城鎮化進程中建設用地需求影響因素及應對策略

文/禹四明

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立城鄉統籌的建設用地市場，明確了深化建設用地改革的方向、重點和要求。進入新世紀以來，隨著我國城鎮化進程的加快，在城鎮建設用地需求劇增的同時，存在建設用地無序擴張、建設用地利用效率低下等問題，不僅影響了城鎮化進程，還將影響經濟社會的持續健康發展。如何妥善處理建設用地需求與城鎮化發展的關系，成為亟待解決的重要課題。

一、城鎮化進程中建設用地需求問題研究綜述

城鎮化發展與建設用地需求增長相伴而行，兩者的內在關系為理論界探索建設用地需求的影響因素、預測建設用地需求規模奠定了邏輯基礎。穆向麗（2007）通過構建建設用地需求預測的多元線性回歸模型，實證分析了建設用地及其影響因子之間的相互關系及作用程度。郭宏（2010）運用近十年城鎮化進程和建設用地需求數據，構建了城鎮發展與建設用地需求增長預測模型。陳春、馮長春（2010）運用省級面板數據，從經濟、社會、政府、地理等四個層面，對全國范圍內建設用地增長的驅動力進行了分解，構建了建設用地需求增長的驅動力模型。趙可、張安錄（2013）實證分析了城鎮“人口規?！睂ㄔO用地需求增長的促進作用。曲衍波等人（2021）以供需平衡理論為基礎，總結了建設用地需求影響因素，提出了農村建設用地盤活利用潛力分配與釋放路徑。

在探究建設用地需求增長的同時，如何增加建設用地供給效率，同樣成為理論界研究的熱點。陳志剛（2008）在總結城鎮化進程中土地資源配置特征的基礎上，從土地資源優化配置視角提出了改進土地資源供給效率的思路構想。吳垠（2017）從政治經濟學角度探討了改革開放以來產業后備軍和土地后備軍分別主導的城鎮化發展的歷程，認為只有提高建設用地供給效率、強化土地后備軍，才能讓城鎮真正成為中國經濟發展的“永動機”，才能實現“以人民為中心”的城鎮化。丁俊華（2022）從完善土地流轉制度、深化征地制度改革、創新土地資源配置方式等角度，提出了增加建設用地供給效率的對策建議。

加強開發利用、提高利用效率，是緩解建設用地供求矛盾的關鍵。戴曉波（2013）認為，解決城鎮化進程中建設用地的供給約束，需要從體制、機制層面深化建設用地改革，提高建設用地開發利用效率。李靜等人（2017）從人口密度與人均耕地、土地開發利用程度、土地生產率等三個方面，實證分析了日本土地利用狀況，并從農地利用、農業現代化、工業化、基礎設施、土地規劃和立法等角度，總結了日本城鎮化進程中的土地開發利用經驗。譚永忠等人（2020）從科學編制開發規劃、建立多元合作共享機制、健全土地開發管理機構、創新經濟激勵政策、優化退出機制等五個方面提出了未來存量用地開發利用的創新策略。

總之，學術界對城鎮化進程中建設用地供求影響因素及開發利用策略的研究頗多，已形成了比較系統的理論體系。相較而言，國外城市化進程走在前列，相關理論研究更加成熟，其理論研究和實踐探索向我們提供了重要借鑒，但其因雙方國情迥異而無法照單全收，需要我們結合新型城鎮化發展趨勢，繼續探尋城鎮化進程中建設用地需求的影響因素及應對策略。

二、城鎮化進程中建設用地需求影響因素分析

在城鎮化進程持續推進、非農產業迅速崛起的今天，影響建設用地需求的因素是多方面的。綜觀國內外文獻，可將這些影響因素歸納為經濟因素、社會因素、政策制度、生態環境等四類。

（一）經濟因素對城鎮建設用地需求的推動

土地是最重要的生產要素之一，但通常要與資金、技術、勞動力等其他要素組合才能形成現實生產力。建設用地的需求規模因經濟增長、產能擴張、產業升級而相應增加。

要素投入的規模和質量是決定區域經濟增長速度和效率的根本性因素。隨著經濟總量持續增加、經濟結構持續優化，要素匯聚會引起城市邊界擴張、用地規模擴大，結構優化能推動用地效率提升，推動土地的集約化利用。

作為再生產的重要手段，固定資產投資是以貨幣形式表現的企業建造、購置固定資產的工作量及相關費用支出，包括房產、建筑物、機械設備等。固定資產投資總量增長必然增加建設用地需求，這是建設用地需求增長的重要推力。

經濟發展的過程同時也是產業轉型升級的過程，隨著勞動力從第一產業向第二、三產業轉移，更多的農用地將轉為非農建設用地，這是應對建設用地需求增長的必然選擇，這是城鎮建設用地規模擴張的根本動力。

（二）社會因素對城鎮建設用地需求的影響

城鎮化是農村生活方式向城市生活方式的動態轉化過程，不僅是人的社會關系和人際關系在地域空間的質變過程，而且是人的需求層次變化的過程。根據馬斯洛的需求層次理論，人的需求由低到高依次為生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求和自我實現需求。表現在生理需求層面的，是對維持生命機體生存的生活空間的占有欲望；表現在安全需求層面的，是對安全空間（住房）及由此產生的居住用地的占有欲望；表現在社會需求方面的，是對社會活動及由此產生的社交場館的占有欲望；表現在尊重需求層面的，是對標示社會地位、彰顯自身尊嚴的空間的占有欲望；表現在自我實現層面的，是對追逐利潤的生產經營空間的占有欲望。無論是哪個層次的需求，都會形成對居住、交通、文娛等建設用地的需求。特別是在城鎮化進程中，在各種要素和人口向城鎮匯聚的同時，人的各種需求交叉匯集，形成對城鎮生活居住用地、生產建設用地、公共設施用地、基礎設施用地等多種建設用地的需求。因此，人的多層次需求是城鎮建設用地規模擴張的社會根源。

（三）政策制度對城鎮建設用地需求的影響

從政策制度層面來講，影響城鎮建設用地需求的因素，主要有兩個方面：一是土地流轉制度的影響。長期以來，城鄉分割的二元土地制度，造成了“同地不同價、同地不同權”問題，不僅限制了建設用地的合理流轉和有效供給，還可能產生違背政策初衷的社會經濟后果。二是社會保障制度的影響。土地不僅承載著生產要素職能，還承載著財產職能和社會保障職能。盡管土地不再是農民賴以生存的基本生產要素，但在農村社會保障制度缺失的情況下，為強化農村土地的社會保障功能，土地流轉依然面臨諸多政策性、制度性限制。為規避法律制度限制，少數不法分子通過“隱性市場”或“黑市”非法出租（或轉讓）農村土地，不僅影響土地流轉的市場秩序，還會影響建設用地利用效率，影響城鎮化建設的順利推進。

（四）生態環境對城鎮建設用地需求的影響

城市發展以及由此引起的建設用地規模擴張可能帶來生態破壞、環境污染等負面影響，環境保護政策則會反過來限制建設用地的擴張和城市的發展。從這個角度來講，城市發展、建設用地規模擴張與生態環境保護之間存在用地之爭。協調好兩者之間的矛盾，提高土地利用效率，是構建資源節約型、環境友好型社會的內在要求，也是城鎮化進程順利推進的重要保障。

整體來講，我國的城鎮化利用建設用地的集約化水平亟待提高。根據權威部門的研究，城區擴展率與人口增長率的最佳比值約為1.12，但目前我國絕大多數城市偏離了這一數值，如北京的比值僅為0.43，而新疆各城市的綜合比值達到了112.771。根據《2019 中國城市空間開發簡報》，近五年來，全國城區面積增長率為13.5%，而同期人口增長率僅為8.9%，城區面積的無序擴張造成了大量“空城”，導致建設用地的低效利用，不利于緩解建設用地的供求矛盾2。

三、提高建設用地開發利用效率的思路構想

有序挖掘城鎮化進程中的土地潛力、提高城鎮建設用地的集約利用水平、健全城鎮建設用地的政策制度體系、緩和城鎮建設用地擴張的生態影響，是提高建設用地開發利用效率、緩解城鎮化進程中建設用地供求矛盾的必然選擇。

（一）有序挖掘城鎮化進程中的土地潛力

一是強化老城區的更新改造，主要是將影響居民生產生活的工業企業盡快移出城區，在控制住宅建設密度的基礎上科學規劃，既要積極開發公共活動空間、拓寬公園綠地面積，也要增加社區內、街坊內、住宅區內及道路沿線的綠地設置，以改善舊城區居民的生活環境質量。二是明晰土地權屬、加強土地管理，主要是做好土地確權工作、明晰土地權屬，加強土地規劃和資源整合，有效避免土地閑置和違規占用問題，從而提高土地利用效率，緩解建設用地供需矛盾。三是優化建設用地結構，主要是在做好建設用地規劃方案的基礎上，將大型重工業企業遷出主城區、居民生活區，在縮小城區范圍內工業用地建設規模的同時，合理控制居民用地規模，充分滿足公共服務、生態環保、商業等用地需求，促進城鎮建設用地的結構優化和高效利用。

（二）提高城鎮建設用地的集約利用水平

一是強化城鎮土地規劃管理，主要是圍繞建設資源節約型、環境友好型社會目標，遵循“有保有壓，區別對待”的原則，妥善處理保護資源、優化環境、保障建設的關系，從以“外延擴張”為主轉向以“內涵挖潛”為主，通過合理安排各類用地，保障經濟建設必要的、合理的建設用地需求，使有限的土地資源發揮出最大的作用，形成“以城帶鄉，城鄉互動、協調發展”的良好局面。二是完善土地規劃管理的保障措施，重點針對違規購買農村宅基地和“小產權房”、違法占用耕地、亂搭亂建、“一戶多宅”等問題，通過經濟、行政、法律等手段加以懲治，以切實維護土地規劃的權威性，確保土地規劃得到貫徹執行、土地資源得到高效利用。三是加強市場機制和平臺建設，充分發揮市場機制在土地資源優化配置過程中的基礎性作用，減少經營性土地流轉過程中的行政干預，將市場“無形的手”與政府“有形的手”結合起來，實現土地資源的優化配置和集約利用。

（三）健全城鎮建設用地的政策制度體系

一是完善建設用地的征用管理制度。首先，完善征地管理和用地許可制度，使征地開發、用地審批能夠在法律框架內規范運作，避免法律漏洞造成建設用地的違規征用和非理性擴張。其次，建立健全用地指標置換制度，嚴格按照“占一補一、占補平衡”的原則，從嚴、從緊控制農用地轉為建設用地的規模和速度，確保現有耕地面積不減少、質量不下降。二是建立健全決策管理的約束機制。首先，強化對決策者、管理者權力的約束，在明確決策者、管理者職責權限的基礎上，建立健全考核評估機制，將決策者、管理者的權力裝入制度的籠子里。其次，完善建設用地規模決策的約束機制，建立科學高效的決策機制，從技術、方法入手，增強建設用地規模決策的科學性，同時也要為廣大民眾參與決策提供有效渠道，使建設用地管理決策能兼顧各領域、各階層民眾的利益。三是建立健全建設用地集約利用評價機制。建設用地的集約利用涉及經濟社會、生態環境等多方面因素，只有綜合考慮土地投入強度、使用強度、經濟效益、生態效益等多種評價指標，才能對建設用地的利用效率進行全面科學、客觀公正的綜合評價。

（四）緩和城鎮建設用地擴張的生態影響

一是強化相關理論研究。建設用地的空間擴張、結構演變、環境影響、生態變遷，形成了“一對多”的互動影響和連環作用，只有加強理論研究，積極探索各方的作用機制、因果關系及影響因素，才能有針對性地制定調控措施和應對策略，為人與自然的和諧發展、經濟與社會的持續發展提供良好的制度環境，從而構建起舒適、高效、安全、環保的城鎮建設新形態。二是加大生態修復投入。建設用地的開發利用在帶來經濟效益的同時，也會造成生態影響。在建設用地的開發過程中，首先要考慮在經濟發展可承受的范圍內適當增加新增建設用地的前置費用，并同步增加農地開發、耕地復墾、生態修復、環境整治的資金投入，其次要加強對鹽堿地、荒草地、裸土地、裸巖地、石礫地等未利用土地的開發投入，提高土地資源的綜合利用效率。

總之，在當前和今后相當長時間內，隨著我國城鎮化進程的持續推進，建設用地的需求規模必將持續增加。只有厘清保護耕地與增加建設用地之間的關系，切實提高城鎮建設用地集約利用水平，才能有效緩解建設用地的供求矛盾，為城鎮化的持續健康發展奠定良好的基礎。

注釋

1 參見：《我國城區面積擴展迅速與人口增長不協調》（https://www.sohu.com/a/205946608_120702）。

2 參見：《近五年全國城區人口增長率不及城區面積增長率如何破解？》（https://finance.ifeng.com/c/7jYzAHcqWae）。