日本社會養老服務體系對鎮江養老醫療服務體系建設的啟示

□楊 帆

｜研究背景

聯合國的統計指標規定，當一個國家或地區60 歲以上的人口占總人口的10%，或者65 歲以上人口占總人口的8%，就稱為人口老齡化。近年來，我國社會人口老齡化現象日趨明顯，鎮江市老齡人口數量不斷攀升。統計表明，截至2019 年，全市常住人口320.35 萬人，其中60 歲以上人口為72.47 萬人，老齡人口數量約占人口總數的22.6%。隨著居民生活水平和醫療保障水平的不斷提高，這一比例還將持續增加。因此，鎮江市的養老服務需求必將快速增長，養老醫療服務產業面臨巨大挑戰。日本是全球老齡化程度最為嚴重的國家之一，自20世紀60 年代以來便逐步踏入老齡化社會。據統計顯示，截至2019年，日本65 歲以上老人約為3600萬，接近總人口數量的29%。在人口老齡化趨勢之下，日本政府于1987 年正式頒布并實施“社會福利及介護法”。此后，隨著高齡人口、超高齡人口數量的日益增加，日本政府和各級地方政府在不斷制定、調整和完善相應政策的同時，也在探索更高效、更安全、更便捷的養老服務模式。數十年來，日本在養老產業實踐中積累了豐富的經驗，對鎮江市養老醫療服務體系的建設極具啟示和借鑒意義。

｜研究現狀

國內對日本養老模式的系統研究起步較晚。文獻調查可知，除個別金融層面針對日本養老保險制度的研究外，從社會學層面著手，以借鑒啟示為目的的有關日本養老產業的調查研究大多始于2015 年以后。如 《日本養老產業化發展條件及其啟示》（2020）認為日本法律法規的健全、護理人員的專業化和護理規范化值得借鑒；《日本養老產業發展中的政府職能與啟示》（2018）認為政府應探索適合中國國情的養老模式并制定相關產業政策，借鑒日本經驗，扶持養老產業的發展。盡管相關文獻從宏觀上提出了諸多觀點，但缺乏與具體地方實際情況相結合的研究成果。本文結合鎮江市情，探討研究日本養老體系對鎮江市養老醫療服務建設的啟示作用。

｜日本老齡化現狀及對策

通過日本政府發表的 《高齡社會白皮書》（下文簡稱 《白皮書》）可以實時了解日本社會老齡化現狀。2020 年 《白皮書》 顯示，截至2019 年，日本總人口為1.2617 億人，其中65 歲以上人口為3589 萬人，占日本總人口的28.4%。據日本總務省統計，這一數據在2020 年繼續增加，全國65 歲以上老人突破3610 萬人，占總人口的28.7%。這一比率在全球201 個國家和地區中居首位，約為中國的兩倍（2019 年中國65 歲以上人口占總人口的比重為12.6%）。此外，隨著男女人口比率、平均壽命的變化，老年女性所占比例增加。如圖1 所示，截至2019 年，65-74 歲之間的男性人口為831 萬人，女性人口為908 萬人，女性占比約為52.2%，而75 歲以上老人中，男性人口為729 萬人，女性人口為1120 萬人，女性占比接近60.6%。

圖1 日本2020 年 《高齡社會白皮書》 人口年齡、性別構成

《白皮書》 將日本日趨嚴重的老齡化現象歸因于兩點：死亡率降低引起的高齡人口的增加以及新生人口減少帶來的年輕人口的減少，據推測，這一現象在今后數十年間還將愈發嚴重，最終將引起勞動力不足，社會生產降低、社會活力減弱。

針對高齡人口日益增多的社會現象，政策層面不斷推進對養老服務問題的解決。早在老齡化社會到來之前，日本便制定了保障老年人生活利益的《老人福祉法》，從法律法規層面給予老人安定生活和身心健康的保障。

隨著老齡化進程的迅速發展，日本政府積極采取對策，于1995 年制定了 《高齡社會對策基本法》（以下簡稱 《基本法》）。《基金法》規定，政府必須制定老齡社會的對策大綱及年度報告。另一方面，內閣還設置了高齡社會對策會議，旨在商討、協調、審議高齡社會對策中各政府職能部門的行政職權。可以說，自上世紀開始，日本便針對老齡化社會的到來逐步制定了體系化的方針政策。

2018 年2 月，日本召開了第29屆高齡社會對策會議，通過了新的《高齡社會對策大綱》，該大綱主要內容有三點：其一，重新審視年齡帶來的差異化和均質化，鼓勵各年齡層做出與本人意愿和能力相適應的貢獻。其二，構建區域共同體，幫助各階段高齡人士愉快生活。其三，制定新的高齡社會措施，致力于技術革新和科技成果的應用實踐。就上述基本思想，該大綱從就業收入、健康福祉、活動參與等六方面制定了具體對策。例如，在就業收入項目中，為了增加高齡者的就業機會，政府將對雇傭65 歲以上人群的企業給予支持等。

關于高齡人群的就業保障等問題，日本政府自1986 年起便制定《高齡者就業安定法》（以下簡稱《安定法》），此后隨著社會老齡化的推進，該法律經過了數次修訂。在1994 年的修訂中，法定退休年齡改為強制60 歲，2004 年的修訂中，退休年齡延長至65 歲。規定企業應保障雇員65 歲之前的工作要求。此外，在日本政府于2019 年10 月召開的會議中，與會人員提出了新的《70 歲就業機會的確保》 改革方案。2020 年日本國會正式通過了修訂的《安定法》，提出將確保70 歲之前的就業機會。

但是，我們也注意到，盡管《安定法》 數次修改退休年齡直至70 歲，但在執行中，法定退休年齡大多仍為60 歲，僅有不到13%的企業更改為65 歲。真正落實70 歲之前的就業保障還任重而道遠。

｜對鎮江市的啟示

世界銀行數據顯示，中國的老齡化程度約排在世界第十位，但隨著醫療水平的進步、平均壽命的增加、結婚生育年齡的推遲、新生人口的減少等多種因素影響，中國社會的老齡化趨勢逐漸加快腳步。2020 年6 月，中國發展研究基金會公布 《中國發展報告2020：中國人口老齡化過程和政策》。該報告指出，中國人口將于2030 年到達頂峰，此后將進入負增長階段。預計到2050 年，中國65 歲以上老人占總人口的比重將接近28%，與日本目前狀況相當。日本2020 年 《高齡社會白皮書》 統計預測結果顯示（圖2），2040 年以后中國的老齡化程度將全面超過日本，成為全球首位老齡化大國。與此同時，鎮江市的人口老齡化程度略高于全國，社會老齡化現象更為嚴重，面向老齡人的養護服務、醫療服務等需求更為緊迫。因此，制定符合中國國情、鎮江市情的老齡化對策迫在眉睫。老齡人口大國日本的對策措施，對建設有鎮江特色的養老服務醫療體系有著重要的啟示意義。

圖2 日本2020 年 《高齡社會白皮書》 統計預測

（一）協調養老產業發展，完善多層次養老需求

政府部門充分履行職能，出臺相關規章制度，協調養老產業發展。日本政府部門自20 世紀70 年代起便出臺面向高齡人群的養老政策，并根據老齡化的進程不斷調整對策措施。面對養老產業這一新興行業，政府明確區分了“養老福利事業”與“養老產業”，將養老福利事業定位為“以低收入階層為主要對象，提供企業不愿涉足、市場機制無法充分供給的必要的服務”，而養老產業則是通過市場機制來解決老年人更高的養老需求。在政策法規和社會福祉建設上，保障養老福利事業，提供低層次收入者的基本養老條件，滿足市場機制無法提供的必要服務。同時，針對養老產業，政府部門需出臺系列政策，協調、指導、監督養老產業的健康發展。在履行職能、出臺政策方面，政府部門應雙管齊下，爭取滿足多層次全方位的養老服務需求。

（二）完善醫療保障體系，加強政府監督力度

從1973 年開始，日本對65 歲以上的臥床老人實行免費醫療保障制度，在經濟上解決了很多老人的后顧之憂。此后，也多次就養老導致的家庭負擔過重等問題進行探討，全面關注老人以及贍養老人家庭的經濟問題。同時，日本在民營養老機構蓬勃發展之后，也出現了市場管理混亂、醫療設備不合標準、老人權益無法得到保障等問題。在目前中國的養老產業中，以上現象亦不少見。因此，盡管中國居民醫療保險、新農村保險等保障制度在不斷完善，解決了數億人民的看病問題，但在養老醫療保障上，仍需政府部門進行探索和改革，進一步完善醫療體系，監督養老產業中的不當收費和不當競爭，規范市場，建立行之有效的市場監督與管理體系以及行業標準，從經濟上和精神上全面減輕養老壓力。

（三）健全多層次養老設施，建立養老服務人才隊伍

無論是福利型養老事業還是營利型養老產業，其服務對象各有需求。在日本，同樣是護理保險設施，其面向對象分為需要援助型和需要護理型。前者生活可以自理，但在家務生活等方面需要幫助；而后者則喪失部分身體機能，生活無法自理，需要全面護理。此外還有與居家環境類似的老年公寓，接受生活可以自理但無法獨立生活的老人。也有早接晚送的“看護”設施，早晨接有護理需求的老人進入設施，白天看護，晚上送老人回家由家人照顧。多種多樣的養老設施滿足了不同家庭的養老需求，值得鎮江市養老服務部門借鑒。特別是“早接晚送”型養老看護，非常適合不愿入住養老院、與子女同住但是子女白天工作時又得不到照料的老人。這一模式既提供了老人白天熱鬧的集體活動，又保障了身體不便時的醫療服務，同時滿足了回家居住的中國人的“歸家”文化心理。自上世紀七十年代開始發展養老產業之后，日本于1987 年開始導入養老人才資格考試制度。我國雖有相關從業人員資格標準，但執行力度較弱。養老產業的發展不僅需要社會環境和經濟環境的支持，更重要的是人才的培養。政府應制定各層次各專業人才的培養方案和計劃，統籌人才專業和數量規模，建設一支專業結構合理、有素養有愛心有能力的人才隊伍，全方位滿足養老醫療服務行業的人才需求。

（四）倡導社會廣泛參與，引導多元養老體系發展

在社會老齡化加深和市場經濟的推進下，家庭養老的傳統看護模式逐漸發生轉變，隨著政府、市場的介入，在目前的養老看護中，政府、家庭、市場、非營利部門（社區）等四方形成了四維作用體，共同推進養老醫療服務的發展與成熟。近年來，日本提出了建設共生型服務社區，旨在整合政府、市場、家庭、社區等各方面的資源，探索對老人、殘疾人等生活不便人群實行一體化的綜合服務。在新型服務社區的建設中，政府部門應起主導作用，引入社會資本與社會資源，倡導多方面多部門的廣泛參與與協同合作，加強參與多方的聯系與融合，在群策群力下保障推進老年人共生社區的建設的同時，緩解養老事業建設帶來的政府財政困難。

（五）發揮地域經濟特色，投資醫療看護產業

過去十年，日本將醫療和看護列為國家戰略之一，大力發展相關產業（如赴日醫療等），增加了數百萬個就業機會。在鎮江市的經濟支柱產業中，醫療機械產業不容小覷。鎮江丹陽也是江蘇省醫療器械產業最為發達的地區之一，目前已形成醫藥產業園，有醫療器械生產企業50 余家，其中上市公司2 家，初步形成了以隱形眼鏡、普通診療器械、病房護理設備及器具、手術室、急救室、診療室設備及器具為主體的醫療器械產業特色，江蘇省重大項目國藥控股落戶丹陽更為鎮江市的醫療機械發展再添新力軍。在養老醫療體系建設中，作為擁有中國醫療機械產業“五大軍團”之一的鎮江應充分利用地緣優勢，發揮地緣經濟特色，大力發展醫療看護產業，為養老事業產業的發展提供硬件軟件的雙重保障，在醫療產業和養老產業的互動與合作中形成良性循環。

養老問題是一項嚴峻的社會課題。2019 年4 月16 日，國務院辦公廳發布了 《關于推進養老服務發展的意見》，對中國養老產業的發展進行了政策性指導，全面推進養老醫療服務社會化、產業化勢在必行。在養老服務市場化萌芽之際，如何借鑒日本社會養老服務的模式，開辟出一條有鎮江特色的養老服務產業道路，摸索出一套因地制宜、兼具社會效益和經濟效益的養老醫療服務體系，是當下鎮江市亟待解決的、造福百萬居民的重要課題。