覆蓋率要少5個百分點。

其實，對于歷來務實的農民來說，增強他們在縣城落戶的意愿，首先就是要讓其在縣城有自家房屋可住。統計數據表明，目前在縣城已經購買房屋的農業人口不到3%，絕大部分進城農民還是以租房為主，穩定性極差。另外，雖然縣城的房價要比大中城市低了許多，但一次性也要拿出數十萬購房款的農戶家庭還是少之又少。為此有必要在縣城針對農民購房推行差異化政策，比如可以支持共有產權住房建設，幫助縣城無房常住人口中有一定支付能力、買不起商品住房的群體擁有產權住房，在保留宅基地產權歸集體所有的基礎上允許農戶與縣城市民進行房屋置換，以及對返鄉創業但到縣城購房的農民工提供適度住房補貼等。

滿足了有房可住的要求，還須讓農業轉移人口在縣城有適合工作可干，對此必須增強縣城的產業就業承載與容納能力。按照《意見》所指，縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城和生態功能區縣城四類，各自應當依據特殊定位發展對農業轉移人口帶動能力強與就業容量大的特色產業，如在大城市周邊縣城主動承接一般性制造業、區域性物流基地和專業市場，在專業功能縣城發展先進制造和商貿流通，在農產品主產區縣城集聚發展農村二、三產業，在生態功能區縣城培育休閑度假、特色民宿、養生養老等文化旅游業，同時要加強對農業轉移人口的技能培訓，提高與市場需求契合度。

如果說有自家房屋可住能夯實人口市民化根基的話，那么有適合工作可干則能對人口市民化形成穩固定力，同時包括《意見》中所提出的推進縣級醫院提標改造和依托縣級醫院建設縣級急救中心、推進義務教育學校擴容增位與全面改善縣域辦學條件、擴大普惠養老床位供給和發展普惠性托育服務，以及完善公共圖書館等場館功能和建設全民健身中心與戶外運動公共服務設施等，有效擴大與增進縣城民生福祉，讓農業轉移人口有優質服務可享則必然能夠帶來農業人口市民化數量的顯著增加。

雖然縣城的行政層級低，但居民消費升級有著如大中城市的同樣強勁之勢，尤其是公眾的精神文化需求更呈現出多元化局面，為此，讓縣城民眾有美麗景觀可賞同樣是拉動農業轉移人口市民化的重要牽引。按照《意見》所指，在縣城不僅要保留歷史肌理、空間尺度與景觀環境，還要活化利用歷史建筑和工業遺產，同時要建設街心綠地、綠色游憩空間、郊野公園，并完善垃圾收集處理體系和增強污水收集處理能力，全面提升縣城人居環境質量。

無論是商品住房的建筑與構造，還是產業基地的鋪展與擴張，抑或是各種服務與景觀設施的搭建與完善，任何一個與推進農業轉移人口市民化緊密相關的工程其實都離不開資金與土地資源的有效配給，《意見》就此提出了兩大激勵機制，即建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城;建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標。以此為基礎，筆者認為還有必要建立財政性建設資金與吸納落戶較多縣城的基礎設施投資補助掛鉤機制，由此更有力與更有效地推動縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面以及環境基礎設施提級擴能。