瑞士國家警察

文/張鈺

美國咨詢公司蓋洛普（Gallup）2021 年11 月18 日發布的《2021 年全球法律與秩序報告》顯示，瑞士的法律與秩序指數高達93 分，與中國、阿聯酋并列第二。蓋洛普全球法律與秩序指數是根據居民對當地警察的信心、對自身安全的感受以及過去一年中盜竊、人身傷害或搶劫案件發生率得出的綜合評分。縱觀近年的《全球法律與秩序報告》，以安全、宜居著稱的瑞士在法律與秩序指數全球排名上一直名列前茅。瑞士官方語言有四種，分別為德語、法語、意大利語和羅曼什語，其中講德語的人口約占70%，講法語的人口約占19.2%。在瑞士26 個州中有17個州是德語州，日內瓦、汝拉、納沙泰爾和沃州是法語州，伯爾尼、弗萊堡和瓦萊州是德法雙語州，提挈諾州是意大利語州。瑞士各州警察各成一體、各具特色，同一語區的警察制度又有相似之處。

一、瑞士聯邦制度與警察制度

瑞士擁有獨特的政治體系結構。瑞士面積雖小，但其悠久歷史使其擁有相對較多的主權實體。主權原則可以追溯到瑞士成立時期，當時各州結盟，互幫互助，來防止落入他人統治之下。如今，26 個州組成了聯邦，聯邦與各州的作用相似，各州在許多領域可自主運作。《瑞士聯邦憲法》規定了州的主權，每個州又進一步劃分為不同的市鎮。與其他國家相比，瑞士國內受聯邦政府監管的領域極少，且瑞士人民也強烈捍衛這種聯邦制。鑒于瑞士各地區之間存在語言和文化差異，進而導致不和或摩擦，而這種基本獨立的實體制度以及直接民主制度則能保證政治上的穩定。

權力下放充分反映在瑞士警察體系中。各州對警察事務擁有管轄權，這就是為什么每個州都有自己的州警察，在一些州內有市鎮警察。雖然瑞士有一個聯邦警察局，但聯邦職能有限，而且一般遵從“州優先”的原則，即把決策轉移到最低的實操層面。總的來說，瑞士的主權實體由三個層級組成：市鎮、州和聯邦。瑞士的聯邦結構和各州在警察事務上的主權決定了瑞士沒有統一的國家警察組織，瑞士警察的結構正是其聯邦體制和國家三級行政區劃的體現。瑞士的警察分為三級：聯邦警察、州警察和公共警察。從人數上來講，瑞士聯邦、州、市鎮公共警察和邊防衛隊共有約23000 名，聯邦總人口為860 萬，警察與人口比例為2.67‰。

（一）聯邦警察

聯邦警察局。作為瑞士國內安全事務的信息、協調、合作和分析中心，主要包括以下負有專門職責的單位：聯邦刑事警察司，執行刑事調查；聯邦安全司，履行聯邦警察局的安全職責；國際警察合作司以及警察體系和身份證明司。

聯邦刑事警察司。由總檢察長辦公室授權，代表其行使職權，負責調查和起訴更為復雜和具有國際性質的犯罪。具體包括金融犯罪，恐怖主義及恐怖主義資助，涉及爆炸物的犯罪活動，非法搜集情報，涉及聯邦選舉和投票的犯罪，違反關于戰爭物資、核武器、軍民兩用物品和特定軍事物品以及民用航空的法律的罪行，腐敗，種族滅絕，偽造貨幣，以及執行國外的調查委托書等。聯邦刑事警察還協調州際和國際調查，并確保與國際刑警組織交流警察信息。

聯邦安全司。該司負責保護聯邦官員和建筑物（包括瑞士駐外使領館）以及根據國際法須提供保護的人員和建筑物設施，并負責瑞士聯邦民用建筑的結構、技術和組織安全戰略。

2003 年，瑞士打擊人口販運和移民走私協調處得以建立，目的是保護受害者、起訴犯罪分子并進行犯罪預防。雖然相關任務由聯邦政府和各州承擔，但瑞士打擊人口販運和移民走私協調處負責各實體之間的協調，其報告也是政治決策的基礎。2003 年，瑞士網絡犯罪控制協調處納入聯邦警察局。瑞士網絡犯罪控制協調處負責監測互聯網，并參與犯罪預防工作。如果有疑似犯罪行為，相關檔案將轉交給各州，由各州決定是否提起刑事訴訟。

2009 年，特別行動組（The Special Task Force）納入聯邦安全司，如果發生劫持人質和勒索外國和本國官員這類情況，可以調動特別行動組。瑞士的銀行保密制度凸顯了瑞士洗錢舉報辦公室的重要性。瑞士洗錢舉報辦公室的職能是在金融中介機構和執法當局之間進行過濾和溝通，接收和分析有關洗錢、資助恐怖主義、犯罪活動所得資金等可疑活動的報告。如有必要，信息隨后會被移交給執法機構。

聯邦國際警察合作司。聯邦國際警察合作司的職責包括兩方面，一方面是負責州警察之間在國家一級的協調，另一方面是國際一級的協調，負責雙邊和多邊警察合作的業務和戰略發展，包括與歐洲聯盟和申根地區在執法領域的合作等。此外，國際警察合作司是雙邊、國際刑警組織、歐洲警察署和申根相關通信的單一聯絡點，負責參與調查的機構之間的信息交流，向國際和國家伙伴提供中央警察數據庫，國際警察合作司還管理瑞士駐外使館的警察專員和在瑞士的外國警察專員。

（二）州警察

瑞士各州警察負責維護法律和秩序，不隸屬于聯邦當局。每個州警察的首長都屬于州政府的工作人員，各州警察的法律制度和財政制度都由州議會來制定。各州的警察還具備司法警察的職能，也在發生重大災害時充當協調機構。各州有權自主決定內部警察部隊的結構。根據每個州獨立組織其警察隊伍的原則，三個語言區之間的警察結構也存在差異。德語州將其警察分為三個主要部門：刑事警察、治安警察和交通警察，其中治安警察的職責更為籠統，即負責維護法律和秩序，刑事警察任務更為具體，即負責調查犯罪；法語州則有兩個主要部門：“憲兵隊”（由治安警察和交通警察組成）和“保安局”（相當于刑事警察）；講意大利語的提契諾州的警察則按照地域進行劃分。此外，州警察部隊還包括特警司、干預司和諸如湖泊警察和機場警察在內的特別機構。

在歷史名城蘇黎世中心的利馬特河上巡邏的警察船

瑞士法語區警察維持體育賽事秩序

以在中國知名度較高的瑞士旅游勝地盧塞恩州為例，盧塞恩州有30 萬人口、30 個警察局；州首府盧塞恩市有7.6萬人口、兩個警察局。從組織角度看，警務工作是由防暴警察和交通警察、刑事警察、農村治安警察以及城市治安警察等共四個一線警察部門來開展的。除此之外，規劃處負責協調涉及多個部門的任務，支持處負責后勤和信息技術，內勤處負責協調培訓和組建通信人員的教育管理、人力資源以及警務人員心理服務，特警部門負責處理特殊和較嚴重的威脅以及打擊嚴重犯罪，例如大規模抗議、足球賽事中流氓鬧事等。盧塞恩州警察局還下設以下行政辦公室：金融辦公室，發放和實施許可的商務警察辦公室，執行聯邦商業測量設備法辦公室以及護照辦公室等。盧塞恩州警察非常重視違法預防工作，通過學校教導和普法宣傳等形式開展違法預防和犯罪預防。例如，教導兒童和青少年如何遵守交通規則、正確處理互聯網和手機中的犯罪內容以及如何應對暴力等，這類預防工作會采取學校班級宣講、組織特別活動、創建教學計劃等形式，也會鼓勵教師和家長盡可能到場；針對普通民眾的其他預防信息一般印在小冊子上進行宣傳；警察內部專家也會通過各種途徑提供建議：宣傳良好品行、提供犯罪援助、舉辦特定講座等。

（三）公共警察/市鎮警察

公共警察屬于第三層級，設立公共警察的州，要么地理位置分散，如瓦萊州，要么地方社區慣例上高度自治，如蘇黎世州和洛桑州等。是否建立公共警察以及決定公共警察職責的權力屬于州。公共警察負責一般的法律和秩序、停車執法，有時還負責交通管制。在一些大城市，公共警察還負責刑事案件，但一般來說，公共警察的重要性取決于各州自身。瑞士比較大的州一般具有更大規模、更多職責、更大作用的公共警察，例如伯爾尼州和蘇黎世州。瑞士總共有100 多支公共警察和市鎮警察隊伍。目前也有一些較小的公共警察單位將并入州警察隊伍。

（四）瑞士邊防衛隊（Border Guard Corps,BGC）

瑞士邊防衛隊是聯邦海關總署的部門，隸屬于瑞士聯邦財政部。邊防衛隊的職責任務涵蓋海關、警察和移民工作等三方面。第一，海關相關職責：包括征收增值稅和關稅，防止走私和販運麻醉品、武器、戰爭物資、危險物質、受保護動物物種、文物和假冒品牌物品等犯罪。邊防還有其他經濟、貿易和衛生政策任務。第二，警察相關職責：搜查人員、貨物和車輛，檢測偽造文件和防止國際犯罪等。第三，移民相關職責：防止非法出入境、非法居留、非法就業、人口走私和販運等。

二、瑞士各級警察之間的合作

瑞士聯邦警察、州警察和市鎮的公共警察之間沒有管轄和隸屬關系，均是獨立的。這種獨立性是瑞士聯邦制的必然，在一定程度上使地域警務的處置更專業、更有效率；但獨立警察系統也存在較為明顯的缺點：缺乏中央權威以及不統一。雖然警察各個層級組織良好、獨立辦案，但如果沒有中央機構、不同實體之間的合作將很難開展。犯罪活動不會局限在州邊界或國邊界內，而且雖然瑞士聯邦有刑法典，但瑞士每個州都有自己的刑事訴訟條例，缺乏強有力的合作會給犯罪分子留下很大的空間。在全球化迅猛發展的今天，犯罪形式復雜多變，合作也就變得更為重要。此外，歐盟對于瑞士的重要性和影響力也日益增長，這也要求瑞士加強警察合作。這些合作主要在聯邦與州、各州之間展開。

（一）聯邦與州

為規范警察活動，促進警察合作、標準化和良好運作，瑞士聯邦警察越來越多地與各州進行合作，并開展了一系列改革。通常來說，各州和聯邦政府共同承擔以下警察職責：保護人員和物品，邊境管制，保障空中交通安全，確保國際會議安全以及維護大型活動期間的公共秩序等。

（二）各州之間

各州警察之間的合作在區域和全國兩個層面展開，均已有相應合作機制。在區域合作層面，瑞士各州根據所處地域（蘇黎世州和提契諾州除外）分屬瑞士中部、瑞士東部、瑞士西北部和瑞士西部四項警察協議中的一個，各州通過區域協議相互合作。在國家層面，瑞士警察系統設立了瑞士州司法和警察局長會議、瑞士城市警察協會等機制和機構，旨在加強州、市鎮和聯邦政府之間的協調。瑞士州司法和警察局長會議每年舉行兩次，召集警察和司法部門的州代表，制定共同戰略，并為州層面的問題找到解決辦法。但是，瑞士州司法和警察局長會議的決定對各州來說通常只是建議，并不具有強制性。會議還成立了若干個委員會，如刑事委員會、交通委員會、戰略委員會、國際事務委員會等。

（三）其他合作

隨著一年一度的達沃斯世界經濟論壇、歐洲足球杯等國際會議和大型活動在瑞士的舉行，瑞士各州警察隊伍間合作與協調機制的構建愈加重要。2003 年埃維昂八國集團會議之后，一個旨在協調各州之間刑事、安全和交通警察行動的合作委員會成立了。同年，瑞士州司法和警察局長會議成立了為大型活動開展州際合作的工作組。2006 年，各州簽署了一項關于州際警察特派團的協議，設立了負責協調管理、行政、決策和部署的三個機構，這些機構都服從活動舉辦州的安排。在世界經濟論壇、八國首腦會議等大型會議的舉辦期間，瑞士武裝部隊、鐵路警察和邊防衛隊等其他機構可根據需要支持警察。此外，私營保安服務也會在某些活動中提供服務、幫助警察開展工作。

三、瑞士的警察教育與培訓

（一）瑞士警察教育體制

瑞士警察教育中沒有學歷教育，主要是對新招收的警員和要晉升的警官進行培訓，這與我國的警察教育體制有很大的不同。瑞士的新警一般從高中畢業生中招募，經過一段時間的培訓后上崗。除新警培訓外，瑞士十分重視警察的在職教育，入警后繼續教育不間斷，警察晉升都要進行培訓。瑞士警察培訓分為初級、中級和高級三個層次。初級培訓：新招錄的警察經過一年的培訓后上崗，警察安全助理（治安協管員）培訓時間為五個月，培訓內容有法律知識、通訊交通工作、警械槍支的使用、與市民的溝通能力等。中級培訓：一般警察的晉升需要有一年的基礎培訓、五年以上的工作經驗，并且有人推薦、經培訓合格才能獲得晉升。培訓內容包括：交通通信設備和警械的使用、與犯罪嫌疑人作戰能力、自我防衛能力、違法犯罪人員的幫教等。高級培訓：晉升警察高級指揮官一般都要有初級、中級培訓的經歷；從社會引進的專門人才或碩士以上學位的人才可以直接進入這一級晉升培訓。

瑞士的警察教學具有較強的針對性和實戰性。課堂講授中重視討論和學生提問，注意身體素質和警察技能的培訓，整個培訓過程由校內教學和警察局見習相結合。以日內瓦州警察培訓學校為例，在教師配備方面，學校專任教師較少，大部分任課教師是聘用社會上的專家、教授，也有聘請其他州警察局的警察、專家講課的。在課程設置方面，學校開設的主要課程有：刑事偵查、交通管理、武器警械的使用、暴力和突發事件的處置、射擊、外事管理、心理學、人權學等。

瑞士伯爾尼市中心的警察局大樓

（二）瑞士警察教育機構

瑞士聯邦一級沒有警察學校，警察的教育和培訓一般在州一級組織，也有培訓中心是地區性的，由幾個州在協議框架內共同管理，個別市也設有培訓學校。以下是瑞士警察的一些主要培訓中心。

1.瑞士警察學院

該學院建于1946 年，位于納沙泰爾市，上級管理部門是瑞士警察學院基金會，基金會由瑞士聯邦、州和市共同資助，基金會成員分別由政府官員、警察指揮官、工會組織等有關人員組成。瑞士警察學院既為警官提供課程，也為新招募的警察提供培訓。主要職責是：負責全國中、高級警察培訓任務；協調全國警察基礎教育；組織中、高級警察繼續教育；培養警察學校教師；組織編寫警察培訓教材、出版警察學校資料；協調各州的警察教學培訓工作、開展相關研究等。瑞士警察學院的培訓場地、教室主要依托全國5 個培訓中心。

2.州際警察學院

該學院位于希茨基奇市，提供基礎培訓和高級培訓，并與瑞士警察學院一起向瑞士警察提供進修機會建議。州際警察學院目的在于實現警務教育的標準化，并將警察培訓納入瑞士綜合教育系統。

3.瑞士東部警察學校

該警察學校位于阿姆里斯維爾市，為六個州、兩個城市和列支敦士登的未來警官提供全面的基礎培訓。

4.薩瓦坦警察學院

該學院為未來的警官提供基礎培訓，并為警察提供高級培訓和專門培訓。

5.瑞士警官協會

該協會位于盧塞恩州，開設參加與犯罪學或國際刑法相關的高等教育的專門文憑課程。

6.國際警察培訓

中歐警察學院和歐洲警察學院為歐洲相關國家提供警察培訓，尤其是國際警察培訓。瑞士通過合作協議與歐洲警察學院開展合作，通過線上和線下的方式廣泛參加打擊嚴重犯罪和恐怖主義犯罪培訓、警察教育師資培訓、大型國際活動的組織安排培訓、執法合作和警務信息交換培訓等。

四、瑞士的國際警務合作

近年來，隨著跨國新威脅的出現，瑞士越發重視與國際機構和其他國家之間的警務合作。瑞士的國際警務合作主要由聯邦警察負責，從三個層面實施。其中，通過國際刑警組織和警察協議的合作正在不斷加強，歐洲合作因瑞士加入申根協定得以加強。聯邦警察辦公室是瑞士國際警察合作的中央機構，幫助建立和維持州警察與執法機構之間以及他們與國際合作伙伴之間的聯系。在聯邦警察內部，國際合作主要由國際警察合作局及其行動中心和聯邦刑事警察局負責。刑事司法協助事項由瑞士聯邦司法辦公室負責，但有些事項也可能屬于聯邦警察辦公室的管轄范圍。

（一）國際警務合作

瑞士國際層面和多邊層面的警務合作主要通過國際刑警組織來開展。瑞士是國際刑警組織的創始成員國之一。為開展各國合作、協調各國行動，國際刑警組織要求每個成員國必須指定一個國家中心局來與國際刑警組織進行對接。瑞士指定的國家中心局是聯邦警察辦公室。聯邦警察辦公室和國際刑警組織基于《瑞士刑法典》第350—353條和國際刑警組織瑞士國家中心局2013 年合作法令來開展警務合作。

（二）區域警務合作

瑞士區域層面的警務合作主要通過歐洲警察署來開展。自2005 年加入《申根協定》后，瑞士與歐洲國家間的區域合作更加深入。

1.瑞士與歐洲警察署之間的合作

歐洲警察署成立于1999 年7 月1 日，總部位于荷蘭海牙，是負責預防和打擊跨國有組織犯罪的歐洲執法機構。瑞士與歐洲警察署之間的合作協議于2006 年3 月1日生效，協議規定了相互間交換戰略和其他特定信息。為進一步加強合作，瑞士向海牙歐洲警察署派駐了三名警務聯絡官和一名聯邦海關總署聯絡官。2018 年，瑞士與歐洲警察署更新了合作范圍，使合作范圍擴展到恐怖組織、毒品犯罪、人口販賣、洗錢、詐騙、腐敗、武器販賣等30多個犯罪領域。目前瑞士與歐洲警察署之間的合作內容包括：操作系統的交流；專業知識的交流，戰略信息的交流；就熱點問題交換情況報告；交流有關預防犯罪的調查方法和信息的專門知識；聯合訓練；提供有關調查的建議和協助等。

瑞士德語區警察維持活動秩序

蘇黎世班霍夫大街上騎自行車執勤的警察

2.瑞士與《申根協定》

歐洲警察署和《申根協定》是相互獨立的歐洲合作機制，具有不同的目標和任務。二者相互聯系、功能互補。歐洲警察署的主要目的是交流警務信息，并在分析和提供不同國家警務信息的基礎上，達到預防和打擊跨國有組織犯罪的目的。申根合作的核心內容是申根信息系統，這是一個聯合數據庫，包含有關通緝或失蹤人員以及被盜或丟失物品的信息。

1985 年生效的《申根協定》通過取消系統的身份檢查來促進跨越申根國內部邊界的旅行。為加強成員國的內部安全，成員國在申根區的邊界加強了檢查，并加強成員國間的跨境警務合作。2005 年6 月5 日，瑞士選民投票贊成加入《申根協定》，該協定于2008 年3 月1 日對瑞士生效。2008 年8 月14 日，瑞士與申根信息系統建立聯系并履行了遵守其實施要求的評估和確認程序，該信息系統于2008年12 月12 日對瑞士生效。這意味著瑞士與其他申根國內部邊境的檢查取消。自2009 年3 月29 日起，伴隨著新航班時刻表的確定，瑞士與其他申根國間往來的機場身份檢查被取消。

瑞士負責申根信息系統協調工作的機構是SIRENE 辦公室，即瑞士處理入境時補充信息請求（Supplementary Information Request at the National Entry）的機構。瑞士SIRENE 辦公室是聯邦警察辦公室運營中心的一部分，是所有可以訪問申根信息系統數據庫的瑞士執法機構的聯系機構。例如州警察部隊、邊防部隊、聯邦司法辦公室、國家移民秘書處、簽發簽證的駐外大使館和領事館、州政府移民辦公室等都要通過SIRENE 辦公室查詢和處理相關信息。瑞士SIRENE 辦公室協調和處理所有傳入和傳出的申根信息警報。只有SIRENE 辦公室職員可以直接訪問申根信息系統數據庫，并有權在數據庫中輸入、處理和刪除信息。瑞士SIRENE 辦公室執行任務的法律依據包括《申根協定》《瑞士刑法典》《聯邦警察信息系統法》和《國家申根系統條例》等。

瑞士特斯拉警用巡邏車

（三）雙邊警務合作

1.雙邊警務合作協議

瑞士通過與他國簽訂雙邊警務合作協定的方式與其他國家尤其是周邊國家開展雙邊警務合作。為加強打擊跨國犯罪，瑞士與五個鄰國（德國、法國、意大利、奧地利、列支敦士登）以及幾個南歐和東南歐的國家簽署了雙邊警務合作協議。雙邊協議管理跨境合作，有助于組建聯合工作組并推進在培訓警察方面的相互合作與支持。在網絡等新型跨國犯罪不斷涌現的新形勢下，這些雙邊協定還作為根據數據保護規定交換信息的明確法律依據。根據這些雙邊協定，瑞士與各協定國可互相部署警察專員，并可建立警察和海關合作中心。

2.日內瓦和基亞索警察和海關合作中心

日內瓦和基亞索警察和海關合作中心（Police and Customs Co-operation Centres in Geneva and Chiasso,PCCC）由瑞士、法國、意大利三國的警察和海關官員代表組成，旨在促進瑞士與法國和意大利的跨境警察和海關合作，促進信息交流，協調邊境地區的聯合監視措施，并計劃和協助跨境行動。日內瓦和基亞索警察和海關合作中心的具體任務包括：響應業務請求并提供建議；協調監視、控制下交付等警察措施；協調緊急警察措施；編制分析和情況報告；強制驅逐和重新接納非法移民；提供警察培訓；幫助組織三國會議，等等。