片區化建設 組團式發展 融合式治理寶山努力建設近郊鄉村振興示范區

■ 孫 晉

寶山區地處上海近郊，瀕江臨海，是上海北部聯結長三角、面向“一帶一路”的重要門戶。寶山的鄉村呈現三種形態：北部“城市邊的鄉村”有村莊有田園，是提升城市能級的重要財富和戰略資源，凸顯生態功能；中部“城市中的鄉村”有村莊無田園，鄉村服務于城市，凸顯社會功能；南部“城市化的鄉村”無村莊無田園，城鄉融合共生，更加突出經濟功能。寶山農業農村比重不高，但對全區經濟社會發展卻至關重要，這既有著對于“壓艙石”“國之大者”的深刻認識，又有著鄉村對于寶山科創中心主陣地建設的生態、資源、空間重大價值的準確把握。根據國家戰略、本市部署、區情實際，寶山區圍繞“花果寶山、科創樂園”主題，以完成各項穩產保供任務為底線，積極拓展片區化建設、組團式發展、融合式治理三大主線，找準釋放農村發展動力的改革引線，系統推動“三園工程”更好地在大都市近郊落地結果，在比學趕超中更加釋放鄉村的經濟價值、生態價值、美學價值。

一、大都市鄉村振興戰略的前瞻思考

習近平總書記始終高度重視“三農”工作，將“三農”工作放在經濟社會發展全局的重要位置謀劃。在上海工作期間，他絲毫未放松對“三農”工作的高度關注和親自推動。在鄉村與上海全局的關系上，他提到，“不能說是國際化大都市，就輕農，就忽視農業，忽視‘三農’”。在上海破除城鄉二元結構上，他指出，“正確處理城鄉關系、工農關系，實現一、二、三產業協調發展和城鄉共同進步，是推動科學發展、促進社會和諧的重要基礎”。在上海鄉村在全局中應率先體現示范作用上，他強調，“破除二元結構，就是要把農村抓好，新農村建設這個戰略任務，一定要在上海得到體現”。總書記關于上海做好“三農”工作的重要論述，是大都市“三農”工作認識內涵的重大拓展，這些重要論述更是從事大都市“三農”工作者的寶貴財富，為我們提供了根本遵循，指引著全市對鄉村方向、價值、功能的認識更加趨于科學和成熟。我們認識到了鄉村發展階段進入了“空間穩定、價值凸顯、地位抬升”三大拐點，鄉村有著“經濟、生態、美學”三大價值，鄉村的功能可以系統歸納為基本功能和提升功能。“基本功能”是不管城市規模類型，鄉村都具有的一些較原始、較基礎的功能。“提升功能”是大都市鄉村額外承擔的一部分體現城市能級和核心競爭力的功能。如果說方向和價值更宏觀、更全面，那么對“功能”的認識則更具體、更集中，對我們工作的開展具有直接的指導意義。

（一）基本功能

在維護大都市生命有機體正常運轉方面，鄉村基本功能至少三方面：一是保障供給功能。鄉村要為大都市提供必要的且難以由外地提供的高品質農產品。二是生態涵養功能。總書記在上海指出“廣大農村地區是整個城市不可或缺的生態屏障，是城市的‘氧吧’和‘綠肺’，這是其他任何產業不能替代的”。鄉村的草、林、灘涂、濕地、農田等都是都市的綠肺。三是文化傳承功能。鄉村地區蘊含著許多優秀的傳統文化，承載著家鄉味道、故土情結和精神寄托。

（二）提升功能

鄉村服務城市大局，推動城市能級和核心競爭力的提升。一是產業發展上的示范。不求大而求精，對全國起到一個試驗田、示范區的作用。掌握產業鏈核心環節、占據價值鏈高端地位，重點發展無土栽培、無人農場、高端設施農業、現代花卉等土地集約型的高精尖農業。二是產業空間上的承接。凸顯鄉村空間廣、密度低、生態美、成本低等優勢，集聚總部企業和研發中心，吸附一批低能耗、輕資產、知識密集型的產業。三是品質生活上的引領。這就要求我們打造一批都市新城、特色集鎮和中心村，創造高品質生活。新城發揮集聚，集鎮發揮聯結，中心村重在底板。吸引更多農民集中居住，節約分散的公共資源。四是國家戰略上的率先對接。爭取鄉村重點領域和關鍵環節改革的先行先試，在農村改革發展等重大問題上率先突破，為全國農村改革探路子、出經驗。

二、上海“三園工程”在寶山的生動實踐

鄉村基本和提升的兩大功能，為全市“三園工程”的提出提供了理論基礎。我們認為，綠色田園講的就是鄉村的基本功能，而美麗家園和幸福樂園即是對提升功能的精彩詮釋。這在寶山也是一個不斷摸索的過程。近年來，寶山區委、區政府將實施鄉村振興戰略納入全區發展大局中一體謀劃、統籌推進。在融入科創寶山建設大局的進程中，鄉村振興戰略美麗家園、綠色田園、幸福樂園的“三園工程”取得長足進步，在示范村的功能引領、產業能級提升、鄉村面貌改善、公共服務優化、鄉村治理賦能等方面效果彰顯。

一是美麗家園建設富有顯示度

寶山區按照打造城市后花園的要求，逐步落地“一主軸五大片”美麗鄉村建設規劃，以片區聯動實現總體風貌管控，以“小三園”工程促進村民參與，回應村民對宜居環境的品質追求。總體有三方面側重：一是重視片區化建設。片區成本共擔、項目共建、設施共用、收益共享，長江口五村聯動片成為全市鄉村振興集中連片示范區域之一，片區化建設做法獲市委領導批示肯定，鄉村建設行動申報部級《鄉村振興戰略規劃實施報告（2021年）》典型。二是重視民心工程。農村人居環境優化重點任務全面完成。同時，從公共大空間優化轉入農戶小空間提升，搭建了優化工程與村民參與的銜接機制，2021年獲評“全國村莊清潔行動先進縣”。三是重視風貌設計。村莊設計因地制宜，對接鄉村設計師和本土工匠，體現都市審美、鄉村特質、產業需要。第三批4個示范村村莊風貌改造卓有成效、空間品質明顯提升。

二是綠色田園發展質量穩步提升

寶山區為釋放鄉村的經濟價值，發揮近水樓臺的優勢，加快區位優勢向產業優勢轉化。一是底線任務有效完成。在減量化土地和生產技術上充分挖潛，全面完成“米袋子”和“菜籃子”考核任務。長江寶山段禁捕工作率先進入技防常態治理新階段，獲全市人民群眾最期待的區級法治為民辦實事項目。二是生產方式轉向綠色。從零起步，一年一臺階，提優綠色食品供給品質。農業廢棄物資源化利用，申報部級農業綠色發展典型案例。科技興農有亮點，獲市科技進步一等獎。三是發展注重組團。農業產業聯合會實體運作，永大菌業等龍頭企業擔起帶頭責任，整合全區50家主要合作社、農業企業發展訂單農業。四是業態趨向融合。豐富“農業+”“+農業”等業態，積極承接城市溢出功能。如長江口五村聯動片，建立與康養主產業所需的農產品供應和農業農村功能拓展體系。月浦鎮三村聯動片，定位“鄉村+體育”主產業，布局都市農業、特色花卉、鄉村旅游、體育文創等業態組團，初具規模和成效。

三是幸福樂園獲得感增強

寶山區著力推進鄉村治理體系和治理能力現代化，農村集體經濟發展有序，公共服務改善明顯，年度鄉村振興指數居全市前列。一是全國鄉村治理體系建設試點通過中期驗收。全面加強換屆后的農村基層組織規范化建設。成立全市首個“鄉村治理學院”，建立了多層次、全覆蓋的培訓體系，采取“工分榜、金點子、擂臺賽”等活動選樹骨干。打破了村域、鎮域限制，成立“兩鎮八村”黨建聯合體，重大事務共商共推。緊扣治理難點破局，建立“農村房屋租賃管理平臺”，實施規范管理。二是集體經濟發展壯大。注重區域統籌，盤活閑置資金，投資潛力大、收益好的項目。如對接南部資金和北部資源，大場鎮場中村與羅店鎮天平村基于養老產業深度合作。三是公共服務持續優化。全區均衡化、人性化、精品化的就業、養老、體育、文化等公共服務體系延伸鄉村。鄉風文明經驗做法獲國家鄉村振興局推介。同時，農村綜合幫扶措施多樣，保險幫扶賠付率在全市處于較高水平。

三、“三大主線”對“三園工程”的有效轉化

方向的前瞻思考和“三園工程”的有效實踐，為寶山區高質量創新開展鄉村振興工作提供了基礎。有了更加深刻的理解認識，形成了融入寶山科創中心主陣地建設的中心工作、建設富有大都市近郊特色的“1+3+1”鄉村振興工作體系。全區以片區化為鄉村建設主線，打造生態鄉村，爭當鄉村振興片區化建設領頭羊，讓科創要素全域涌動；以組團式為鄉村產業發展主線，打造開放鄉村，敢為大都市近郊產業組團式發展開拓者，讓科創企業心想事成、扎根興業；以融合式為鄉村治理主線，打造幸福鄉村，勇做全國鄉村治理體系建設示范區，讓科創人才心有所屬、心靈釋放。一條大都市近郊鄉村振興的新路子在寶山日益清晰呈現。

（一）守住穩產保供底線

寶山區突出生態價值，有效承擔保供責任，把都市農業放在鄉村產業體系中謀劃推進，通過資金整合、主體整合、布局整合、技術整合，撬動高質量發展。一是落實壓艙石作用。簽訂糧食和菜籃子生產責任書，將生產面積細化落實到合作社、具體田塊。以聯合告知單的形式，明確減量化耕地的使用類型。利用減量化耕地，有效減少城市等建設對農業生產的影響，穩定全區糧食和蔬菜生產。二是強化生態保護。聚焦科創主產業對農產品的品質需求，進一步調優品種結構，從產品到基地到先行區，全面調綠生產方式。產品上，引導蔬菜和果樹種植結構、組織方式調整。基地上，創建綠色生產基地，推廣水產綠色養殖，建設生態循環農業示范基地。示范區域上，圍繞主產業，全面調整周邊農作物生產方式，建設綠色田園先行片區。三是加大設施裝備建設。圍繞區域主產業需要、鄉村建設需要、糧食功能區和蔬菜保護區壯大需要，強化涉農資金統籌整合，布局農業建設項目，提升與主產業相匹配的都市農業生產能力。加大農業高端裝備的共享使用和融資租賃等社會化服務，保持糧食生產全程機械化，創建蔬菜生產“機器換人”示范基地。四是提升監管能力。用好寶山農業“一網、一圖、一庫”，完善地產農產品質量安全追溯系統、農業綜合信息平臺建設，提高農業生產信息直報質量。完善農產品質量安全監管網絡，規范農藥實名制銷售，增加地產農產品藥殘監測數量及頻率。五是打好種業翻身仗。重拾本區在蔬菜、小麥、大米、蟹魚等種質資源上的科研傳統和人才優勢。與上海交大建設教授工作站，加大引智力度，調動本區農業科研人員積極性，開展“寶貝回家”行動，把農業生產上的好傳統、好物種找回來，加強種質資源保護和新品種繁育推廣，開發都市農業新動能。

（二）實施鄉村產業組團發展主線

寶山區著眼經濟價值，運營鄉村。承接都市功能，參與地區分工。注重發展方式創新，實施組團式發展。一是做好產業規劃和政策扶持。研究出臺新一輪的鄉村產業布局規劃，整合與城市、村莊雜糅的農用地分布，指引產業投資和項目落地。調整更新本區新一輪鄉村產業發展、規模經營、綠色發展的支持政策，更加重視以考核為依據的獎補。做好市級都市現代農業發展、高標準農田建設等專項政策的區級承接，合理設置區、鎮配資比例，引導基層重視農業投資、愛護涉農項目。二是引導“鎮+鎮”錯位發展。指導鄉村產業功能在鎮與鎮之間的差異布局。緊鄰南大智慧城的南片鄉村發揮“北公園南大學”優勢，以花卉展銷為主題，豐富萌寵、水族、商貿、影視、文創等業態。身處吳淞創新城的中片鄉村承接都市農旅需求，扶持做精三個合作社的休閑觀光功能。重點鎮發展生產型花卉產業，推動展銷布局中心城區、拓展網游創意產業、創新高附加值的農產品等。作為鄉村振興主戰場，羅店鎮布局蔬菜產業集群建設，引入高端裝備技術和先進經營主體，體現寶山現代化蔬菜生產水平。羅涇鎮擦亮生態招牌，加快米、菜、果、魚、蟹、林下經濟等農業產業全方面革新。三是推進“主產業+農業”協調互補。圍繞鄉村引入的核心主導產業、重點發展的新業態，調整周邊農業的生產布局，拓展農業農村的配套服務。支持承接主產業的集體經營性建設用地與臨近農田、閑置民宅一體流轉，打造田園綜合體。鼓勵采取社會資本+鎮+村運營模式，搭建聯農惠農機制，村民通過集體分紅、民宅租賃、就地就業、自主創業等實現增收。四是牽頭“合作社+企業”組團積聚。創建一批農民專業合作社示范社，加大農業產業化龍頭企業引進和扶持。推進花果寶山系列區域公共品牌注冊和標準化制定，加大品牌包裝和宣傳，開展花果寶山地產農產品評優活動。注重農業生產經營主體自身的組團發展，以農業產業發展協會為紐帶，積極搭建產銷平臺，牽頭合作社和農業企業組團發展。五是實施“主戰場”集中爆破。基于寶山鮰魚的獨有優勢，合理開發全市唯一的鮰魚種質資源保護繁育基地地位，納入國家地理標志產品保護，發揚非遺傳承和飲食文化。按照寶山區水域灘涂養殖布局規劃，整合部分水產基地，試點寶山湖大閘蟹、寶山鮰魚等特色水產的產業化養殖，做大產業規模。聯手推動區域重點糧食生產企業市場化運作。密切與農科院、高校等產學研單位合作，新設一批田間教學點、鄉村工作室。完善設施等硬件配套，落地2－3個重大產業項目，推動企業加大投資落戶。

（三）壯大鄉村片區化建設主線

寶山區立足美學價值、審美鄉村，從村與村聯建，到片與片聯通，再到鎮與鎮聯合，按照“一脈五花”建設規劃，建設集中連片的示范區域。一是優化示范創建。緊緊圍繞產業明確、資本引進、布局連片等要求，嚴把鄉村振興示范村準入關，啟動新一批創建。圍繞十四五期間保留村市級美麗鄉村創建全覆蓋的目標，以示范片區定主場，優中選優申報市級美麗鄉村示范村，形成多個產居融合的特色功能組團。緊密對接吳淞江通道建設機遇，重塑沿途鄉村形態，積極承載重大項目的帶動效應，拓展沿岸鄉村功能布局。二是改善人居環境。重點聚焦城鄉中間地帶連片的生態薄弱地區，打好“拆、整、清、建、管、治”組合拳，引導都市繁華到鄉村美麗的“漸進式”過渡，建設城鄉中間地帶農村人居環境優化工程示范片區。加強長效機制建設，優化村莊改造長效管護資金投向，整合形成寶山區農村人居環境維護的長效資金，由普惠制向參與制轉變。引導建立將農房出租與維護環境責任相掛鉤的對等機制。推動將農村人居環境的要求納入村規民約，強化獎懲結果運用。三是深化片區內涵。在“五村聯動”片，推動《寶山區鄉村康養產業農業高質量發展規劃》落地。持續推進“兩鎮八村”片建設，梳理鎮與鎮連片建設的空間和機制賭點。全面打開物理界限，打通鎮鎮、村村間的斷頭路、斷頭河。用好村莊設計，對關鍵連接處，遇河架橋、遇堵開路、逢白填充，全面串聯片區內各資源點，實現跨村、跨鎮協同發展。常態化運轉現行組織聯動機制，設流動“當家人”，牽頭片區內重大事務共商、項目共建、設施共享。建立聯席會議制度和決策共商機制，以聯動發展決議的形式確定重大事項安排。四是加大后勁開發。加快政策的提檔換代，率先完成鄉村振興示范片區和示范鎮建設獎補政策儲備。加快制定鄉村振興示范片區（示范鎮）創建細則，納入服務共享、設施聯通、風貌協調、產業協作等指標內容。在整體打造美麗鄉村示范片區中，注重鄉村規劃和設計有機銜接。研究出臺鄉村建設中財政性資產產權歸屬、收益分配機制和過渡階段鄉村設施日常維護區鎮村三級共擔機制。

（四）深化城鄉融合式治理主線

寶山區緊扣城鄉發展的融合趨勢，以解決主要問題為導向，探索總結鄉村治理的經驗做法，體現全國鄉村治理體系建設試點示范創建要求。一是推進實踐創新。對村民，推廣“積分制”，建成羅涇鎮積分制示范基地，以“樂于參與、積分有獎”調動村民；對農村基層組織，應用“清單制”，規范村級權力運行；對基層人員，采取“學分制”，發揮鄉村治理學院資源整合、業務培訓、課題研究、前沿交流四大功能，為鄉村治理主體賦能。二是塑造“寶善治”。優化社區通鄉村功能，推出鄉村自下而上問題反饋、后臺運轉處置機制，建立連接城鄉居民情感紐帶的線上鄉村場景。對接城運平臺，以農村人居環境領域為試點，推進一網統管在鄉村延伸。深入實施“一分菜園”等項目，以社會組織參與運作，促進城鄉要素流動。協同推進兩鎮八村黨建聯合體建設，注入鄉村片區化治理基石。三是加強典型引領。持續開展鄉村治理示范村鎮培育，加強線上與線下、城與鄉（空間品質、公共服務、經濟發展）、本地村民與新村民、社區治理和鄉村治理方式等多方面融合，全面總結大都市近郊鄉村融合治理模式。精心設計“線路、案例、展示”等驗收環節，全力沖刺全國鄉村治理體系建設試點示范區創建驗收。

（五）拉動農村發展的改革引線

寶山區始終堅持深化改革，加快農村發展。一是規范運轉。重點在“制度”執行和“智慧”運用上下功夫。制度監管上，落實集資制度監管，掐住決策管理、公務結算“兩頭”，開展農村集體經濟組織審計。智慧監管上，研究租賃型經濟管理需要，建立農村集體資產資源出租出借監管平臺，從合同監管轉向數據監管。學習蘇州等地集體資產的可視化管理經驗，運用數字化的信息系統，讓產權人、使用人、經營業態、產出效益、合同內容等信息一目了然。投資人、監管者什么需求，就匹配什么樣的產品或信息。二是謀劃發展。對資產，借鑒區屬國有企業房地資源盤活做法，適度利用融資杠桿，用好保險工具，加快出臺支持農村集體資產升級改造的貼息政策，提高位置好、產值高、見效快的集體資產效益。對資金，按照《關于進一步促進農村集體經濟高質量發展的意見》要求，積極搭建區級農村集體經濟發展平臺，釋放存量集體資金，統籌使用。指導各鎮統籌協調各村閑置資金，成立資金池，優化政府兜底、保險分擔的風險化解機制，參與區級重大項目投資，在保障村級更高收益的同時，降低政府融資成本，為科創建設提供資金支持。三是做好改革。以戰略眼光和勇氣，向宅基地、集體建設用地等新一輪農村改革要動力。對標新規細化和規范宅基地審批程序、申請表單、材料清單等，保障農戶宅基地財產權益。牽頭建立部門聯審機制，市場主體依據聯審意見，辦理相關證照。以準入的負面清單制，盤活閑置宅基地的利用。支持個體農戶發展鄉村旅游服務業，鼓勵整建制閑置農宅，以創意、智力服務等為主，引入對環境沒有影響的行業，實行統一規劃、統一設計、統一報批、統一建設。聯合稅務、市場監管等部門，制定稅收優惠、快捷注冊政策，吸引文化、科創等領域的小微企業入駐。

下一步，寶山區將按照本市部署、結合區情實際，著力加強人力、資源、資金的統籌，更加積極主動、富有創造，為實施鄉村振興戰略、科創寶山建設，打造倍加生動的“花果寶山、科創樂園”。□