我國農用地土地發展權歸屬探析

文/張方建

一、土地發展權的由來及概念

（一）土地發展權的由來

土地發展權這一概念最早是由英國提出的。1942 年，英國的補償與改進專家委員會（Committee of Compensation and Betterment）發布了《尤斯沃特報告》（Uthwatt Report），該報告指出，土地用途管制本身并不會增加或者減少所有受管制土地的價值總和，只會在土地之間引起價值轉移，使得允許開發的土地價值上升，禁止開發的土地價值下降[1]，這就導致部分土地價值從禁止開發的土地流向允許開發的土地。這種價值轉移不可避免地會導致同地不同價的不公平現象。為應對這種不公，《尤斯沃特報告》嘗試性地提出了土地發展權的理念，其內涵為“改變土地使用性質或提高土地利用強度的權益”，并提倡把這種土地發展權收歸國有，以解決土地用途管制所引起的土地發展性利益分配不公的問題。

第二次世界大戰結束之后，面對沉重的國家重建壓力，英國政府逐漸意識到土地資源對國家發展的重要性，于是開始注重對土地的保護，尤其是對土地發展性利益的保護。由于對這一利益的保護缺少法律支撐，英國于1947 年出臺了《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act），并在這部法律中正式確立了土地發展權，這標志著這一新興土地權利正式登上了歷史舞臺。緊接著，土地發展權這一概念被引入美國。世界上的許多國家，比如德國、韓國、法國等，都開始使用土地發展權的概念。

（二）我國土地發展權的概念

在我國，土地發展權這一概念的出現，最早可以追溯至1992 年原國家土地管理局主持匯編的《各國土地制度研究》。該書認為，所謂土地發展權，就是指土地變更為不同性質使用之權，如原有農地變為建設用地，或者提高土地原有使用集約度之權。[2]雖然這本書早在上世紀九十年代就提出了土地發展權的概念，但至今還沒有專門的法律對這一概念進行明確界定，學界也沒有形成統一的觀點。總體來看，對此有狹義與廣義兩種觀點。1998 年，沈守愚教授最早提出了土地發展權的狹義說。他認為，土地發展權其實就是農地發展權，是一種把農業用地改變為非農業建設用地的權利。[3]江平教授也持類似觀點，他認為土地發展權就是土地產權人對土地使用性質進行變更之權，是一種可與所有權相分割而單獨處分的財產權。[4]總之，狹義說的實質主要就是土地發展權僅包括轉變土地利用性質的權利。廣義說的代表學者是劉國臻教授，他認為，土地發展權的概念應當是相對廣泛的，既包括轉變土地利用性質之權，也包括提高土地利用集約度之權。[5]侯華麗又以列舉的形式更加詳細地描述了廣義的土地發展權。她認為，土地發展權應包括農用地變更為非農用地的發展權、未利用地變更為農用地或建設用地的發展權、在農用地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權、在建設用地上進行建設的發展權。[6]總之，廣義說堅持，土地發展權的概念應涵蓋兩個方面，即土地權利人改變現有土地用途的權利及提高現有土地利用程度的權利。本文贊同廣義說的觀點，在國外土地發展權制度運行中，也較為普遍地采用廣義說。

二、土地發展權的產生

這部分所分析的土地發展權的產生不是指土地發展權的產生背景、產生經過等，而是指土地發展權產生的內因，具體來講，就是土地發展權的權利來源，意圖探究是哪些因素催生了土地發展權這一權利。本文認為，土地發展權的產生不是一蹴而就的，而是一個漸進的過程，可將其分為三個階段。

（一）初始形態——土地使用權

從土地發展權的概念出發，無論是改變土地的利用性質，還是提高土地的利用集約度，其本質上仍是權利主體對土地的占有、使用和收益的權利，轉變用途之后的使用與轉變用途之前的使用在性質上是沒有區別的，都是對土地使用權的行使。在現代國家實行土地用途管制制度之前，根本沒人會在意自己所有的土地是否含有發展性的權利，因為此時奉行的是所有權絕對理論，即所有權人有不受公法與私法約束地自由處分和使用自己所有之物的權利，這就意味著土地權利人能夠隨心所欲地開發、利用自己的土地，不受任何公權力的限制和干預，而且土地的縱向范圍也不受約束，可以延伸至地上或地下無限的空間。所以，在公權力介入土地管制之前的社會，土地發展權是天然依附于土地所有權的，可以說是天然地等同于土地使用權。本文把這一階段的土地發展權稱為土地發展權的初始形態。

（二）受限形態——用途管制

在現代社會，土地發展權的初始形態已不再具備成立條件。隨著經濟和社會的發展，土地資源的稀缺性和外部性表現日益明顯，土地產權開始逐漸受到公法與私法的限制。國家為了對區域經濟社會發展進行宏觀布局，優化土地資源配置，保證有限的土地資源能夠得到充分合理利用，開始通過立法的形式制定土地利用總體規劃，規定土地用途，確定土地使用條件，并以國家強制力保證實施。因此，土地權利人只能嚴格按照規劃用途和條件來使用土地。正是由于公權力的介入，土地開始受到法定的用途管制，土地產權主體不能僅憑個人意愿隨意開發利用土地，若想達到現有土地用途之外的目的，只能轉變土地利用性質或提高土地利用集約度，從而催生了土地發展權的概念。在這一階段，土地發展權雖已初步成形，但由于用途管制剛開始實施，還未產生“城市效應”①，不同用途的土地之間還未形成價值差，轉變土地用途并不會給土地權利主體帶來更大的價值，所以本文將這一階段的土地發展權稱為土地發展權的受限形態。

（三）完整形態——社會增值

實際上，國家對土地實行用途管制之后，并不會立即造成土地增值。用途管制只是對土地利用性質和強度進行分類或限制，這種分類或限制所產生的影響不會直接作用于土地價值，而是直接作用于社會建設。劃分為不同用途的土地會朝著不同的方向發展，最典型的例子就是建設用地與耕地。只有劃為建設用地的土地才能進行開發、建設，所以建設用地上不斷興建交通、醫療、教育、商業等城市基礎設施，逐漸發展成社會經濟中心，而耕地則從始至終被用于農業生產，發展成為城市郊區或農村。這種社會建設引起的差異促使現有土地用途轉換產生了土地發展性增益，即土地增值，它在本質上屬于一種外部經濟，[7]是整體社會經濟迅速發展的結果，城市基礎設施建設、商業醫療中心發展等社會因素是它產生的直接原因。在這一階段，不同用途的土地具有高低不同的收益價值，從而催生了土地權利人發展土地的欲望。本文將這一階段的土地發展權稱為土地發展權的完整形態。

三、英美土地發展權歸屬及啟示

土地發展權的歸屬是土地發展權立法以及政策制定的基礎，直接關系到土地發展收益的分配問題，因此，探討土地發展權的歸屬是重要且具有鋪墊性的。英美兩國的土地發展權制度相對成熟，且土地發展權的概念也是由這兩國最早提出的，因此，這兩國的土地發展權歸屬值得我們關注，有必要對其進行逐一分析。

（一）英美土地發展權歸屬

1947 年，英國頒布《城鄉規劃法》，明確本國施行土地發展權國有化制度，規定在私有土地產權不變的情況下，全國一切私有土地的未來發展權均歸國家所有。土地開發者（主要是指土地產權人）必須先向國家購買待開發土地的土地發展權，才能取得土地開發許可。簡單來看，英國私有土地所有權人并不享有自己土地的發展權，土地發展權與土地所有權相分離，若想改變現有土地用途，例如將農用地變更為建設用地，就必須先向國家購買自己土地相應的發展權。英國的這種土地發展權制度運行模式可以用“漲價歸公”來概括。

在美國早期的城市化進程中，土地權利人可以不受任何限制地隨意開發自己的土地，這使得城市迅速擴張，大量農用地轉為非農用地，造成大量耕地流失的嚴重后果。為了應對這一問題，美國開始施行土地用途管制與分區規劃，即在規劃管制區內部，土地開發權益受到限制的土地產權人因此所遭受的損失由其自己承擔，不得以開發受限為由向政府請求賠償。然而，這種土地用途管制不僅沒有達到預期效果，反而招致訴訟。土地產權人認為，土地分區規劃有違反美國憲法之嫌疑。②為了化解土地用途管制在理論上存在的爭議以及彌補其現實中存在的不足，美國政府從英國引入了土地發展權的概念并進行了本土化改造。與英國的不同之處是，美國的土地發展權歸屬于土地產權人，但雙方也有相同之處，即土地發展權可與土地所有權相分離，并獨立為一項可單獨處分的財產權。根據這一理念，美國建立了兩種土地發展權運行制度，分別是土地發展權購買和土地發展權移轉。土地發展權購買的運行模式是，美國政府出資向土地產權人購買土地發展權，土地產權人處分土地發展權之后便不再享有開發土地的權利，只能按照現有用途使用土地。土地發展權移轉實際上是運用市場化手段，在不同產權主體之間實現土地發展權的流轉。該制度的運行模式為，政府根據土地分區規劃預先設立適宜開發區和不適宜開發區，適宜開發區一般為市中心或未來城市發展區，不適宜開發區一般為環境保護區、農業集中區等，不適宜開發區的土地產權人在市場上將其土地發展權出讓給適宜開發區的土地產權人，土地發展權出讓后，前者只能依現狀使用土地，不再享有開發土地的權利，而后者則可將其購買的土地發展權與自己原有土地的發展權累加使用，以實現超額開發土地之目的。美國的這兩種土地發展權制度運行模式可以用“漲價歸私”來概括。

（二）對我國的啟示

雖然英美兩國都采用土地私有制，但土地發展權卻有截然不同的歸屬。英國的土地發展權歸屬于國家，美國的土地發展權歸屬于土地所有者。前者注重公平，以實現絕對的社會公平為基本價值取向，后者注重效率，以尊重和保護私人利益為直接目的。盡管“漲價歸公”和“漲價歸私”這兩種土地發展權運行模式所追求的社會價值各不相同，但它們有一個共同點，即土地發展權可與土地所有權完全分離，獨立為一項可處分移轉的財產權。實際上，這種權利分離的現象是國家對土地所有權進行限制的結果。早在古羅馬時期，隨著地役權、相鄰權等土地附著權利的出現，絕對土地所有權的觀念開始受到挑戰，到了近現代社會，基于社會公共利益和防止權利濫用的考量，又誕生了取水權、通行權、采礦權等獨立于土地所有權的權利形式。可以說，在某種程度上，土地發展權的構想是受到采礦權可與土地所有權相分離并單獨處分這一經驗的啟發而產生的。除此之外，這兩種歸屬模式還都體現了明顯的國家參與性，即國家能夠成為土地發展權的所有者。英國直接通過法律規定土地發展權為國有，美國則通過土地分區規劃，確定哪些土地的發展權可以出讓給國家，哪些可以在民事主體之間自愿流轉。

英美兩國土地發展權具有權利分割性和國家參與性的特點，考慮到我國的土地所有制形式，我國的土地發展權既不宜簡單地歸土地產權人所有，也不宜一刀切地歸國家所有，因為這兩種歸屬都過于絕對。在探討我國土地發展權的歸屬時，應當遵循公平與效率相統一的原則，從本國國情出發，做到兼顧國家、社會和個人三者的利益，從而構建科學合理的土地發展權歸屬模式。

四、我國農用地土地發展權歸屬分析

按照《土地管理法》的相關規定，我國土地可分為城區土地、城郊土地和農村土地，城區土地歸國家所有，城郊和農村土地除法律規定屬國家所有之外，其余歸農民集體所有。因此，我國土地所有權形式分為國家所有和農民集體所有兩種。目前，學界對前者土地發展權歸屬于國家沒有爭議，但對后者的土地發展權歸屬存在分歧，并形成了不同的學說。

（一）國有說

國有說認為，我國農用地的土地發展權應當歸國家所有，這樣更有助于實現社會公平以及土地宏觀調控。

從社會公平角度考量，國有說認為改變土地現有用途所帶來的增值性收益并非源于土地權利人的個人努力與創造，而是社會發展、人口和經濟增長等多種社會因素共同作用的結果，土地發展性收益超脫于原有土地使用權的價值，所以農用地的土地發展權應歸國家所有，由全體人民共享。例如，土壤品質相同且位置相鄰的兩塊農地，它們的初始價值相等，但如果其中一塊農地因為政府部門投資興建公路、學校、醫院等公共基礎設施而變為城市建設用地，這種土地開發所蘊藏的發展性利益將會使其價值驟增，遠遠超過相鄰的那塊農地。這種額外的經濟利益實屬政府社會性投資的結果，土地權利人對這種價值暴漲并未付出過任何勞動或投資，該利益由土地權利人無償占有確屬不勞而獲，易引發社會不公和利害沖突。若通過土地發展權國有的形式將土地未來的發展性收益返還社會，則可避免上述社會不公的產生。

從土地宏觀調控角度考量，國有說認為，若農用地的土地發展權歸土地權利人所有，則會強化農民將農用地用于非農開發的沖動，這將威脅甚至破壞耕地保護制度的實施，破壞農業生產方式和農地自然屬性，這不利于實施土地利用總體規劃和宏觀經濟調控。因此，為了實現有效合理利用土地資源、保護耕地、發揮土地對國民經濟的宏觀調控作用等目的，將土地發展權歸屬于國家是有必要的。

（二）集體說

集體說認為，農用地的土地發展權應歸農民集體所有，這樣更有利于維護農民土地權屬利益，確保農民集體參與社會利益分配，也有利于踐行物權平等原則。

集體說認為，從維護農民權益的角度考量，現行農地征地補償制度極大地抑制了農民對自己土地發展性經濟價值的獲取。一直以來，地方政府通過土地用途管制與農用地征地補償制度，以遠遠低于建設用地的價格將農村集體土地收歸國有，再將其以建設用地的市場價格出讓給開發商，使得開發商憑借自身經濟實力，借助政府之力巧取農村集體土地發展權，形成地方政府與開發商瓜分集體土地蘊藏的巨大發展性收益的不公現象，致使農民的土地財產性利益長期得不到保障。對此，有些農民采用各種形式進行抗爭，形成了農用地未經審批擅自改變為建設用地的隱形市場交易（比如小產權房）。因此，農用地的土地發展權歸農民集體所有是必要的，這不僅能保障農民權益，消除目前征地補償制度存在的缺陷，還能極大地減少土地違法案件數量，從根本上杜絕農用地未經批準擅自變更為建設用地的隱形市場交易現象。

此外，集體說還認為，根據《民法典》第二百零六條第三款規定的權利平等原則，國家所有與集體所有這兩種土地產權形式在法律上的地位應當是平等的，它們的權利內涵也應該是一致的。[8]民法典對國家、集體和私人的物權實行平等保護，國有土地發展權歸國家，集體所有土地發展權卻被國家從農用地的土地產權束中剝離出來，由政府完全享有，這不符合《民法典》規定的平等原則。可以說，實踐中農民集體土地發展性利益得不到保障，與土地征用、征收過程中沒有貫徹物權平等原則有著直接關系。因此，既然土地的集體所有與國家所有在法律上都是平等的，那么農用地的土地發展權就理應由農民集體所有。

（三）共有說

共有說堅持認為，土地本質上是一種資源性財產，兼具資源、財產二元屬性，承載著公益、私益的雙重利益實現訴求，因此，農用地的土地發展權不應歸屬于單一主體，應由國家和農民集體共有。簡單地將農用地土地發展權歸某一主體獨享的觀點過于片面和絕對，容易造成公利私益失衡和土地資源配置失控。一方面，若農用地的土地發展權歸國家獨享，不僅會造成集體土地與國有土地“同地不同權”的后果，嚴重損害農民集體的土地權益，而且會激化現行農用地征地補償制度中政府與農民之間的矛盾，形成政府與民爭利的現象，從而引發征地沖突和農民維權；另一方面，若農用地的土地發展權單獨歸集體所有，農民集體可能會受利益驅使而大肆轉變土地用途，從而加速土地資源流失，使土地資源得不到合理配置。此外，由于土地增值來源于社會全體的貢獻，將此收益全部分配給農民集體會加劇集體土地權利人之間機會利益的不均等。[9]因此，只有農用地的土地發展權歸國家和農民集體共有，才能維持公共利益與農民集體利益之間的平衡。

（四）關于農用地發展權歸屬的構想

與國有說、集體說相比，共有說既從宏觀角度保證了公共利益，又從微觀角度維護了農民集體利益，兩者結合，能夠促進社會秩序和諧穩定，似乎更具合理性。本文認為，共有說依然具有一些局限性。首先，基于集體成員在集體中的平等關系，農地發展權歸農民集體所有意味著失地農民將與其他集體成員平等分享“自己的土地”的發展性收益。從失地農民的角度來看，這似乎是大家合謀賣了他的土地，他還必須與大家分享收益，其他集體成員分到的收益似乎是一種“不勞而獲”。其次，受農村集體這一土地產權主體模糊屬性的影響，若土地發展權完全歸農村集體所有，則可能導致土地發展權虛置的現象，這不符合效率原則。最后，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及 2015 年國務院一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》中都明確提出，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。農用地的土地發展權歸國家和集體共有，只是兼顧了國家與集體的利益，并沒有兼顧農民個人的利益，更不符合合理提高個人收益的理念。因此，本文建議農用地的土地發展權歸國家、集體和農民三者共有，這更符合公平與效率相統一原則。

國家是農用地土地發展權的權利主體，主要是因為土地發展性利益的產生是社會因素共同作用的結果，國家作為社會建設的規劃者、投資者和管理者，理應享有部分土地增值權益。集體是農用地的所有權人，若將其從土地發展權的權利主體中剝離，有違物權平等原則，故集體也應享有農用地的土地發展權。農民個體之所以能成為農用地土地發展權的權利主體之一，主要是因為其享有土地使用權。在我國，雖然村集體是農用地的所有權人，但在集體土地產生之初，就存在所有權人與使用權人相分離的狀態，所有權人是集體，使用權人是農民個體。本文認為，農用地的土地發展權主要依托土地所有權權能中的占有、使用、收益權而產生，與處分權的關聯性比較弱，土地的占有、使用、收益權是依托農民個體而非集體來實現的，所以農民個體也應當成為農用地土地發展權的享有者之一。

五、結論

土地發展權的產生不是一蹴而就的，而是一個漸進的過程，它的初始形態是土地使用權，用途管制和社會增值賦予并詮釋了其完整的內涵。英美土地發展權歸屬模式表明，土地發展權是一項可與土地所有權相分離并單獨移轉處分的財產權，這種移轉體現了強烈的國家參與性。在確定我國農用地的土地發展權歸屬時，既不能一刀切地認為其歸國家所有，也不能拋棄公共利益而認為其完全歸屬于農民集體，應當遵循效率與公平相統一原則，立足本國國情，兼顧國家、集體和個人利益，合理提高個人收益。因此，較為合理的做法是國家、集體和農民個人三者共享農用地的土地發展權。

注釋

①本文將土地用途管制實施之后的社會變遷，即城市擴張、基礎設施建設、人口增長等，稱為城市效應。

②參見：Euclid v. Amber Realty Co., 272 U. S. 365,388(1926).