走出鄉(xiāng)村治理困局的現(xiàn)實(shí)路徑：共治推進(jìn)自治

王飛翔 蘇祖勤

摘要 尋找走出鄉(xiāng)村治理困局的路徑是鄉(xiāng)村振興的必然選擇和要求，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理能推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)全方位發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨發(fā)展問(wèn)題、穩(wěn)定問(wèn)題和民主問(wèn)題的多重挑戰(zhàn)。究其緣由，既有鄉(xiāng)村政治力量處于非均衡狀態(tài)、村民自治中存在行政化的趨勢(shì)、缺乏科學(xué)的利益糾紛調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)因素，也有鄉(xiāng)村熟人社會(huì)具有內(nèi)在特殊性的歷史因素。因此，破解鄉(xiāng)村治理困局可以采取以共治推進(jìn)自治的治理思想進(jìn)行統(tǒng)籌，通過(guò)治理機(jī)構(gòu)改革、運(yùn)行機(jī)制改革、自治制度改革3個(gè)方面的具體配套措施來(lái)保證鄉(xiāng)村治理有效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村治理;村民自治;利益;改革

中圖分類號(hào) D422.6? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2022）11-0247-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.11.063

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

The Realistic Way Out of the Rural Governing Predicament：Co-governance to Promote Self-government

WANG Fei-xiang，SU Zu-qin

（Hubei Ethnic Area Economic and Social Development Research Center，College of Public Administration，South-Central Minzu University，Wuhan，Hubei 430070）

Abstract Finding the way out of the rural governing predicament is the inevitable choice and requirement of rural revitalization， and the effective governance of rural society can promote the all-round development of rural society. However， in the process of social transformation， rural areas are faced with multiple challenges of development， stability and democracy. The reasons are not only the unbalanced state of rural political power， the administrative trend in villagers’ autonomy， the lack of scientific interest dispute mediation mechanism， but also the historical factors with inherent particularity of rural acquaintance society. Therefore， to solve the dilemma of rural governance， we can take the idea of co-governance to promote self-government as a whole， and ensure the realization of the effective goal of rural governance through the reform of governance institutions， operation mechanism and autonomy system.

Key words Rural governance;Villagers’ self-governance;Benefit;Reform

村民自治源于廣西壯族自治區(qū)內(nèi)村民的實(shí)踐，并在隨后形成正式的制度在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，這對(duì)于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、培育村民的民主能力、保障村民的合法權(quán)益產(chǎn)生了十分重大的作用。但是，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)行和社會(huì)環(huán)境的變化，村民自治過(guò)程中出現(xiàn)了許多亟待解決的問(wèn)題并形成了治理的困局。因此，如何走出鄉(xiāng)村治理的困局成為各級(jí)政府必須面對(duì)和解決的難題。2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》中指出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。2017年黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。基于此，探索走出鄉(xiāng)村治理困局的路徑，尋找鄉(xiāng)村治理有效化的方法，將有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

1 何為鄉(xiāng)村治理困局

鄉(xiāng)村作為我國(guó)社會(huì)的重要組成部分，其治理水平的高低會(huì)直接影響我國(guó)整體治理效果。改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)基層民主在建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展同時(shí)，不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題也使鄉(xiāng)村逐漸陷入治理的困局中，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。因此，欲求解鄉(xiāng)村治理困局，首先需厘清鄉(xiāng)村治理中存在的嚴(yán)峻問(wèn)題，尋找到影響治理效果的癥結(jié)所在。

1.1 雙重危機(jī)影響鄉(xiāng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

雙重危機(jī)指一方面隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，鄉(xiāng)村人口逐漸空心化、結(jié)構(gòu)趨于老齡化抽空了村民自治的基石，另一方面補(bǔ)充鄉(xiāng)村發(fā)展力量的資本下鄉(xiāng)、人才返鄉(xiāng)所引入的人才又無(wú)法有效嵌入村民自治中。這兩方面問(wèn)題交織的情況，既表現(xiàn)為鄉(xiāng)村本土發(fā)展力量的流失，又使其難以接受外生發(fā)展力量的補(bǔ)充，從而形成鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的桎梏。目前，隨著我國(guó)鄉(xiāng)村人口的快速流動(dòng)，大量青壯年為了尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和獲取更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資源選擇進(jìn)城務(wù)工，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口的大量流失和老齡化社會(huì)的提前到來(lái)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)村人口老齡化，參與村務(wù)活動(dòng)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、技能水平不足以支撐作出高質(zhì)量的決策。更嚴(yán)峻的是，鄉(xiāng)村人口的流失導(dǎo)致支持鄉(xiāng)村發(fā)展的智力資源和人力資源不足，從而使鄉(xiāng)村的發(fā)展步伐難以加快。因此，政府為了促進(jìn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，采取了一系列補(bǔ)救措施，其中就包括大力號(hào)召資本下鄉(xiāng)和人才返鄉(xiāng)。通過(guò)資本下鄉(xiāng)可以為鄉(xiāng)村帶來(lái)外部的人才、技術(shù)、資金和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，而人才返鄉(xiāng)則可以激活鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展力。但是其中存在的問(wèn)題是，雖然下鄉(xiāng)的經(jīng)商人士、專家學(xué)者等和普通村民一樣作為鄉(xiāng)村事務(wù)的參與者和利益相關(guān)者，但是缺乏容納其參與鄉(xiāng)村治理的渠道和組織，也對(duì)其參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性產(chǎn)生了負(fù)面影響。

1.2 鄉(xiāng)村矛盾交錯(cuò)影響基層社會(huì)穩(wěn)定

為了縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，我國(guó)政府不斷推進(jìn)系統(tǒng)性和針對(duì)性的改革。鄉(xiāng)村在這個(gè)全面改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型并舉的時(shí)期，原本的社會(huì)狀態(tài)也隨之發(fā)生了明顯的改變。其中負(fù)面的是，與鄉(xiāng)村發(fā)生聯(lián)系的各種利益主體間沖突加劇，進(jìn)而導(dǎo)致了不和諧因素的出現(xiàn)，其具體體現(xiàn)為鄉(xiāng)村矛盾的復(fù)雜化、矛盾類型的多樣化以及矛盾主體的多元化[1]。

1.2.1 鄉(xiāng)村矛盾復(fù)雜化。

鄉(xiāng)村是個(gè)多利益主體共生、共存的場(chǎng)域，但是由于利益訴求的差異性和人物關(guān)系的復(fù)雜性，會(huì)導(dǎo)致沖突發(fā)生的幾率上升。同時(shí)，當(dāng)多種利益沖突相互交織在一起的時(shí)候，一方面群體性事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)增加，另一方面調(diào)解矛盾的難度也隨之上升。值得注意的是，相比于傳統(tǒng)的自然村，行政村范圍擴(kuò)大的同時(shí)也會(huì)使矛盾糾紛變得更為復(fù)雜，需要多方加以重視。

1.2.2 矛盾類型紛繁化。一般而言，鄉(xiāng)村的矛盾可以分為兩類：傳統(tǒng)矛盾和現(xiàn)代矛盾。傳統(tǒng)矛盾是指早期就已經(jīng)發(fā)酵于鄉(xiāng)村內(nèi)部的家庭矛盾、鄰里矛盾、婚姻嫁娶矛盾、宅基地矛盾等問(wèn)題。而伴隨著鄉(xiāng)村改革的推進(jìn)和村民利益意識(shí)的提高，征地拆遷矛盾、土地流轉(zhuǎn)矛盾、勞資糾紛甚至是鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)中產(chǎn)生的環(huán)保矛盾等現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物也開(kāi)始在鄉(xiāng)村變得普遍。

1.2.3 矛盾主體多元化。

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，矛盾主體基本是長(zhǎng)期居住在本村的村民，由此產(chǎn)生的矛盾屬于鄉(xiāng)村內(nèi)部的“家務(wù)事”。但是隨著鄉(xiāng)村社會(huì)流動(dòng)性的增加和國(guó)家政策資源的傾斜，村民的交往范圍得到極大擴(kuò)展且外來(lái)人士也開(kāi)始介入鄉(xiāng)村內(nèi)部活動(dòng)。所以當(dāng)鄉(xiāng)村產(chǎn)生矛盾后，涉及的主體不再只是村民和村干部，外部的政府及其公務(wù)員、返鄉(xiāng)的經(jīng)商人士等都會(huì)被卷入其中。當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)的表面矛盾和深層矛盾、舊矛盾和新矛盾、小矛盾和大矛盾不斷出現(xiàn)和相互重疊的情況發(fā)生后，如果這些矛盾得不到及時(shí)和妥善解決，最終矛盾的爆發(fā)會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村的肌體造成嚴(yán)重創(chuàng)傷，從而影響整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和和諧社會(huì)的建設(shè)。

1.3 基層民主弱化影響鄉(xiāng)村社會(huì)治理效果

在鄉(xiāng)村振興這個(gè)宏觀敘事背景下，基層民主是保證村民切實(shí)享有民主權(quán)利和促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要舉措。但是，目前鄉(xiāng)村社會(huì)的民主建設(shè)卻受到梗阻，其功能和作用也沒(méi)有得到完全有效發(fā)揮。從實(shí)際情況來(lái)看，民主弱化主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1.3.1 自治主體弱化問(wèn)題。

村民自治，顧名思義有村民才能實(shí)現(xiàn)自治，如果沒(méi)有村民的廣泛參與，那也意味著村民自治的虛化。盡管國(guó)家加大了對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度，但是由于多種因素的綜合作用，相較于城鎮(zhèn)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，許多鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是處于衰敗和半衰敗狀態(tài)。因此，在資源相對(duì)有限的條件和市場(chǎng)化思想的沖擊下，部分村民主要強(qiáng)調(diào)個(gè)人經(jīng)濟(jì)效益的追求和實(shí)現(xiàn)，但是對(duì)不涉及自身利益的鄉(xiāng)村政治卻顯得興趣寥寥。同時(shí)，選擇進(jìn)城務(wù)工村民通常無(wú)法直接參與到村民自治中來(lái)，因此他們一般選擇不投票或是委托他人投票的方式間接參與選舉活動(dòng)，而這種方式很難保證選舉的效果和促進(jìn)鄉(xiāng)村民主政治的建設(shè)和發(fā)展。最后，由于寡頭治村[2]現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致普通村民在這種情況下只能從形式上參與選舉活動(dòng)。

1.3.2 制度供給不足問(wèn)題。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》），我國(guó)的戶籍制度與選舉制度緊密相連。戶籍制度在我國(guó)由來(lái)已久，在封建社會(huì)時(shí)期，官府通過(guò)戶籍制度對(duì)全國(guó)人口進(jìn)行管理，并通過(guò)嚴(yán)苛規(guī)定把農(nóng)民牢牢束縛在土地之上，借以穩(wěn)固社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并汲取鄉(xiāng)村的資源。新中國(guó)成立以后，村民獲得了法定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。同時(shí)，戶籍制度也成為村民參加選舉的重要依據(jù)。《村組法》規(guī)定參加選舉需要是在本村擁有戶籍的村民，且戶籍不在本村，在本村居住1年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民也可以列入?yún)⒓舆x舉的村民名單。但是通過(guò)資本下鄉(xiāng)和人才返鄉(xiāng)等方式進(jìn)入鄉(xiāng)村活動(dòng)并愿意推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的人士，一方面戶籍難以落戶于其服務(wù)的鄉(xiāng)村;另一方面由于社會(huì)角色的多元化，其個(gè)人也可能同時(shí)在其他地區(qū)居住和工作，難以滿足在鄉(xiāng)村居住1年以上的特殊條件。而這兩方面的原因?qū)е锣l(xiāng)村既難以合理合法的方式引入外來(lái)力量促進(jìn)鄉(xiāng)村民主發(fā)展，又使外來(lái)人才參與鄉(xiāng)村治理無(wú)根本性制度保障。

2 鄉(xiāng)村治理困局的成因分析

鄉(xiāng)村治理困局的形成有著其內(nèi)在的緣由，傳統(tǒng)和現(xiàn)代問(wèn)題的交織致使鄉(xiāng)村治理水平難以達(dá)到高位，從而影響鄉(xiāng)村社會(huì)民主政治的整體發(fā)展。

2.1 鄉(xiāng)村政治力量處于非均衡狀態(tài)

一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)的精英可以大致分為以下3類：具有公共權(quán)力的村干部;改革開(kāi)放后的先富村民;掌握特定資源的能人。誠(chéng)然，當(dāng)鄉(xiāng)村政治力量處于均衡狀態(tài)時(shí)，精英治村能維持良善的鄉(xiāng)村秩序，提高鄉(xiāng)村治理的效能[2]。但是，當(dāng)鄉(xiāng)村政治力量處于失衡狀態(tài)時(shí)，鄉(xiāng)村的自治空間會(huì)受到精英力量的侵蝕，從而使鄉(xiāng)村治理只具有民主的“軀殼”，而缺少民主的“靈魂”[3]。而且，因?yàn)槠胀ù迕竦慕M織化程度低和占有資源的分散性、碎片化，所以難以形成對(duì)鄉(xiāng)村精英的有效制約。相反，鄉(xiāng)村精英可以通過(guò)對(duì)部分普通村民的收買形成可以掌控的“基本盤”，并以此積累重要的選舉資本從而借機(jī)進(jìn)入鄉(xiāng)村的政治核心[4]。所以，普通村民在與鄉(xiāng)村精英的博弈中處于天然的弱勢(shì)地位。完全由鄉(xiāng)村精英把持鄉(xiāng)村治理，一方面不利于體現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的精神，因?yàn)闀?huì)致使民主選舉的虛化與民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的缺位，另一方面廣大普通村民對(duì)鄉(xiāng)村資源分配話語(yǔ)權(quán)的喪失，既導(dǎo)致部分村民的負(fù)氣“出逃”，又不利于從根本上保護(hù)廣大村民的根本利益。

2.2 村民自治中存在行政化的趨勢(shì) 村干部是通過(guò)村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生的、在“村兩委”擔(dān)任一定職務(wù)，并享受一定經(jīng)濟(jì)待遇的工作人員。但是與國(guó)家公務(wù)員不同，村干部一般游離于國(guó)家行政體制左右，其主要身份不是國(guó)家行政干部而是不脫產(chǎn)的農(nóng)民。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的支持力度不斷增大和政府直接介入鄉(xiāng)村治理中，所以村干部需要大范圍、長(zhǎng)時(shí)間與各級(jí)政府以及不同政府部門間產(chǎn)生直接聯(lián)系。由此，村委會(huì)逐漸成為上級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)、村干部成為了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的下屬，村民自治受行政支配的情況逐漸變得普遍。具體表現(xiàn)在：一方面，村民治理中存在形式主義問(wèn)題。村干部不僅要解決上級(jí)所規(guī)定需要完成的任務(wù)，而且還要應(yīng)付多部門多頻次的檢查、填寫各類重復(fù)的表格和文件，嚴(yán)重耗費(fèi)村級(jí)資源。另一方面，村干部逐漸專職化。但村干部的身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為專職化干部、由半脫產(chǎn)人員轉(zhuǎn)化為脫產(chǎn)人員、收入由誤工補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為正式工資以后，極有可能會(huì)導(dǎo)致村干部成為國(guó)家行政體制的一部分。當(dāng)村干部專職化、村民自治行政化后，其發(fā)展將面臨兩個(gè)重大難題。其一是村干部可能會(huì)傾向于完成上級(jí)政府的考核和著重于考慮上級(jí)政府的要求，從而忽視村民的實(shí)際需要[5];其二是由于政府的背書，村干部產(chǎn)生的治理成本將直接轉(zhuǎn)嫁到政府，從而導(dǎo)致政府額外治理成本的付出。

2.3 鄉(xiāng)村熟人社會(huì)具有內(nèi)在特殊性

費(fèi)孝通先生曾述“從基層上看去，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”，且“鄉(xiāng)土社會(huì)在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會(huì)。常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)……這是一個(gè)‘熟悉’的社會(huì)，沒(méi)有陌生人的社會(huì)”[6]。村民在彼此熟悉和了解的環(huán)境下，構(gòu)造出一張復(fù)雜而又聯(lián)系緊密的關(guān)系網(wǎng)，最終形成了鄉(xiāng)村的“熟人社會(huì)”。在熟人社會(huì)中，血緣關(guān)系和地緣關(guān)系規(guī)定了村民的行為邏輯。而“人情”和“關(guān)系”則成為左右村民行為的關(guān)鍵因素。首先，人情在鄉(xiāng)村生活具有重要作用，因?yàn)槠涑洚?dāng)著村民間相互聯(lián)系和交換情感的載體。但是，過(guò)分依賴人情構(gòu)建的社會(huì)關(guān)系，既不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，又會(huì)降低鄉(xiāng)村對(duì)人才的黏性。其次，一方面以關(guān)系的遠(yuǎn)近和薄厚代替契約或法律的規(guī)定，則會(huì)帶來(lái)權(quán)力尋租和腐敗滋生，不利于鄉(xiāng)村和諧社會(huì)建設(shè);另一方面，當(dāng)村民個(gè)人在外取得事業(yè)上的成功以后，一般會(huì)主動(dòng)引導(dǎo)和帶領(lǐng)與之關(guān)系親密的村民一同離開(kāi)鄉(xiāng)村并最終根植于城市。這種情況的出現(xiàn)，既導(dǎo)致了鄉(xiāng)村人才的流失，又導(dǎo)致了鄉(xiāng)村人口的大量失血。

2.4 缺乏科學(xué)的利益糾紛調(diào)解機(jī)制

新中國(guó)成立以后，受全能政府的影響，行政權(quán)力成為鄉(xiāng)村治理中的絕對(duì)權(quán)威，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的秩序和規(guī)則被大范圍消解[7]。但隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行和市場(chǎng)化的浪潮席卷鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村的封閉局面被徹底打破。在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)村的既定秩序和規(guī)則被進(jìn)一步瓦解，在新的秩序和規(guī)則沒(méi)有被建立起來(lái)之前，鄉(xiāng)村產(chǎn)生的矛盾糾紛將無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部消解。一方面，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的自我調(diào)解機(jī)制無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的變遷導(dǎo)致失效。在缺乏變動(dòng)和遵循習(xí)俗的傳統(tǒng)社會(huì)，年長(zhǎng)者對(duì)于年幼者具有天然的強(qiáng)約束力。但隨著鄉(xiāng)村社會(huì)流動(dòng)性的增加和村民受教育程度的提高，德高的老人和威重的族長(zhǎng)寄希望于用傳統(tǒng)鄉(xiāng)約、宗族禁約來(lái)調(diào)解矛盾糾紛的方式已不被普遍所接受[8]。另一方面，我國(guó)俗語(yǔ)有云“十里不同音，百里不同俗”，這從側(cè)面反映鄉(xiāng)村間差異性的存在。因此，村委會(huì)和村干部雖然具有調(diào)解鄉(xiāng)間糾紛的職責(zé)，但是完全利用法律處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛，在涉及具體實(shí)施和執(zhí)行層面則會(huì)存在操作性難題。同時(shí)，當(dāng)在村民間、村民與村干部間，村民、村集體與外來(lái)資本或人員產(chǎn)生矛盾時(shí)，行動(dòng)策略的選擇往往都是直接尋求政府部門的幫助，而不是首先在內(nèi)部進(jìn)行調(diào)解或是和解。

3 走出鄉(xiāng)村治理困局的路徑：共治推進(jìn)自治

所謂共治，是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，與鄉(xiāng)村發(fā)生聯(lián)系的各種利益主體通過(guò)既定的制度和組織共同參與鄉(xiāng)村治理。通過(guò)共治，可以對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)外因素進(jìn)行一體約束和積極利用，在推進(jìn)村民自治發(fā)展的同時(shí)走出鄉(xiāng)村治理的困局。當(dāng)然，共治的實(shí)現(xiàn)依賴于改革，具體舉措主要包括：治理機(jī)構(gòu)改革、運(yùn)行機(jī)制改革以及自治制度改革。所以從整體來(lái)看，如圖1所示，鄉(xiāng)村想要達(dá)到有效治理需要經(jīng)過(guò)一定流程和路徑。

3.1 治理機(jī)構(gòu)改革：柔性與剛性組織的合力作用

3.1.1 增設(shè)村社區(qū)理事會(huì)。

村社區(qū)理事會(huì)是以村民小組或自然村為基本單元，受村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)指導(dǎo)，由村民或其他具備相關(guān)資格的人共同推選產(chǎn)生，服務(wù)于鄉(xiāng)村發(fā)展的基層群眾性自治組織。村社區(qū)理事會(huì)應(yīng)具備處理部分村級(jí)事務(wù)的職能，其成員應(yīng)該包含村民代表;長(zhǎng)期致力于本村發(fā)展的外來(lái)人士;村兩委成員或代表。羅西瑙[9]認(rèn)為治理是由共同目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。村社區(qū)理事會(huì)雖然不是法定的組織，也沒(méi)有強(qiáng)制性權(quán)力，即村社區(qū)理事會(huì)屬于鄉(xiāng)村內(nèi)部的柔性組織。但是，作為村民實(shí)現(xiàn)自我選舉、自我組織、自我管理的重要載體，其體現(xiàn)了村民共同的價(jià)值追求，天然擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)。因此，村社區(qū)理事會(huì)在村民自治和鄉(xiāng)村治理中具體特殊的功能和作用。設(shè)立村社區(qū)理事會(huì)主要基于以下目的：其一，為村民參與提供自治平臺(tái)，培育村民的自治能力;其二，為外鄉(xiāng)人員提供參與鄉(xiāng)村治理的渠道和平臺(tái);其三，協(xié)調(diào)村民與政府的關(guān)系，形成兩者間緩沖地帶。當(dāng)然，村社區(qū)理事會(huì)并不是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的唯一選擇，各村還能根據(jù)實(shí)際需要增設(shè)不同的服務(wù)于村集體和村民的組織。

3.1.2 明確村代會(huì)作用。

村民代表會(huì)議是在人數(shù)較多或者居住分散的村，由村民委員會(huì)成員和村民代表組成，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)并對(duì)村民委員會(huì)工作實(shí)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。利用村民代表會(huì)議，可以有效避免村民由于受到空間限制難以長(zhǎng)時(shí)間和高強(qiáng)度參與鄉(xiāng)村治理難題。但是從現(xiàn)階段情況來(lái)看，村民代表會(huì)議并沒(méi)有成為實(shí)質(zhì)上的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，其作用也沒(méi)得到有效發(fā)揮。同時(shí)，當(dāng)村委會(huì)及村干部的權(quán)力得到不斷強(qiáng)化，村民代表會(huì)議的地位則被相對(duì)弱化，從而導(dǎo)致村民代表會(huì)議變得有名無(wú)實(shí)。所以，必須強(qiáng)化村民代表會(huì)議的地位、明確村民代表會(huì)議的作用，保障其法定功能在村務(wù)工作中得以體現(xiàn)，才能真正推進(jìn)村民自治。同時(shí)，作為法定村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民代表會(huì)議與村民委員會(huì)是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。為了監(jiān)督村干部的工作和達(dá)到鄉(xiāng)村法治的目標(biāo)，在工作中充分挖掘村民代表會(huì)議的潛力是必要且可行的。

3.2 運(yùn)行機(jī)制改革：內(nèi)部與外部機(jī)制的共同約束

3.2.1 內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制改革。

鄉(xiāng)村既是熟人社會(huì)，同時(shí)也是人情社會(huì)，在這種特殊環(huán)境下僅僅依靠國(guó)家正式的法律去塑造良善的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和化解村民各類的矛盾糾紛難以達(dá)到效果。在古代中國(guó)，官府制定的法律通常難以觸及處于基層的鄉(xiāng)村，因而鄉(xiāng)村自我發(fā)展出對(duì)村民個(gè)人行為以及集體行動(dòng)邏輯進(jìn)行約束和協(xié)調(diào)的村規(guī)民約。在現(xiàn)代語(yǔ)境下，村規(guī)民約應(yīng)該是村民基于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理和推進(jìn)村民自治發(fā)展的目的，依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)共同制定，規(guī)范、約束和協(xié)調(diào)村民個(gè)人行為和村集體活動(dòng)的一種規(guī)章制度。通過(guò)村規(guī)民約的制定和實(shí)施，一方面可以對(duì)現(xiàn)有法律形成補(bǔ)充，有利于化解鄉(xiāng)村內(nèi)部的各類矛盾糾紛[10]。我國(guó)鄉(xiāng)村情況紛繁復(fù)雜且不同的村莊存在極大的差異性，難免會(huì)發(fā)生法律沒(méi)有涉及或是難以處理的事務(wù)。而村規(guī)民約主要是根據(jù)本村的實(shí)際情況而制定，具有強(qiáng)烈的地方色彩。所以，運(yùn)用村規(guī)民約處理鄉(xiāng)村內(nèi)部的矛盾糾紛具有更強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性，產(chǎn)生的最終結(jié)果也能服眾。另一方面，有利于化解鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的負(fù)面效果。由于村規(guī)民約是由村民共同制定，因此在某種意義上來(lái)說(shuō)是管理鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)的“法律”，其實(shí)施會(huì)促使村民按照制度行事，打破以往依靠人情、關(guān)系、“面子”進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的局面。而且，村規(guī)民約會(huì)成為村民維護(hù)自身利益的重要依據(jù)，避免完全由鄉(xiāng)村內(nèi)部強(qiáng)勢(shì)政治力量完全壟斷話語(yǔ)權(quán)和解釋權(quán)的情況再次發(fā)生。

3.2.2 外部調(diào)解機(jī)制介入。

外部調(diào)節(jié)機(jī)制是指處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛的外部調(diào)解組織和制度的總和，其包括行政調(diào)解和司法訴訟[11]。首先，從總體情況來(lái)看，村民的法治意識(shí)和法律知識(shí)都比較淡薄。所以行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要積極聯(lián)合，下鄉(xiāng)對(duì)村民進(jìn)行宣規(guī)普法，一方面增強(qiáng)村民對(duì)國(guó)家相關(guān)政策和法律制度的理解，另一方面要引導(dǎo)村民積極利用法律武器維護(hù)其合法權(quán)益，避免其采取過(guò)激和非法的手段。其次，要充實(shí)行政調(diào)解隊(duì)伍，采取定期駐村的方式協(xié)助村民調(diào)解矛盾糾紛。對(duì)于政府而言，需要加強(qiáng)行政調(diào)解員的培訓(xùn)，提高行政調(diào)解員的素質(zhì)，在拓展其專業(yè)知識(shí)的同時(shí)也要根據(jù)鄉(xiāng)村的實(shí)際完善調(diào)解方式。對(duì)于駐村的行政調(diào)解員而言，其要主動(dòng)排查和處理矛盾糾紛和充當(dāng)村民與政府間溝通的渠道，降低群體性事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。在完成矛盾糾紛處理后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)解決矛盾糾紛的一般性規(guī)律。最后，要健全訴訟機(jī)制。根據(jù)鄉(xiāng)村的特殊情況，司法機(jī)關(guān)可以適當(dāng)簡(jiǎn)化現(xiàn)行訴訟程序，既能減少村民訴訟的障礙，又可以降低村民訴訟的成本。

3.3 自治制度改革：戶籍與選舉制度的一體建構(gòu)

為了適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化和有效利用外來(lái)人才，可以選擇在現(xiàn)行鄉(xiāng)村選舉制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。“判斷一個(gè)人當(dāng)然不是看他的聲明，而是看他的行為;不是看他自稱如何如何，而是看他做些什么和實(shí)際是怎樣一個(gè)人”。對(duì)于積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，為鄉(xiāng)村發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)、并受到廣大村民認(rèn)可和支持的外鄉(xiāng)人士在經(jīng)過(guò)一定服務(wù)年限后，可以報(bào)請(qǐng)村民會(huì)議同意并經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府備案，授予其“榮譽(yù)村民”的稱號(hào)和證書并使之免于戶籍制度的限制并享有與村民同樣的政治待遇。通過(guò)此項(xiàng)改革，既能將對(duì)鄉(xiāng)村具有認(rèn)同感、歸屬感的外鄉(xiāng)人士以合法合規(guī)的方式納入鄉(xiāng)村治理中，有利于提高鄉(xiāng)村治理的水平。其次，被納入鄉(xiāng)村治理中的外鄉(xiāng)人士又能給鄉(xiāng)村發(fā)展提供必要的資源，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的血液和活力。最后，鄉(xiāng)村人口流失在某種意義上就是發(fā)展不充分所導(dǎo)致的結(jié)果，當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展后能減緩甚至阻滯內(nèi)部人才的外流，并吸引外出務(wù)工的本村人員返鄉(xiāng)。

4 結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)實(shí)生活中，人們通常會(huì)受到知識(shí)結(jié)構(gòu)、個(gè)人能力、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)等因素的制約，既無(wú)法尋找到解決問(wèn)題的全部備選方案，又難以在紛繁復(fù)雜的環(huán)境中選擇最優(yōu)的決策方案。所以，鄉(xiāng)村治理困局的解決不可能一蹴而就，但可以遵循滿意的原則尋找可能的方案，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的不斷優(yōu)化，達(dá)到鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。同時(shí)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的前提下，各個(gè)鄉(xiāng)村還可以根據(jù)本村的實(shí)際采取不同的治理方式，其目的在于使廣大的鄉(xiāng)村變成一塊塊不同的“試驗(yàn)田”，同時(shí)還可以防止鄉(xiāng)村治理“樣板化”。一方面，這樣既能提高村民自治的生命力和創(chuàng)新性，在不斷試驗(yàn)和完善之中推進(jìn)村民自治的發(fā)展和保證鄉(xiāng)村治理的效果;另一方面，鄉(xiāng)村治理方式多樣性的存在可以擴(kuò)大其他鄉(xiāng)村可供借鑒的選擇面，使治理有效的鄉(xiāng)村帶動(dòng)治理欠缺的鄉(xiāng)村發(fā)展，從而有利于提升我國(guó)鄉(xiāng)村的整體治理水平。

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