PPP項目財務風險識別及應對
——以X項目為例

丁 梅

(湖北民族大學，湖北 恩施 445000)

0 引言

隨著東部地區的投資結構由基礎設施、生態環境建設向資源開發、加工制造、技術研發等領域擴散，西部地區承接產業轉移進入大規模發展的機遇期。X項目屬于城鎮綜合開發項目的產業園區建設是當地政府一次重大的嘗試，目的是進一步強化城市工業實力，深入實施工業強縣戰略，加速中小型加工類企業多元化發展。產業園區建設一方面降低了企業的創業成本，一方面使社會資源得到了優化配置，充分實現資源共享，提高資源的利用效率。但是因為PPP項目是由企業與政府共同合作完成的，參與主體比較復雜，同時投資金額大、投資期限比較長，PPP項目也存在一些財務風險[1]。因此，識別PPP模式下產業基地項目建設的財務風險就顯得尤為重要。

1 PPP模式

PPP模式(Public-Private-Partnership)，即政府與社會資本方的合作方式，PPP模式鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共設施的建設，是公共基礎設施中一種項目融資模式[2]。PPP模式以政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注，根據明樹數據的統計，截至2020年12月31日，財政部PPP項目在庫項目13 298個，總投資額為19.17萬億元。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體(企業)，減輕了政府的財政負擔，同時降低社會主體的投資風險，促進投資主體的多元化[3]。目前我國PPP項目的基本運作模式有委托運營(O&M)、管理合同(MC)、轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(B00)6種模式。

2 X項目概況

項目名稱為湖北XX縣產業基地(紡織產業園)PPP項目(以下簡稱X項目)。X項目建設是為了進一步加強城市工業實力，加速中小型加工類企業發展，實現當地資源的優化配置。X項目有兩個子項目，分別是智慧紡織基地項目和針紡產業園項目，分別規劃設計為紡織產業集中區和針紡產業集中區。項目采用PPP模式中的BOT(建設—運營維護—移交的)運作方式，即由縣人民政府授權項目的實施機構，采用公開采購的方式選擇社會資本方，政府指定的政府出資方出資代表與社會資本方共同組建項目公司，政府授予項目公司PPP項目經營權，項目合作期滿后，項目公司向指定機構無償移交項目設施的所有權益。項目公司負責本項目的投資、融資、建設、運營工作，通過對廠房進行產業招租以及園區內相關配套設施的出租和自營獲得一定的經營收入，并根據運營績效考核結果獲得政府可行性缺口補助。

政府出資方出資代表與社會資本方共同組建了項目公司A，項目公司A注冊資本18 000萬元，其中政府出資代表占比10%，兩個社會出資方分別占比88.2%和1.8%。投資期限為20年，其中建設期3年，回報期17年，可行性缺口補助17年，運營收入來源于使用者付費和可行性缺口補助。

3 財務風險識別的重要性

根據明樹數據的統計，截至2020年底，全口徑PPP項目共成交12 730項，其中共有933個項目已經成立了項目公司，落地率為73.33%，也就是說其中有26.67%的項目會落地失敗。陳秋月等[4]整理了我國2014—2020年133個PPP項目失敗的原因，其中項目落地困難占失敗原因的24.06%，項目落地困難主要是由于政府政策變化和項目融資問題造成的。項目在進入國家PPP庫之前，要花費財力、物力進行調研和可行性研究，占用大量的時間進行招標審批，辦理項目施工過程中需要的各種手續。一旦項目失敗意味著前期都無法收回，將造成社會資源的浪費。

X項目的建設是當地工業園區建設發展的客觀要求，有助于拉動當地工業園區發展和經濟增長，有效增強當地招商引資的競爭力，有利于改善園區生態環境，滿足資源節約型經濟社會的發展要求，對促進經濟的持續、健康、快速發展具有重要意義，對于當地的發展建設規劃也具有舉足輕重的作用。對X項目的財務風險進行研究，可以發現項目建設運營中存在的問題，在一定程度上規避項目的財務風險，保障項目的良好運行，也能為同類型的項目提供借鑒。

4 X項目財務風險識別

X項目的投資期為20年，投資回收期為13.78年，項目總投資為70 462.36萬元，其中銀行貸款為40 000萬元，主要還款來源是產業園區的租金收入。通過對PPP項目財務風險相關的文獻進行研究，結合X項目的具體情況，本文識別出X項目存在融資、投資、資金回收和成本超支四個方面的財務風險。

4.1 融資風險

PPP項目一般投資金額都比較大，很多項目資金都是通過融資來實現的，目前各行業的PPP項目資產投資的最低資本金比例在20%～40%，一些重大建設項目可以在規定最低比例的基礎上適當降低。并且目前企業的融資渠道比較單一，大規模的融資主要依賴于銀行貸款[5]。銀行貸款的審查程序比較嚴格，還款期限相對固定，如果不能及時還款容易引起財務風險。

X項目總投資為70 462.36萬元，其中項目資本金(A公司注冊資本)18 000萬元，占總投資的25.54%；項目公司A自籌資金(資本公積)12 462.36萬元，占總投資的17.69%；向農發行申請產業扶貧貸款40 000萬元，占總投資的56.77%。X項目的銀行貸款占比為56.77%，貸款期限為15年(含寬限期3年)，從第四年開始每年應償還本息4000多萬。X項目的第一還款來源為項目的租金收入，項目前期投入了大量的資金，如果經營期租金收入達不到預期，后續缺乏可靠的籌資途徑，會導致不能及時還清當期的本息金額，進一步影響項目的經營情況，不僅會損害項目公司的信譽，也可能導致項目的失敗。

4.2 投資風險

項目主要的投資風險是投資期長，不確定因素較多。PPP項目是政府與社會主體共同合作的項目，本項目中的BOT模式作為政府特許經營的方式之一，其發展必然與國家政策和社會環境息息相關[6]。X項目的投資期是20年，過長的投資期可能會面臨國家政策的變化，如稅收、財政政策的變化，例如受到貨幣政策的影響造成銀行貸款利率上調的風險，銀行利率的上調會增加項目的投資成本，增加償還本息金額的難度。一些特惠政策的變化、地方政府發展規劃的變化等也會影響項目的未來發展。X項目是政府批準的PPP項目，為了吸引社會資本投資，會提供一些稅收優惠政策、資金扶持政策，如果后續政策發生了變化，會對X項目產生影響。另外還可能會面臨一些不可抗力的影響，如洪水、地震等自然災害，這些不確定因素的存在會導致項目的建設運營存在阻礙，影響項目的整體收益。

4.3 資金回收風險

項目的主要資金回收風險是收益不確定，收入來源單一。X項目的投資期限較長，對于項目經營方面的估計可能由于時間的原因并不準確，市場的變化會對項目的收益產生很大的影響。另外，如果在X項目附近出現了同類型項目的競爭，會影響項目的收益，導致收益不如預期。X項目的經營收入主要為租金收入，收入來源比較單一，本項目租金收入的計算如下所示:租金收入=出租面積×出租單價。在項目運營前兩年免租金，建筑出租率第3年暫取70%，逐年遞增5%，運營期第8年以后95%保持至運營期結束。在租金方面，運營期(除免租期外)每3年增長一次，增長率為5%。如果將來建筑出租率不能達到70%或者租金收入逐年增長達不到5%，會對項目的收益產生很大的影響，導致延長投資回收期，項目的資金回收風險增大。

4.4 項目超支的風險

X項目的建設期為3年，項目建設初期的規劃會隨著時間的推移發生改變，為了適應時代的發展，使項目在建設完成后更加具有競爭力，需要不斷地調整最初的設計方案，更改項目布局和項目的功能性，這不僅會增加項目的成本，還會延長項目的建設期。建設期間由于一些不確定的因素及市場行情的波動，導致項目建設費用超出預期，如原材料價格的上漲、人工成本的增加等引起項目建設成本上升，增加項目超支的風險。尤其是在疫情反復發生的當下，工期很有可能被延誤，工期延誤也會增長項目原有的開支，延遲項目獲得收益的時間。在運營期，如果缺少整體布局和財務風險監控系統，可能出現運營管理不當，導致運營成本增加的情況，這也會影響到后續的還款計劃和經營計劃，影響項目的正常運行。

5 應對措施

5.1 提高資金風險管理能力

X項目銀行貸款的比例比較高，預計每年實際需要還款金額與可用于還款的金額如表1所示。按照計劃每期可用于還本付息的金額可以支撐償還銀行貸款，償債備付率在1.4%～1.6%，說明公司有足夠的資金還本付息。但是考慮到貸款利率有上調的可能，且實際的租金收入不確定，項目公司還是應該強化資金風險管理，合理利用資金，提高資金的利用效率，避免資金閑置，保證借入資金的回報率高于利息率，合理的增加項目公司的現金流量，確保公司的資產足以償還負債。

表1 X項目各年份還款金額

5.2 合理規劃工程進度，適當縮短開發周期

在保證質量的情況下，適當縮短項目的建設周期，項目的建設周期越長，出現的不確定因素越多，財務風險越高。在保證項目高質量建設的同時適當縮減項目的建設周期，不僅能有效規避這些風險，而且可以提早實現項目的收益，更快地為項目帶來現金流入，減少投資資金占用。項目的建設需要經歷很多審批程序，在項目開工之前應履行相關程序。在建設過程中，選擇有相關建設經驗的施工團隊，合理有序地安排施工進程，提高工程建設的效率，縮短項目的建設周期。建設工程中可進行招商引資，以便提早進入經營階段，實現項目的收益。

5.3 拓寬收入途徑，實現多元化經營

由于X項目的主要收入來源是產業園區出租獲得的租金，租金的高低和出租率受到市場行情及園區內的基礎設施完善程度的影響，收入有較大的不確定性。因此可以以市場需求為導向，順應時代發展的需求，提供一些增值服務，如通過提供金融服務，在園區內搭建金融服務平臺，以為園區內的企業提供金融工具的方法來拓寬自己的盈利途徑，為項目帶來更多的利潤，降低收益不確定帶來的財務風險。

另外，為了增加項目的競爭優勢，完善園區內的基礎設施，可提供一些休閑娛樂的場所，這既能提高產業園區的市場競爭力也能為園區帶來其他途徑的收益。

5.4 合理規劃投資成本

在項目投資期間合理控制成本，建立完善的財務風險控制系統，在項目建設經營的全部周期實時監控項目的財務風險，及時發現風險并制定風險應對措施。在項目建設初期要全面考慮項目可能產生的風險，給項目留出一部分流動資金用來應對突發情況。在項目建設期要不斷優化設計方案，在保證高質量的基礎上兼顧低成本，實時監控項目的現金流出情況，必要的時候放棄一些非必需的項目建設。

另外還要加強對項目經營成本的控制，在總體成本控制的基礎上詳細劃分各個職能部門的責任，由各個部門負責自己部門的成本控制預算，在經營過程中對比預算與實際的差距并及時調整，避免實際成本與預算成本產生較大偏差。通過對投資成本的合理規劃，降低項目超支的風險。

6 結語

PPP項目由于其特殊性，在運營過程中可能會出現一些財務風險，本文通過對X項目的分析識別出X項目在運營中存在融資比例高、投資期長、收益不確定和項目超支的風險，并針對X項目存在的風險提出建議，希望能夠對X項目的經營管理提供幫助，實現企業與政府的雙贏。