從11498份學校“收文”情況探析激發辦學活力的外部因素

趙新亮 張志勇

摘要以12省份樣本學校的收文情況為切入點進行實證調查，從收文數量、發文部門、發文內容及發文要求等維度，剖析外部因素對中小學自主辦學的深刻影響。結果顯示，目前各部門機構對中小學的發文數量并未明顯減少、教育外部的發文比例仍然較高、發文內容與教育教學關聯性弱等問題仍然突出。對此提出總量管理、備案管理、一單制考核、智能化管理等建議，以期通過教育治理現代化確保中小學辦學自主權真正落地、辦學活力得到有效激發。

關鍵詞 中小學辦學活力；辦學自主權；教育治理現代化；“收文”備案管理；一單制考核

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2022）05-0041-04

2020年9月，教育部等八部門聯合印發《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》，要求處理好政府辦學主體責任和學校辦學主體地位之間的關系，擴大學校辦學的“三個自主權”。[1]激發中小學辦學活力，首要任務是找準當前制約其辦學活力的主要因素，尤其是制約中小學辦學自主權落實的外部因素，如評價導向問題、權力邊界問題及績效責任問題等。由于學校接收上級文件（以下簡稱“收文”）數量、內容及形式等信息能在一定程度上反映出地方教育治理現代化情況，因此本研究通過對學校收文情況的實證調查，深入分析影響中小學校辦學活力的外部因素，以期為改善現狀提供實證參考和政策建議。

收發文件是各級政府主體實施行政管理的重要制度設計，在實現政令暢通、提升管理效率等方面發揮著重要作用。就學校而言，收文是其接受上級各部門管理的主要形式，是學校各項工作有序開展的基本遵循。但是，近年來各級學校普遍反映，學校收文數量在逐年增長、收文級別在提高，部分文件內容與學校教學主業不相干，學校疲于應付，對學校教育教學質量提升幫助不大，反而給學校辦學自主權帶來一定影響，增加學校負擔。[2]

為了解當前學校收文的具體情況，2021年3月，北京師范大學中國教育政策研究院聯合北京師范大學基礎教育集團，對其附屬中小學校2020年度收文情況進行調查，作為本次研究的主要研究渠道與對象。鑒于在同一區域內學校收文情況有相似性，本研究選取的調查學校以省份為單位，由北京師范大學基礎教育集團隨機選取了12個省份的附屬學校，樣本省份涉及東、中、西部不同地區，具有較好的區域代表性。在每個省份選取1所樣本學校，共計采集12所學校的年度收文數據，樣本學校涉及小學、初中、高中，以及九年一貫制、十二年一貫制學校，學校類型也具有較好的代表性。在收文的統計范圍方面，本研究以樣本學校年度內接收的各級各類部門發送的各類通知、文件為主，時間范圍為2020年1月1日-12月31日，文件類型包括通知、意見、方案、公示、統計表格等。

二、數據分析：中小學自主辦學負擔重問題依然突出

本研究依據調研數據，主要從中小學收文數量、發文機構、發文主題、發文要求等方面，深入分析中小學自主辦學負擔問題，調研結果如下。

1. 收文數量：中小學收文數量并未明顯減少

中小學收文數量在一定程度上反映了政府對學校管理的干預程度，即收文數量越多，通常反映出地方政府部門對學校管理越集中，對學校辦學自主權的干預越多。此次研究的調查數據顯示，12個樣本學校2020年度共收文11498份，年平均收文數量為959份，其中收文數量最高的為A樣本校，年度收文總數達1853份，其次是B樣本校為1761份，C樣本校年度收文數量也在1200份以上。此外，按照每年170個中小學上課日計算學校每天的收文數量，最多的地區平均每個工作日接收11個文件，12個樣本學校平均每天收文數量為5.6個。據已有研究顯示，2018年全國大多數地區中小學每年要收到1000份以上的各種文件。[3]由此可見，近年來上級部門對中小學的發文數量并沒有明顯減少。

收文渠道多寡能在一定程度上反映出各級部門對學校工作任務安排的多寡，收文渠道越多，從一個側面反映出各級部門給學校安排的任務越多。此次調查顯示，中小學收文渠道主要是通過區域性的內部網絡或平臺，總占比58.8%；通過郵箱接收的比例也較高，占比30.0%；也有學校反映，部分政府發文是在官方網站通知，占比6.4%；也有部門通過微信等即時通訊工具進行文件傳遞，占比4.8%。在實地調研中還有校長反映，個別重要的文件通知是通過電話渠道進行單獨告知，甚至有些是到現場開會告知，這些通知文件都沒有收錄在統計范圍內。

此外，根據收文的簽發日期，可以統計出每年上級部門發文時間的分布，有助于了解中小學每年工作的時間節奏及任務安排。統計全部樣本學校的收文時間數據（見圖1）發現，中小學每年收文數量最多的是9月份（平均116個），6月份和12月份（均為101個）也是政府發文的高峰時段，很多需要收尾的工作、年度總結及下學期安排等都會在該段時間完成。

2. 發文機構：教育外部的發文比例仍然較高

根據我國相關法律法規的規定，我國基礎教育階段實施以縣為主的管理體制，即各地中小學校主要由縣級部門管理為主，其收文來源主要是縣級相關部門。在此次對發文機構級別的統計中我們了解到，來自區縣級的收文數量占比為60.5%，其余近40.0%來源于更高級別的發文機構，其中市級占比35.9%，省級和國家級分別占2.1%和0.8%。由此表明，中小學收文的來源機構級別在提升，部分業務管理的機構層級在提高，相對應的管理權力也在上移。

調查數據同時顯示，當前給中小學校下發文件的不只有教育行政部門，還有很多非教育部門也在給中小學校安排任務。通過對全部樣本學校收文的來源部門名稱進行關鍵詞分析，提取高頻關鍵詞。結果顯示，教育和體育局是最大的關鍵詞，也是發文數量最多的機構；其次是新冠疫情防控部門，出現多個高頻關鍵詞，且關鍵詞節點都較大；再次是關于教師研修、宣傳教育、人事科、教育科等出現頻次較高；最后是黨建、工會、安全、共青團、衛生保健、公安等部門出現頻次也較高。上述高頻關鍵詞代表了2020年樣本學校收文來源機構的總體情況，較好地回答了是誰在給學校發文的問題。

為更加準確地了解中小學收文來源部門的數據，本研究選擇其中一所樣本學校進行分析（見圖2）。結果顯示，教育部門雖然發文最多，但數量占總比卻不高，約25.0%；其余依次為衛生、人事、公安、文化、消防、環保、體育等部門。進一步對該校提供的文件來源部門分析可知，其他部門主要涉及疫情防控、扶貧攻堅、各類協會、青少年中心、共青團、文明辦、科學院、組織部、婦聯等部門，合計約占51.2%。

3. 發文內容：發文主題與教育教學關聯性弱

為深入了解各部門給中小學校布置了哪些任務，本研究專門就中小學接收的文件名稱進行文本分析，借此初步判斷文件主要內容。統計全部樣本學校11498份文件的名稱，利用關鍵詞頻法分析，統計結果顯示：疫情防控是2020年中小學收文的最大高頻詞匯（2246次），屬于特殊時期的特殊工作安排。此外，教師的研修培訓也是較大的高頻關鍵詞，表明相關部門對教師培訓的關注度較高。其次，關于校園安全、學生健康、食品衛生、教學、學習、比賽、主題活動、教師、教工、人事、推薦、考核等主題的文件也較多；關于網絡安全、文明城市、垃圾分類、脫貧攻堅、學習強國等主題的文件也占一定比例，且這些文件內容與中小學教育教學業務的關聯性較弱。

通過統計中小學收文名稱關鍵詞還可得知，上級政府文件中有諸多重復發文、交叉發文的情況，這也是發文數量比較高的一個影響因素。從高頻關鍵詞角度看，全部樣本數據中，疫情防控、研修、安全、培訓、扶貧、教學、宣傳、專項、健康、信息等出現頻次均在500次以上。以某樣本學校為例，年度收文中關于“扶貧”主題的文件有34個，其中聚焦消費扶貧這項任務的安排有4次，內容基本一致。對于很多非教學業務，老師們疲于應付甚至以造假方式來應對，耽誤了很多教學研討時間，且實施效果并不理想。此外，在實地調研中我們也了解到，雖然有些文件內容與教學有關，但仍然給教師工作帶來很大負擔。比如很多關于進校園進課堂的文件要求食品安全進校園、垃圾分類進校園等，而且每個項目都要占據固定課時，一定程度上影響了學校的教學主業。

4. 發文要求：督導檢查多且有形式主義傾向

本次調查研究還發現，各部門機構下發的文件對于中小學的回復要求也有所不同，有些只需要查閱、學習，有些則需要制定相應的實施方案、推進工作，有些還需要上報各種表格、推薦材料等。根據需要回復類型對收文情況進行數據統計發現，只有約41.0%的文件不需要作出回復，其余約59.0%的文件通知則需要有不同形式的回應，主要以落實情況報告、制定方案、接受檢查及提交各種材料為主。這種回應要求在一定程度上是對學校各項工作的督導和檢查，需要學校教師做好相應準備，形成相關的文字資料、工作記錄及活動開展等，對學校來說這種督導檢查的比例仍然偏高。

如在實地調研中有校長談到，上級部門下發的文件不僅數量多，而且大多有配套的檢查督導以及通報措施，給學校常規教學帶來較大壓力。即便是在不需要回復的文件里面，也有很多需要學校開展和執行的工作任務，部分文件可能不是對通知本身的回復，而是對后續相關工作的部署，這些都需要中小學進行落實和安排，因為只要上級下發的通知多數會有配套的后續督導或檢查。

1. 實施總量管理：大幅精簡、整合各類檢查評選

針對目前各部門對中小學校發文數量仍多的問題，各級政府需要進一步落實中共中央辦公廳印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，層層大幅度精簡文件，確保發給縣級以下的文件數量減少30%～50%，尤其是實現對學校的督查檢查考核事項減少50%以上的目標。同時，要發揮地方黨委教育工作領導小組的作用，對現有涉及中小學校和教師的督查檢查評比考核事項進行一次集中清理，嚴格控制總量和頻次，嚴格對標中央要求的總量控制標準實現減量管理目標。此外，可以通過實施“部門限量”，對教育、文化、衛生、安全及其他部門對中小學的年度發文數量進行限量管理，根據地區實際和總量標準確定各部門發文數量的限額標準，倒逼各部門精簡管理業務、提升管理效能。

2. 實施備案管理：堅持一事一文，規范發文渠道

各地要全面實施政府發文的備案管理，按照“歸口管理”原則，實行年度計劃和審批報備制度；要推進權力清單、負面清單和責任清單的管理制度；同時積極倡導“一事一文”管理，避免“一事多文”問題，堅決避免對中小學校和教師隨意提出要求。此外，針對目前發文部門和收文渠道均較多的問題，一方面要規范不同部門的發文行為，涉及中小學校的業務由教育部門統籌協調開展，對內容相近事項進行整合，避免各相關部門打著黨委和政府旗號的各種檢查。如多個部門的進校園活動，要依法對其進行統一管理、規劃和監督，確保進校園活動與學校常規教學有機銜接。[4]另一方面，要統一各類發文渠道平臺，嚴格規范區域性文件通知的下發方式與平臺，杜絕通過各種非正式渠道向中小學校下發通知要求。

3. 實施“一單制考核”：完善學校辦學的績效考核制度

減輕中小學辦學負擔，核心內容是推進對中小學辦學的考核評價制度改革，從政策導向上有效激發學校的辦學活力。對此，建議實施“一單制考核”，經教育、人事、組織等部門批準后統一下發年度考核方案，即對中小學校的全部考核在一年只能下發一次整合后的考核清單文件，其他時間、其他部門不再單獨下發或增加有關考核的文件。同時，對日常工作下發的文件實施“免責考核”，即因為常規工作推動下發的文件，僅是著眼于工作推動，都不再納入考核，不實施“留痕”管理。此外，為有效保障中小學校的辦學自主權，需要完善對學校辦學績效考核的頂層設計，充分考慮不同學段、不同類型學校特點，科學合理地設置綜合考核評價指標體系，為減輕學校辦學負擔、提高辦學自主權創造良好的制度環境。

4. 實施智能化管理：借助信息化手段提高治理效能

為全面保障中小學辦學自主權，不僅要減少各類檢查評比考核的數量，還需要提高各級政府部門的教育治理效能，尤其是借助大數據、信息化手段提高管理實效性，為中小學自主高質量辦學減負增效。一方面，在規范精簡各類報表填寫和材料報送工作中，需要充分借助信息化手段簡化程序、提高效率，提升數據采集信息化水平和使用效益，如通過整合各類教育信息管理系統和統一平臺，形成一次采集、多次使用的數據共享機制等。另一方面，在政府教育治理中要樹立大數據治理意識，依靠“新技術賦能”將是實現教育治理體系和治理能力現代化突破的重要工具，比如通過人工智能提高教育治理的前瞻性、預見性和科學性。

5. 實施現代化管理：健全學校內部治理機制和體系

在打破部門壁壘、全面下放辦學自主權的同時，還需要規范中小學校辦學行為，有效克服“一放就亂、一管就死”的問題。辦學自主權的下放，校長不是唯一主體，同時有賴于全體教師的共同參與，還涉及學校內部治理機制的問題。[5]因此，只有實施現代化管理，推進學校內部治理體系和治理能力現代化建設，提升中小學校治理效能，才能真正確保學校辦學自主權的有效落實，使辦學活力激發得到保障。為此，一方面要強化學校黨組織功能，加強對學校重大事項的政治把關，同時要注重選優配強校長，健全學校決策機制。[6]另一方面，要落實教職工代表大會、家長委員會和學生委員會制度，審議學校重大決策，建立家校協同育人機制。此外，還要加快推進學校章程建設，提高學校自主管理、自我約束能力，不斷健全學校內部治理體系。

參考文獻：

[1] 陳根芳.激發中小學辦學活力，推進教育治理現代化[J].教育家，2020（44）：9-10.

[2] 李紅恩.權力、能力、外力：影響中小學辦學活力的重要因素探析[J].中小學管理，2020（11）：21-23.

[3] 熊丙奇.一年收1000份文件，中小學被包圍在形式主義中，如何做真的教育？ [EB/OL].（2009-03-04）[2022-04-05].https：//www. sohu.com/a/298948242_673549.

[4] 鮑傳友，曾汶婷.讓中小學“進校園”活動回歸育人初心[J].中小學管理，2021（4）：34-36.

[5] 劉勝男，馮大鳴.學校治理現代化進程中的挑戰及其超越[J].中小學管理，2021（4）：14-17.

[6] 褚宏啟.教育行政權力的優化配置：合理擴張與嚴格制約[J].北京大學教育評論，2013（3）：160-170.

（編輯 王淑清）

注釋：① 本文系國家社會科學基金教育學2020年度重點課題“完善黨對教育工作全面領導的制度研究”（項目編號：AAA200006）的研究成果。張志勇為本文通訊作者。