我國創業風險投資的政策變遷及政策工具研究
——基于1985—2021年的政策文本分析

劉曉玲，辛怡靜，馬悅瑩，高彤瑤，武倩宇

(南京農業大學，江蘇 南京 210095)

0 引言

1985年，伴隨中國新技術創業投資公司成立，我國的創業風險投資業自此誕生。此后30余年，我國在借鑒其他國家經驗的同時，逐步創新政策，助推風險投資行業在不斷摸索中走出了一條具有中國特色的發展道路。然而，我國風險投資發展仍面臨很多困難和挑戰，需要政府汲取過往經驗的同時，充分發揮政府、市場、社會力量的三方合力，進一步規范引導，為創業風險投資發展營造健康的政策環境。

而從政策工具的視角看，創業風險投資政策的發展，即為各政策工具的組合與應用?；诖?，本文以政策工具理論構建供給型、環境型、需求型的三維分析框架，運用ROST-CM和Nvivo11軟件對1985—2021年國務院辦公廳及各部委出臺的創業風險投資69項政策文本進行分析，梳理了30余年中我國風險投資行業的政策概況及政策變遷，并對各階段政策工具的著力點、現存問題及合理性進行討論分析，以期為風險投資行業的制度安排與優化提供參考。

1 文獻回顧與理論基礎

1.1 文獻回顧

關于創業風險投資，國內現有研究更多關注于風險資本的影響因素、運作模式、退出機制，及其對技術創新等的影響，分析和評估創業風險投資政策效果的研究較少。隋振婥[1]分析了風險投資發展過程中，政府介入的必要性及局限性，強調進一步建立充分發揮市場調節作用的制度體系。張喆[2]在定性梳理1985—2014年我國風險投資政策變遷的基礎上，探究了政府制度安排對風險投資行業增長速度及投資結構的影響。

而其他關于風險投資政策的文獻多研究風險投資的單個環節。王江璐等[3]探討了目前政府引導基金面臨的問題與挑戰，并為引導基金如何推動風險投資深度參與科技創新市場化運作提出相關建議。李炳財等[4]研究了稅收優惠對風險投資的影響，發現稅收激勵對企業的平均投資額有顯著影響，對投資數量影響不大。彭濤等[5]進一步研究發現，與企業所得稅率優惠相比，降低投資抵扣稅收更有利于鼓勵風險投資發展。

綜上所述，風險投資的相關政策研究已取得了一系列成果，但仍存在以下不足。一是現有研究大多集中在風險資本的影響因素等方面，而有關創業風險投資政策的研究多集中于2014年之前，時效性有所欠缺，尚有拓展空間。二是涉及創業風險投資政策的研究大多針對風險投資中的一個維度，缺少系統全面的政策評估。三是目前對于風險投資的政策評估多采用定性分析的方法，缺乏借助政策文本計量等工具的定量研究。因此，基于現有研究，本文依托政策工具理論，對我國1985—2021年國務院辦公廳及各部委出臺的創業風險投資69項政策文本進行定量分析。

1.2 理論基礎

1.2.1 正外部性理論

正外部性指社會上某個體或組織的一項經濟活動可以給其他成員提供收益，但受益者無須為此支付的現象。創業風險投資的投資對象多為處于初創期的高技術中小企業，而該類企業的發展一方面對于社會的技術創新具有推動作用，另一方面其他廠商的仿冒行為等也會轉移本屬于企業的超額利潤，這使得企業的邊際收益和社會邊際收益偏離，呈現顯著的正外部性。面對該類問題，政府的介入與引導至關重要。

1.2.2 政策工具理論

政策工具是指決策者為解決政策問題所采取的各種具體手段[6]。通過對政策文本中使用政策工具情況的評估，可以分析得到某領域政策制定依賴和偏廢的工具類型與內在短板[7]。

目前，學界對政策工具分類存在不同的劃分標準。例如：Howlett[8]將政策工具依次劃分為強制性、混合性和自愿性政策工具；McDonnell等[9]按照政策目標將其分為命令、激勵、制度變遷等。其中，最適用于本文科技創新方向政策文本分析的為Hanson等[10]根據政策工具影響領域提出供給型、環境型和需求型政策工具，該分析已被廣泛應用于人工智能產業發展[11]及創新技術激勵政策[12]等科技創新領域。

2 研究設計

2.1 研究方法

本文所采用的內容分析法屬于定量分析，主要是通過量化手段，對文本信息客觀分析，已被廣泛運用于社會科學領域。目前，它被學界從文獻計量遷移拓展至政策文本計量領域，并不斷成熟發展[13]?；谏鲜龇椒?，本文篩選得到69份政策文本，并在確定分析維度后，運用Nvivo11軟件對政策文本內容分析單元編碼，以分析1985—2021年國家層面創業風險投資發展的政策概況、政策變遷及政策工具選擇。

2.2 創業風險投資政策的樣本選擇

為確保選取政策的代表性和準確性，本研究檢索得到我國1985—2021年國家層面的93份創業風險投資政策后，按照以下標準篩選樣本：第一，只保留國家層面中央機關發布的政策，以體現政策的宏觀導向性；第二，文件必須對創業風險投資有明確態度，或涉及直接規定創業風險投資的具體實施措施；第三，政策類型為法律法規、辦法、綱要、規劃、決定等的正式文件?；谝陨显瓌t，本文共篩選得到69份1985—2021年國家層面的創業風險投資政策文本(見表1)。

表1 國家層面政策文本篩選情況

2.3 研究假設

梳理政策文本后，本文分別對1985—2021年國家層面創業風險投資發展的政策概況、政策變遷及政策工具選擇進行分析。政策工具視角下，參照Hanson等[10]的政策工具理論，本文將創業風險投資領域的政策工具劃分為供給型、需求型和環境型，具體作用如圖1所示。其中，供給型和需求型政策工具為風險投資發展提供推力和拉力，而環境型政策工具為風險投資發展在一定程度上提供保障。

圖1 政策工具對創業風險投資發展的作用注：圖片為自行繪制，下同。

將69份國家層面的創業風險投資政策歸為供給型、環境型和需求型政策工具后，本文進一步將以上3個主維度劃分為19個子維度，以便量化分析(見表2)。而在風險投資發展的不同階段，我國基于上述維度選擇不同的政策工具組合運用。根據以上分析，參照我國社會經濟及政府角色定位的發展趨勢，本文提出兩個研究假設。

表2 創業風險投資的政策工具劃分

假設1：我國的創業風險投資政策偏重供給型政策工具。

假設2：我國創業風險投資政策工具的市場化程度逐步提高。

3 我國創業風險投資政策的文本量化分析

3.1 政策文本梳理

政策文件名多涉及發文單位、政策導向及政策類型等內容，對于政策文件名進行高頻詞匯分析有助于宏觀把握政策關鍵著力點、政策效力及發文單位間的協同性?；赗OST-CM軟件，對采集的1985—2021年國家層面69份創業風險投資政策文本進行政策文件名的分類及詞頻分析，并提取30個關于創業風險投資的高頻詞匯，形成高頻詞云圖(見圖2)及高頻詞匯表(見表3)。

表3 69份政策文件名的高頻詞匯

圖2 69份政策文件名的高頻詞匯云圖

其中，最為高頻的“創業投資企業”反映了現有政策的服務對象主要為創投企業。發文單位方面，風險投資政策呈現以“國務院辦公廳”單獨發文為階段性導向、由多個部門或機構聯合制定發文助推發展的特點。聯合發文中，“財政部”“國家發改委”為核心部門，“科技部”“國家稅務總局”等機構協同合作，各部門或機構之間的協同互補性較強，為創業風險投資提供了較為全面的支撐性政策服務。發文著力點方面，“備案”“所得稅”“引導基金”“稅收”等詞居于高位，體現了30年來政府對于創業風險投資發展的政策重點主要為管理監督、稅收優惠、資金支持等方面。

1985—2021年國家層面69份創業風險投資政策文本內容的高頻詞匯如圖3及表4所示。其中，“管理”“備案”“法規”“法律”等高頻詞匯主要體現政府對于創業風險投資的主要管理方式，備案上報為年度常規管理措施，而法律法規更側重于需要明確界定的外商投資、公司組織等關鍵領域?！盎稹薄肮蓹嗤顿Y”“引導基金”的多次出現充分體現了30年政府資金支持的熱度不減，并在股權投資等方面不斷探索。此外，“創新”“技術”“高新技術”等高頻詞匯反映了風險投資政策重視技術創新，引導風險投資支持高新技術企業初創期發展。

圖3 69份政策文本內容的高頻詞匯云圖

表4 69份政策文本內容的高頻詞匯

3.2 政策變遷分析

30余年里，隨著政府工作重心及工作方法調整，我國對創業風險投資的制度安排在摸索中發展，政策變遷呈現較為明確的階段性。本文以1985—2021年的重大事件及關鍵政策為節點，將我國創業風險投資的發展劃分為以下4個階段。

3.2.1 起步嘗試階段(1985—1998年)

1985年，我國成立中國新技術創業投資公司后，各地政府相繼投資成立區域性風險投資機構。這為我國風險投資行業的發展奠定基礎的同時，也逐步暴露政府主導風險投資的弊端：一是政府財力有限，無法滿足高額資金需求；二是風險投資尚缺少明確規范文件，政府主導效率低下。以上問題引起了社會各界的關注，民建中央于1998年向政協提交相關提案，預示著我國風險投資行業向標準化發展轉型。

3.2.2 轉型摸索階段(1999—2006年)

1999年，多部門聯合出臺《建立風險投資機制的若干意見》，明確規定了風險投資的投資主體、投資對象、撤出渠道等。自此，政府逐漸從直接投資向鼓勵社會資本參與投資過渡。此后，我國陸續出臺外商參與風險投資等相關文件，為社會資本進入風險投資領域提供系統性的政策依據，極大激發了社會各界參與風險投資的積極性。

3.2.3 探索創新階段(2007—2015年)

2007年，在國家“支持創業風險投資企業的發展”的總基調下，風險投資行業的各項政策全面開花。不僅首次提出將政府資金交由托管機構進行市場化運作，還通過系列文件首次明確風險投資的稅收優惠。此后，各部門針對私募投資、股權投資企業等事項進一步規范。在此階段，我國正式明確了風險投資“政府引導+市場運作”的發展導向，于實踐探索中不斷創新。

3.2.4 深入發展階段(2016年至今)

伴隨資本市場飛速發展，面對風險投資行業追捧“快錢、熱錢”等問題，國務院于2016年出臺《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》，鼓勵服務科技型實體中小企業，堅持價值投資導向。此外，我國進一步規范創業投資企業的稅收優惠，優化有限合伙制下的稅收激勵政策。該階段政策的出臺，是我國在“政府引導+市場運作”的工作基調下，風險投資行業深入發展的進一步。

3.3 政策工具分析

3.3.1 基本維度分析

本文從供給型、環境型、需求型的三維政策工具視角，運用Nvivo11軟件對69份政策文本編碼分析，結果如表5所示。其中，44.66%為供給型政策工具，環境型政策工具占比39.81%，而需求型政策工具僅占15.53%?？梢钥闯?，政府在鼓勵創業風險投資發展的過程中，多以直接強化供給、優化環境以推動發展，對于需求刺激關注較少。

表5 創業風險投資政策工具數量及比例分布

供給型政策工具在創業風險投資發展中起推力作用，為風險投資發展提供各類資源、管理與服務。分析可得，占比由高到低依次為優化管理監督、提供資金支持和提供公共服務。其中，管理監督主要體現在風險投資企業備案、年檢及各項政策措施的配套規范，如對外商投資、企業募資的監督。因風險投資屬于高風險、高收益行業，因此政府部門對其給予一定監督管理有助于其健康規范發展。其次，直接資金支持占比14.84%，主要體現在政府建立風險投資引導基金等方面。

環境型政策工具主要指為創業風險投資健康發展提供良好的制度環境，總占比為39.81%。采用較多的依次為稅收政策優惠、引導行業規范、制定法律法規等。其中，稅收優惠多面向風險投資企業和天使投資個人，尤其是有限合伙制下創業投資企業法人合伙人企業，形式主要為所得稅優惠。值得注意的是，環境型政策對于培養專業人才的關注較少，僅占比0.55%，這也側面印證了全社會風險投資熱情不高、意識不足的問題。

需求型政策工具為創業風險投資發展的拉力，主要體現在政府政策對于風險投資需求的刺激與參與渠道的拓展，僅占比15.53%，在三大政策工具類型中占比最少。這反映出，雖然我國政府10年來強調“政府引導-市場主導”的風險投資理念，但在政策出臺時，仍依賴于管理監督、資金支持，缺少對于如何培育風險投資多元主體、拓寬資金來源渠道、放寬準入門檻的思考。其中，占比最高的為倡導國際合作，該國際合作多指鼓勵和規范外商參與我國的風險投資行業，但目前政策對于我國風險投資如何對外投資的關注較少。

3.3.2 歷史維度分析

各類政策工具類型在不同時期各有不同特點，本文依據上述4個發展階段，對不同發展階段中政策工具的應用概況進行分析，具體結果如圖4所示。

圖4 不同發展階段中政策工具的應用概況

首先，不同發展階段中政策工具的類型和使用頻次不同。在發展初期，我國主要運用環境型工具。因當時國內經驗不足，政府僅在各綱要規劃中提出發展風險投資，并通過《中小企業法》等法律逐步建立規范健康的發展環境。該時段，政府雖然直接投資風險投資機構，但該行為并未直接寫入相關政策文件。進入創新探索階段后，供給型政策工具激增，這主要是因為前兩個階段政府在引導基金、稅收優惠、外商投資等方面都欠缺政策規范，亟須吸取教訓并總結經驗。在此過程中，需求型政策工具占比持續較低，缺乏關注。

其次，在2007—2015年的探索創新階段，3類政策均出現最高值，這源于2007年以來，我國資本市場體系發展豐富，科技創新需求進一步增強。在此階段，我國對于風險投資的股權投資、備案監督、政府引導基金、稅收政策優惠、退出機制都有了根本性的制度突破與規范，奠定了風險投資深入發展的基礎。

4 研究結論與對策建議

4.1 研究結論

綜上所述，在30余年的政策支持下，我國風險投資已進入縱深發展階段，但總體來看，也有部分問題值得反思。

第一，政策工具運用存在結構上的過溢與缺失。盡管我國30余年的創業風險投資政策已覆蓋3類19個政策工具維度，但在實際運用中偏重供給型及環境型政策工具，欠缺對需求型政策工具的重視。這說明在風險投資發展過程中，政府介入程度仍較高，缺少對鼓勵社會資本參與風險投資的政策支持，未來可在放寬準入門檻、培育多元主體等方面予以關注。

第二，子類政策工具豐富，但組合不夠均衡。首先，供給型政策工具中，監督管理與公共服務占比失衡，反映了政府部門可能存在審核流程復雜等問題。其次，環境型政策工具中，專業人才培養的占比過低，而這也是目前我國民間資本投資熱情不高、缺少專業風險投資家的重要原因。同時，供給型政策工具中的資金支持占比遠高于需求型中的政府采購，可以考慮將政府對風險投資的直接資金支持部分轉化為采購風險投資中的高新技術產品與服務，為風險投資行業注入活力。

第三，政策工具運用呈現市場化趨勢，但仍有提升空間。在30余年的政策變遷中，我國政府對風險投資的工作基調從政府主導向“市場主導-政府引導”逐步轉變，一方面推動政府引導基金的市場化運作，另一方面更多鼓勵社會力量參與風險投資。但在實際政策出臺中，仍存在大包大攬現象，在未來需要繼續簡政放權，更多發揮市場在風險投資行業中優化資源配置的作用。

4.2 政策建議

我國創業風險投資未來若想可持續發展，需要充分發揮市場的主觀能動性。此時，不是需要政府“收手”，而是希望減少對供給型政策工具的依賴，將著力點適當轉化為需求型政策工具，增強民間資本活力，促進要素公平合理流動。

從政策工具的子維度分析：一是可以將直接的資金支持轉化為間接的政府采購，減少財政依賴的同時，刺激市場需求；二是調整監督管理與公共服務的比重，在行業健康發展的前提下，簡政放權，優化公共服務。三是人才培養對于風險投資發展具有重要意義，因此，不僅需要培養復合型的風險投資人才，更要增強全社會的風險投資意識與素養，以此提振民間資本熱情，激發風險投資行業的活力。