論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能

張愛玲

摘要：社會(huì)發(fā)展形勢的不斷變化，促使農(nóng)村基層組織趨于完善，特別是農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的全面建設(shè)，更進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，在目前的農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著思想引領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)建設(shè)等作用。從最近幾年農(nóng)村的發(fā)展情況來看，對(duì)于基層組織各方面的理解和把握依然比較匱乏，所以為建立共治共享的社會(huì)治理格局，促進(jìn)“三農(nóng)”現(xiàn)代化發(fā)展，就必須重視起基層組織結(jié)構(gòu)和功能的完善，以強(qiáng)化后備力量。

關(guān)鍵詞：基層組織;農(nóng)村;結(jié)構(gòu)體系;功能定位

農(nóng)村基層組織通常是指為了促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展而設(shè)置的行政與政治設(shè)施，具體來說即是通過黨支部、村委會(huì)等組織建設(shè)，全面推動(dòng)基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步繁榮。它不僅是當(dāng)前農(nóng)民個(gè)體融入社會(huì)治理體系的關(guān)鍵平臺(tái)，還是參與國家事務(wù)的主要組織載體，是連接國家和農(nóng)民的重要樞紐。進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村基層組織的主要工作任務(wù)轉(zhuǎn)為了促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和能力的現(xiàn)代化，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，這就給其自身作用發(fā)揮和全面建設(shè)提出了新要求。明確掌握農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能，對(duì)于鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有極為深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)體系

1.1 基本結(jié)構(gòu)

在目前基層農(nóng)村中，村民委員會(huì)及村黨支部已經(jīng)是基層政治體系中的兩項(xiàng)最核心的權(quán)利組織，其職能已經(jīng)完全覆蓋了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，具有極強(qiáng)的政治優(yōu)勢，毫無疑問地成為了農(nóng)村建設(shè)的主要基石[1]。在這之中，村民委員會(huì)制度的全面推進(jìn)，更突出展現(xiàn)了農(nóng)村政治體制的進(jìn)步發(fā)展，標(biāo)志著農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入了村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的村民自治時(shí)代，有效促進(jìn)了農(nóng)村民主政治建設(shè)的全面發(fā)展。

村民委員會(huì)屬于群眾性質(zhì)的自治組織，下設(shè)有公共衛(wèi)生委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)村民的自我管理、教育與服務(wù)。往下承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)、協(xié)助社會(huì)治安和糾紛調(diào)解等功能，往上承擔(dān)著連接上級(jí)政府機(jī)關(guān)的紐帶作用[2]。在其作用發(fā)揮過程中，必須嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，并基于轄區(qū)內(nèi)的具體情況打造優(yōu)良的制度保障。

雖然農(nóng)村政治體制在法律上有所界定，但其權(quán)利機(jī)構(gòu)并非如此簡單。通常真正掌握基層農(nóng)村權(quán)利的是黨組織，黨支部與村委會(huì)之間屬于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在農(nóng)村事務(wù)決策當(dāng)中，絕大多數(shù)都是由黨支部決定的，這就使得黨支部書記成為農(nóng)村地區(qū)最具影響力的人物。對(duì)于黨支部而言，要真正把握好權(quán)利核心地位，控制發(fā)展方向，落實(shí)對(duì)其他基層組織建設(shè)的指導(dǎo)，就必須全面幫助村委會(huì)基于法律和政策獨(dú)立地開展工作，另外還要應(yīng)用法律和制度的監(jiān)督作用，對(duì)村委會(huì)的具體工作開展情況實(shí)施全方位監(jiān)督。

1.2 運(yùn)行機(jī)制

對(duì)于村委會(huì)來說，主要進(jìn)行民主決策、管理和監(jiān)督。（1）一般的村務(wù)決策，基本都與村民的基本權(quán)益相關(guān)，因此必須基于專門的程序商討。最常見的村務(wù)決策包含村集體土地承包經(jīng)營、村集體經(jīng)濟(jì)所得收益、村宅基地分配使用、征地補(bǔ)償?shù)鹊?。?）村委會(huì)的決策與管理應(yīng)接受全體村民監(jiān)督，具體監(jiān)督事項(xiàng)涵蓋了村民代表會(huì)議通過的內(nèi)容、“三資”管理、上級(jí)撥付的資金或物資使用，以及其他和村民利益相關(guān)且大家普遍關(guān)注的[3]。為保證監(jiān)督工作全面推進(jìn)，還需建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，重點(diǎn)貫徹落實(shí)村務(wù)公開等制度，其成員從村民代表會(huì)議當(dāng)中直接推選。一般其中需要有3～5人，且要具有一定財(cái)務(wù)和管理知識(shí)，在村民群體中具有相應(yīng)的威望。

對(duì)于村黨支部來說，作為各類組織與工作開展的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須落實(shí)這幾項(xiàng)工作：第一，必須落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，加強(qiáng)“兩委”班子建設(shè)，基于相應(yīng)的法律規(guī)程開展工作，建立起具有活力的村民自治制度。同時(shí)還要注重村干部與集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的管理、教育和監(jiān)督，重點(diǎn)探究村經(jīng)濟(jì)和其他方面發(fā)展中的具體問題，落實(shí)治安管理、人口和計(jì)劃生育、社會(huì)主義精神文明建設(shè)等具體工作。第二，全面貫徹落實(shí)民主集中制原則，優(yōu)化議事規(guī)則及決策流程，積極推進(jìn)黨員學(xué)習(xí)、管理等工作，加強(qiáng)黨員隊(duì)伍構(gòu)件和支部建設(shè)。一般黨組織黨員大會(huì)需要每年召開至少四次，可根據(jù)工作落實(shí)情況隨時(shí)召開。第三，黨支部必須將黨員示范帶頭、政策宣傳、群眾組織等優(yōu)勢全面發(fā)揮出來，加強(qiáng)黨員政治管理，進(jìn)一步培育入黨積極分子，壯大黨員隊(duì)伍。

2 農(nóng)村基層組織的功能定位

2.1 功能定位聯(lián)系國家與農(nóng)民

基層農(nóng)民群眾與國家之間，需要通過農(nóng)村基層組織實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。國家的一系列政策和要求在具體落實(shí)時(shí)都需要有一個(gè)結(jié)合各地區(qū)實(shí)際的整體方案和整體思路，因此，農(nóng)村基層組織在作用發(fā)揮的過程中就主要承擔(dān)結(jié)合實(shí)際傳達(dá)和落實(shí)宏觀政策措施的責(zé)任。這也從側(cè)面提示農(nóng)村基層組織在工作開展中應(yīng)當(dāng)重視個(gè)人的工作開展有效性和合理性，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況發(fā)揮好基層與國家的聯(lián)動(dòng)和溝通作用。農(nóng)村基層組織深植于農(nóng)民群體中，與其有著親密且廣泛的聯(lián)系，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵組織保障。在這之中，農(nóng)村基層組織主要起著上傳下達(dá)的基本作用：第一，黨的方針、路線和政策都需要通過其進(jìn)行精準(zhǔn)傳達(dá)，國家的具體發(fā)展目標(biāo)也都需要其進(jìn)行全面協(xié)調(diào);第二，農(nóng)民群眾的需求、困難和心聲也都需要基層組織向上反映[4]。在這之中，基層黨組織是核心，而以黨組織為核心的基層組織建設(shè)是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

在社會(huì)不斷發(fā)展下，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了十分深刻的變化，無論是分配方式、生產(chǎn)方式，還是利益關(guān)系等都趨于多元化，農(nóng)民的物質(zhì)精神需求逐漸提升，對(duì)于黨的期望也愈來愈高。只有真正將群眾支持與信任放在首位，將服務(wù)和聯(lián)系群眾工作落實(shí)到位，對(duì)群眾需求進(jìn)行充分把握，制定出針對(duì)性的方針政策，將黨的政策落實(shí)到位，才能不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也才能實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的根本宗旨。一方面，基層黨組織必須全面引導(dǎo)農(nóng)民群眾，從思想角度上認(rèn)識(shí)到新農(nóng)村建設(shè)對(duì)于自身利益的影響，以發(fā)動(dòng)其積極投身到新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中;另一方面，全面整合農(nóng)民群眾的力量，通過宣傳推廣，利用模范帶頭作用，調(diào)動(dòng)起農(nóng)村地區(qū)的各項(xiàng)資源，帶領(lǐng)其迅速脫貧致富[5]。正因?yàn)檗r(nóng)村基層組織在國家治理現(xiàn)代化當(dāng)中具有十分突出的優(yōu)勢，所以必須正確發(fā)揮它在當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)中聯(lián)系國家與農(nóng)民的紐帶作用。D835DEFB-699A-4AC6-8C60-F3CDBD649531

2.2 促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)

農(nóng)村基層組織是目前黨的戰(zhàn)斗力以及各項(xiàng)工作開展的重要基礎(chǔ)，也是落實(shí)黨的基本路線方針的核心載體，更是國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。最近幾年，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展迅速，精準(zhǔn)扶貧深入推進(jìn)，解決了大量“三農(nóng)”問題，農(nóng)村地區(qū)整體面貌發(fā)生了巨大變化，基層組織建設(shè)也有所改善，但面對(duì)新挑戰(zhàn)和新矛盾，基層組織還需不斷前進(jìn)。第一，要進(jìn)一步提升黨組織的凝聚力與組織力，將基層黨組織建設(shè)成戰(zhàn)斗堡壘，及時(shí)落實(shí)秩序整頓，引導(dǎo)農(nóng)村全體黨員充分發(fā)揮出模范帶頭作用。同時(shí)吸引更多畢業(yè)生和優(yōu)秀黨員任職，合理選配黨組織書記。第二，落實(shí)村民自治時(shí)間，加強(qiáng)自治組織建設(shè)，優(yōu)化自治機(jī)制，建立綜合性的服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)站點(diǎn)，形成便捷完善的服務(wù)體系，并積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)?？傮w上，農(nóng)民群眾自治組織要加強(qiáng)配合，基層政府組織要發(fā)揮主體作用，通過相互配合，促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)步發(fā)展。黨的十八大與十九大都十分重視基層民主，自治、德治、法治的治理體系建設(shè)，表明了目前鄉(xiāng)村治理正向著多元化的方向不斷發(fā)展，只有真正將農(nóng)村基層組織建設(shè)視為農(nóng)村發(fā)展的重中之重，通過政府負(fù)責(zé)、黨委領(lǐng)導(dǎo)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同等治理體制，才能給社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)帶來堅(jiān)實(shí)的組織保障。

3 功能提升策略

3.1 夯實(shí)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心

黨組織在任何組織的工作開展中都發(fā)揮著非常核心的思想指導(dǎo)作用。在基層的農(nóng)村工作組織中，黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位也應(yīng)當(dāng)被重視和確立起來。只有不斷的夯實(shí)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，借助基層黨組織的思想引領(lǐng)和政策執(zhí)行落實(shí)作用開展好基層各項(xiàng)工作的部署和安排，才能確保實(shí)際工作的開展有明確的目標(biāo)找到科學(xué)的執(zhí)行落實(shí)方案，最終獲得良好的執(zhí)行落實(shí)效果。在農(nóng)村基層組織當(dāng)中，有且只有基層黨組織具有通過領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)商、溝通等方式，將其他基層組織轉(zhuǎn)化成鄉(xiāng)村發(fā)展的行動(dòng)者，形成發(fā)展合力，提升發(fā)展效果的能力和責(zé)任。黨的十九大給基層黨組織功能提出了新要求，需要其進(jìn)一步強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)及基層社會(huì)治理功能，全面突出政治功能等，因此對(duì)于農(nóng)村基層黨組織來說，就可以從這幾點(diǎn)著手：第一，加強(qiáng)對(duì)其他組織的政治領(lǐng)導(dǎo)，促使黨組織融入其他組織，全面拓展覆蓋力，完善農(nóng)村重大工作、重要事項(xiàng)由黨組織領(lǐng)導(dǎo)討論決定的制度，以使農(nóng)村發(fā)展始終保持正確方向。第二，強(qiáng)化基層黨組織的動(dòng)員能力。具體應(yīng)充分落實(shí)群眾自治、社會(huì)參與、民主協(xié)商等相關(guān)機(jī)制，利用黨員干部的模范帶頭作用影響村民，以優(yōu)化和拓展群眾參與面，強(qiáng)化公共精神，從而對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)生強(qiáng)烈的責(zé)任感及認(rèn)同感[6]。第三，優(yōu)化基層黨組織的服務(wù)理念。即利用群眾路線實(shí)踐活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)性和制度性，充分把握村民需求，通過各類資源及政策，全面維護(hù)村民權(quán)益。同時(shí)建立完善的服務(wù)體系，制定公共服務(wù)功能配置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共服務(wù)種類和行政審批職能進(jìn)行全面整合及優(yōu)化，建立集商業(yè)、政務(wù)、文化等為一體的服務(wù)中心，真正給農(nóng)民辦事提供便利。

3.2 發(fā)揮其他基層組織合力效果

第一，強(qiáng)化治理組織效能。治理組織是在農(nóng)村基層工作出現(xiàn)問題或需要進(jìn)行推進(jìn)開展時(shí)發(fā)揮作用的關(guān)鍵性組織。治理功能的發(fā)揮不僅能夠促使基層的農(nóng)村工作開展合理有序的推進(jìn)，也是及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段工作開展中實(shí)際問題的重要途徑。強(qiáng)化組織的治理功能是將基層組織的責(zé)任更加明確的劃分，并且重視基層組織執(zhí)行力的落實(shí)效果的一個(gè)典型體現(xiàn)。在具體的增強(qiáng)治理組織效能的措施方面，要將自治組織和上級(jí)的權(quán)利關(guān)系理清，明確自治組織的基本職責(zé)和協(xié)助上級(jí)要完成的事務(wù)，避免行政功能給自治功能帶來影響。同時(shí)完善自治單元，遵循基本的法律規(guī)范，將自治重心下放，對(duì)村民小組等自治單元進(jìn)行合力劃分。第二，激發(fā)社會(huì)組織活力。從政策、資源和制度方面進(jìn)一步規(guī)范和支持農(nóng)村社會(huì)組織，比如培育具有較強(qiáng)公信力、運(yùn)作規(guī)范、專業(yè)能力強(qiáng)的社會(huì)組織;同時(shí)開展生態(tài)環(huán)保、涉農(nóng)技術(shù)、文娛等方面的服務(wù)項(xiàng)目。第三，把握經(jīng)濟(jì)組織作用。對(duì)經(jīng)濟(jì)組織依法開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利給予充分支持，基于市場經(jīng)濟(jì)思維，給經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展指明方向，帶領(lǐng)其把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作從原先的集體增收轉(zhuǎn)為全面致富，建立新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。

3.3 發(fā)揮農(nóng)村外部力量協(xié)同效應(yīng)

內(nèi)部力量和外部力量主要是指人力資源以及社會(huì)組織對(duì)于農(nóng)村相關(guān)工作開展所起到的干預(yù)作用和力量，所謂的內(nèi)部力量，主要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村組織自身要通過協(xié)同開展好各項(xiàng)工作維持區(qū)域工作的穩(wěn)定有序推進(jìn)，而外部力量主要是指一些具有創(chuàng)新性和發(fā)散性的、能夠基于農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實(shí)條件環(huán)境開展的相關(guān)工作和產(chǎn)業(yè)。協(xié)同兩方面的力量不僅能夠?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的基層發(fā)展和建設(shè)引入更多的資源和資金，也有利于通過協(xié)同治理的方式促使農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展建設(shè)更加穩(wěn)定有序。農(nóng)村地區(qū)屬于開放性的場域，會(huì)受到內(nèi)外部各項(xiàng)力量的共同影響。其中內(nèi)部力量主要是農(nóng)村基層組織，外部力量則包含較多，如返鄉(xiāng)人員、外來人員、游客等。為此，農(nóng)村基層組織則應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)創(chuàng)新，以獲得外部社會(huì)對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的認(rèn)同，吸引其參與進(jìn)來，發(fā)揮出協(xié)同作用。當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，很多返鄉(xiāng)人員都希望能參與到鄉(xiāng)村治理和產(chǎn)業(yè)振興當(dāng)中，因此農(nóng)村基層組織則應(yīng)積極建立符合大眾需求的旅游產(chǎn)品，也可以利用激勵(lì)等手段吸引更多人主動(dòng)投身農(nóng)村建設(shè);或通過優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，完善農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，給外來力量帶來豐厚的創(chuàng)業(yè)土壤。

4 結(jié)語

農(nóng)村基層組織是國家治理的一項(xiàng)重要組成部分，其主要功能是聯(lián)系國家和農(nóng)民，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)。所以必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，圍繞社會(huì)主要矛盾，全面發(fā)揮農(nóng)村基層組織的基本功能，通過黨支部、村委會(huì)的組織力量以及動(dòng)員其他組織力量，直接從農(nóng)民群眾最關(guān)切的方面著手完善制度供給，使黨和國家的相關(guān)政策方針能夠滿足群眾的基本需求，最終讓農(nóng)村社會(huì)在保持和諧有序的同時(shí)，充分發(fā)展活力，給社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)，保障農(nóng)村基層組織形成網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)。

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