芻議PPP模式在海南自貿港高速公路服務區建設運營中的應用

上官健

(瓊臺師范學院，海南 海口 570102)

“十四五”時期是海南自由貿易港的重大戰略機遇期。當前，海南自由貿易港建設順利開局、蓬勃發展，已進入全面深化改革的重要關口和關鍵時期，一方面需投入大量資金加快基礎設施建設，提升公共服務供給效率，另一方面財政收支矛盾突出，需合規高效地放大財政資金杠桿效應。服務區作為高速公路重要的附屬設施，承擔著高速公路安全、便捷、舒適出行的保障功能，是新時代背景下人民群眾基于出行對高品質、多樣化服務的重要訴求。為深入貫徹習近平總書記“4.13”講話和中共中央12號文件精神，提升高速公路服務水平，增強海南自貿區(港)建設服務保障能力，筆者提出了PPP融資模式在海南自貿港高速公路服務區建設運營一體化的應用探索，以期為海南自貿港高速公路服務區公益基礎設施項目建設探索融資新渠道，創新海南基礎設施投融資模式的示范意義。

1 海南高速公路服務區的建設運營現狀

1.1 現狀

近年來，海南高速公路發展迅速，瓊中至樂東、萬寧至洋浦、文昌至博鰲、五指山至保亭至海棠灣、儋州至白沙等高速公路先后通車運營。2020年年底，海南“田”字形高速公路網基本全面貫通，完成了“縣縣通高速”的目標，通車里程達到1 254 km，高速公路網密度基本達到國內東部地區水平。全省建成服務區達到了29對，其中投入運營服務區17對，單側服務區有3處。

1.2 存在的問題

1.2.2 融資渠道單一，融資空間有限。海南金融業總體規模偏小，以銀行等金融機構傳統存貸款業務為主，金融資源市場化配置效率不高，社會融資規模位于全國較后地位。迄今為止，海南是全國唯一沒有單獨收費公路的省份。一直以來，車輛燃油附加費、國家綜合補助、國債轉貸、銀行貸款是海南高速公路設施建設主要融資途徑。除財政資金以外，大部分是省交通運輸廳以車輛通行附加費收費權為質押，向銀行貸款解決。但是，由于宏觀經濟形勢及壓縮信貸規模影響，目前銀行融資形勢較為嚴峻，融資成本大幅提高。

2 PPP融資模式的背景

2.1 PPP融資模式概念

高速公路PPP項目(Public-Private Partnership)是指社會資本按照市場化原則出資，獨資或與政府指定機構共同成立項目公司，通過特許經營等方式，參與高速公路投資、建設、運營和維護的項目。政府通過授予特許經營權、合理定價、財政補貼等事先約定的收益規則，使社會資本獲得合理回報，實現防范和化解政府性債務風險，激發市場活力，增加公路基礎設施有效供給等目標。社會資本方，是指已建立現代企業制度的各類國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業以及其他投資、經營主體。

綜合國內文獻，筆者認為PPP不僅是一種項目融資模式，更是一種項目管理模式。合作方在參與具體項目時，政府并不是將項目的全部責任轉移給社會資本，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險，本質是利用社會資本的資金、人員、技術和管理優勢，向社會提供優質的公共產品和服務。

2.2 PPP融資模式應用背景

十八屆三中全會提出建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。為貫徹中央精神，切實化解城鎮化背景下地方政府債務膨脹的潛在風險，減輕地方政府債務壓力，2016年以來財政部、交通運輸部、國家發展改革委、海南省政府等部門相繼出臺了《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》(財建〔2016〕34號)《海南省人民政府辦公廳關于加快推進政府和社會資本合作模式高質量發展的通知》(瓊府辦函〔2021〕492號)等PPP規范性文件。交通部亦頒布了《收費公路政府和社會資本合作操作指南》(交辦財審〔2017〕173號)，以期多措并舉，在海南自貿港交通公共基礎設施投資和運營中建立起政府與企業間“利益共享，風險共擔”的機制。

3 服務區建設運營一體化PPP模式的必要性與可行性

3.1 高標準建設運營海南自貿港高速公路服務區的需要

引入社會資本投資建設運營高速公路服務區，是深入貫徹習近平總書記“4.13”講話和中共中央12號文件精神，落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，高標準改造建設海南自貿港高速公路服務區的需要，便于以“多規合一”為引領，按照“全省一盤棋”和參照國際標準，對高速公路改建、待建的服務區實施統籌規劃，增強海南建設自貿港三區一中心的交通服務保障能力，培育旅游消費新業態、新熱點，有效帶動全域旅游的新發展。

3.2 緩解海南自貿港高速公路建設融資的需要

“十四五”期間，海南交通基礎設施建設計劃投資2 200億元，融資建設任務重。通過PPP融資模式，以高速公路服務區設施和資源、資產的開發權、經營權等為基礎，引導社會資本投入參與，既能解決海南自貿港高速公路服務區項目建設資金問題，又可以探索創新海南自貿港高速公路服務區的項目管理模式，契合國家及省政府倡導的政府與社會資本合作及國企混改精神。

引入社會資本投資建設運營高速公路服務區，既可以擴大基礎設施建設項目的資金來源，緩解高速公路服務區建設的資金緊張，減輕省本級債務壓力，又能在保證建設質量的基礎上將風險轉移給運營方；既可以使政府從繁重的事務中脫身出來，從基礎設施項目直接投資者和建設管理者轉變為監管角色，又可以實現投資主體多元化，打破基礎設施項目由政府部門行政壟斷格局，促進基礎設施投資主體多元化和資金來源多樣化，提高基礎設施的運營效率。

3.3 契合海南自貿港高速公路服務區運營管理的需要

引入社會資本投資建設運營高速公路服務區，既可以實現海南自貿港高速公路服務區經營優勢資源的有效整合，便于服務區統一投資、統一建設、統一運營，利于業主對標管理，實現服務區公共服務及社會效益價值最大化，又可以有效實行所有權與經營權分離，有效避免責任主體與服務品質缺位，利于推動高速公路服務區服務效益和經濟效益的相互促進、協調發展，從而在最大限度滿足高速服務區功能需求的情況下，放大國有資本功能，實現國有資產的高效和創新使用。

引入社會資本投資建設運營高速公路服務區，比較優勢明顯。無論服務區是否盈利，均能保證服務區社會效益最大化，便于實現政府、司乘人員和服務區經營者多贏格局。

鉆井液行業標準對基礎性的試驗方法做了統一要求：如降濾失劑、增黏劑、發泡劑、潤滑劑、堵漏劑等各種處理劑的性能評價程序，幾乎覆蓋了目前現場普遍使用的鉆井液處理劑。作業程序及評價方法也較為完善，從實驗室到現場都有對應的測試程序，如《鉆井液測試程序》詳細規定了鉆井液各項基本性能的測試方法及濾液分析方法，這對室內試驗、現場應用都起到了較強的指導作用，通過標準化的室內測試程序為現場提供可靠的試驗數據，為下一步的施工提供試驗基礎，從而保證安全高效生產［1］。

表1 PPP模式經營分析對比

4 海南自貿港高速公路服務區PPP模式

海南系島嶼地理環境，全國唯一沒有單獨收費高速公路的省份。由于商業性經營價值小等因素，海南高速公路服務區經營可資借鑒經驗少。海南高速公路服務區項目在引入PPP融資模式建設運營中，須深化PPP運作特點，創新適合海南自貿港高速公路服務區特點的社會資本合作模式。

4.1 總體架構

選取相關高速公路服務區為試點，遵循“經營性+公益性”原則，在完成服務區劃撥地與出讓地的基礎上，以服務區設施建設融資和資源、資產的開發權、經營權等為基礎的相關路衍經濟權益為特許，基于社會公共服務可用性績效指標，經省交通廳授權，由代表省政府履行出資人職責的交通基礎設施國有獨資公司(海南省交通投資控股有限公司，以下簡稱“海南交控”)通過公開招選，與社會資本(包括但不限于中石化等)共同出資成立項目公司(SPV)，對服務區路衍經營性業務與公共服務業務(包括但不限于：改建新建服務區的投資建設、綜合能源補給站、物業管理、超市、餐飲、住宿、汽修等)，采用PPP模式，共同建設運營服務區。實際運營中，將項目公司的運營收入與其提供的服務質量掛鉤監督考核，嚴格按照收支兩條線、獨立核算執行費用結算及建立退出機制。

圖1 高速公路服務區建設運營一體化PPP模擬圖示

4.2 主要內容

4.2.1 PPP項目實施范圍。基于高速公路服務區社會公共服務可用性為目標，本著風險共擔、利益共享的理念，設計PPP項目招選內容。根據服務區施工圖設計的批復，完成審定的服務區工程預算的融資建設；服務區紅線范圍內物業管理、服務區功能性設施設備的配置與運營維護等公共服務提供；綜合能源補給站融資建設運營；超市、餐飲、住宿、汽修等經營業態的開展。

4.2.2 項目融資。海南省車輛通行費附加每年按80%比例補助海南交控用于償還高速公路貸款本息和高速公路養護支出。鑒于此，經省交通廳授權，由代表省政府履行出資人職責的海南交控與中選的社會資本共同出資成立項目公司(SPV)。在項目公司(SPV)注冊資本構成中：海南交控以服務區范圍內的經營性土地作價出資，持股比例原則上不超過50%；中選的社會資本以現金出資，持股比例原則上不低于50%。項目公司作為高速公路服務區投資、建設、運營、維護、移交的主體。

4.2.3 回報機制。PPP模式中，經授權的海南交控基于社會公共服務可用性績效指標，以“采購服務+經營權授予”形式向項目公司(SPV)支付必要的回報。采購服務是指海南交控通過購買服務形式向項目公司(SPV)所應支付的、按服務區占地面積計算的物業管理服務費，是服務區PPP項目設計中的關鍵點。結合經營權授予對價及海南服務區運營經驗實際，公開招選中的社會資本采購服務的費率報價可以控制在0～50元/m2。

4.2.4 PPP協議。PPP協議基于高速公路服務區社會公共服務可用性為績效目標，構建長效監督考核管理機制，約定PPP項目實施內容、付費機制、經營期限(經營期限“5+25”年)、資產移交等。

經營期限設計為“5+25”年，為防止社會資本惡意競標后，造成后期運營服務質量降低，借鑒福建等省高速公路服務區的做法，設定前5年為試運營考核期，達到符合經營考核標準的。PPP協議賦予順延25年的經營期限，也是海南省由于高速公路開放性，導致服務區商業價值相對較弱，服務區功能更多體現在基于公共服務的社會效益方面。鑒于此，社會資本承擔投入巨大，投資回收期較長，到期后形成資產須無償移交等因素，經營期限順延為25年。

4.2.5 績效監督。PPP模式中，經授權的海南交控應會同相關單位探索構建長效監督考核管理機制，強化督查，嚴格履約，踐行海南自貿港高速公路服務區項目的投資、建設和運營責任，保障項目融資、建設質量，提升高速公路服務區基礎設施和公共服務供給質量及效率，助力海南自貿港的建設與發展。