政府投資項目概算模擬審批應用研究

李淑萍 江洪平

(寧波市奉化區政府投資項目評審中心，浙江 寧波 315500)

0 引言

在社會經濟發展結構轉型升級的過程中，政府投資項目在實現經濟轉型目標、穩定現有經濟增長效率、拉動現有社會投資水平、改善社會生產生活環境方面具有十分重要的作用。當前，如何進一步改善政府投資項目概算審批模式，探索概算審批改革舉措，解決政府投資項目存在的審批時間長、環節多、效率低等問題，已成為社會各界關注的熱點。

1 政府投資項目審批現狀及現存問題

1.1 審批現狀

《國務院關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)指出，要簡化和規范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限[1]。2015年5月，國務院為不斷提高政府效能，繼續簡政放權，正式提出“放管服”改革。

北京作為我國首都，在持續推進政府投資項目行政審批改革方面成果顯著。2016年5月，北京市政府在城市副中心開展公共服務類建設項目投資審批改革試點，對城市副中心道路、停車設施、垃圾和污水處理設施及教育、醫療等公共服務類建設項目創新性地實施“一會三函”審批模式，即項目只要有市政府會議集體審議決策、前期工作函、設計方案審查意見、施工意見登記書即可開工建設，其他各項法定審批手續在竣工驗收前完成即可[2]。此后，北京市政府將“一會三函”的適用范圍逐步擴大，如棚戶區改造、2019年北京世園會、2022年冬奧會等項目均采用該審批模式，項目建設進度大幅提升[3]。

廣東省政府于2019年5月對房屋建筑和城市基礎設施等工程建設項目(特殊工程和交通、水利、能源等領域的重大工程除外)審批制度實行全流程、全覆蓋改革，綜合采取精簡審批事項和條件、下放審批權限、合并審批事項、轉變管理方式、調整審批時序、推行告知承諾等措施[4]。相關數據顯示，2019年上半年，廣東省政府投資項目審批時間壓縮至100個工作日以內。

深圳市政府提出了“深圳90”的改革目標，即政府投資建設項目從立項到施工許可辦理完成，審批時間不超過90天。其中，房建類項目審批時間控制在85個工作日以內，市政線性項目審批時間控制在90個工作日以內[5]。

為了加快項目建設進度，各地政府對概算審批時限均有不同程度的壓縮，如2020年7月1日起實行的《深圳市政府投資建設項目施工許可管理規定》指出，概算批復應在8個工作日內辦結(不含技術審查)[6]。同時，不斷創新概算審批方式，如小項目以計劃代替立項，不再進行概算批復，或者采用建設單位申報表形式簡易批復；緊急項目采用專家會議評審法等。

1.2 現存問題

1.2.1 概算編制流于形式

目前，由于建設單位重視程度不夠、前期工作準備不充分，政府投資項目造價管理普遍存在重視施工階段及竣工結算階段的造價控制，忽視設計階段造價管控的現象，導致項目概算價值未得到充分發揮，概算編制在一定程度上流于形式。

1.2.2 概算編制質量不高

目前，政府相關部門對設計單位的監管力度不夠，對設計單位不按規定進行概算編制、編制質量不高(如錯項、漏項較多)等問題沒有設立相應的懲罰機制，導致設計單位重方案、輕造價的現象普遍存在。同時，設計費計算與概算投資密切相關，設計單位為追求自身利益，設計方案往往存在過度設計或保守設計的問題，導致項目的初步設計和概算編制質量較低，未實現政府投資項目技術與經濟相結合的目標，未達到技術可行、經濟合理的效果。

1.2.3 概算執行效果不佳

目前，對政府投資項目的監管仍屬于粗放型模式，缺乏對項目全過程、全方位的監管，項目監管水平和效率還有待提高。在項目建設過程中，概算投資額得不到有效控制、設計變更頻繁、施工過程中簽證較多、隨意調整設計方案等問題時有發生。

2 概算模擬審批模式概述

2.1 概算模擬審批的概念

原初步設計審批包含初步設計方案審核和設計概算審核，如圖1所示。實行概算模擬審批后，設計概算審核從初步設計審批中脫離，如圖2所示。概算模擬審批是指在政府部門未出具概算審核報告的情況下，以建設單位報送的概算為依據出具概算模擬審批意見，作為發改批復初步設計的依據。換言之，在初步設計方案經發改初審后，由建設單位提交概算評審資料、模擬審批申請表及模擬審批承諾書至政府概算審核部門，政府概算審核部門出具概算模擬審批意見作為發改批復初步設計的依據之一。與此同時，政府概算審核部門按規定程序對概算進行審核，出具概算審核報告，作為項目投資控制的最高限價。

2.2 適用范圍

概算模擬審批適用于房建、交通、水利、市政基礎設施類政府投資或國有企業非經營性項目。需要注意的是，事后審核概算難以控制的項目除外，具體由政府概算審核部門認定。

2.3 基本原則

2.3.1 自愿申請原則

項目建設單位自愿向政府概算審核部門提出申請，承諾對報送資料的真實性、合法性負責，同時保證在出具概算審核報告后，及時將審核結果用于項目投資控制。

2.3.2 高效運行原則

政府有關部門應以項目審批簡化、優化、標準化為原則，按照“最多跑一次”“最多跑一地”的要求，進一步完善概算受理運行機制，為項目建設單位提供便捷、高效的服務。

2.3.3 內部運作原則

概算模擬審批出具的意見僅作為初步設計批復的啟動依據，不作為項目投資控制的最終依據。

2.4 操作流程

概算模擬審批流程如圖3所示，主要有以下4個步驟。

2.4.1 單位申請

在初步設計方案初審通過后，項目建設單位向政府概算審核部門提交《政府投資項目概算模擬審批申請表》，簽訂《政府投資項目概算模擬審批承諾書》，同時上報概算審核所需全部資料。

2.4.2 模擬審批

政府概算審核部門根據項目特點，對同意列入概算模擬審批的項目進行蓋章確認，并出具概算模擬審批意見書，發改部門以此作為初步設計批復的依據之一。

2.4.3 工程推進

發改部門批復初步設計后，項目設計單位即可進行施工圖設計。同時，政府概算審核部門按照規定進行概算審核，出具概算審核報告，并抄送發改部門。

2.4.4 結果應用

項目建設單位收到概算審核報告后，應及時對接施工圖設計單位和預算編制單位。概算模擬審批意見書與概算審核報告批復的項目概算按照就低原則，作為內部控制的項目批復概算。如有超支，應按超概程序執行。同時，政府相關部門根據各自職責對項目進行監管。

3 概算模擬審批適用性分析

3.1 宏觀形勢分析

3.1.1 符合概算審批的政策要求

實行概算模擬審批，并沒有對原概算審批體系進行系統性變革，沒有改變原有的概算評審范圍、內容、方式、時限等，政府部門出具的概算審核報告仍運用于項目投資控制，為建設項目投資的最高限額，不得無故任意突破。

3.1.2 符合行政審批制度改革的要求

實行模擬概算模擬審批，符合國家推進“放管服”改革和深化行政審批制度改革的方向，將原先初步設計方案與概算環節的串聯審批變為并聯審批，大大縮短了審核時間。

3.1.3 符合行業健康可持續發展的要求

以往項目概算經政府部門審批后再實施建設，降低了建設單位進行概算控制的積極性。從長遠發展來看，政府投資項目管理水平的提升、政府投資項目效益的提高、行業整體水平的提升，關鍵在于項目建設單位和項目各參與方管理能力的提升。因此，政府應發揮引導作用，加快相關制度建設，完善監管機制。實行概算模擬審批，在一定程度上能夠調動建設單位概算管理的積極性。

3.2 優勢分析

3.2.1 提高項目各方概算管理意識

相關研究數據表明，設計階段對項目投資成本的影響約占70%～80%[7]。在模擬審批模式下，以建設單位上報的概算作為投資控制的依據，且最終項目概算按就低原則應用，將會增加建設單位概算管理的壓力。同時，模擬審批與正式審核后產生的工程投資差額不能轉入正式概算審批的風險由建設方承擔,這樣有利于壓實項目建設單位主體責任，在設計招標、合同簽訂等環節強化管理，促使設計單位及相關人員提高責任意識，主動實施科學的概算管理，提升設計方案價值，進而提高政府投資項目效益。

3.2.2 加快項目推進速度

目前，概算金額調整大多是因為工程量計算錯誤、材料價格波動、定額套用錯誤、取費基數調整、內容漏項等。由此可見，在初步設計方案通過的情況下，概算審核對先行施工圖設計的影響較小。此外，按常規程序進行的項目，概算審核結果完全可以在施工圖設計和預算編制過程中得以應用。采用概算模擬審批模式，能夠節約概算審核時間，加快項目建設進度。以某政府投資項目為例，其實行模擬審批前的概算審批流程和實行模擬審批后的概算審批流程如圖4和圖5所示。

3.2.3 推動概算管理精細化發展

實行概算模擬審批，一方面，政府概算審核部門有更充裕的時間進行概算審核，有利于提高項目概算審核質量；另一方面，有利于完善概算審批管理流程，通過建立概算管理信息庫等措施，推動概算管理向精細化方向發展。

3.3 具體措施

3.3.1 強化設計單位設計責任

設計是項目投資控制的關鍵環節。設計單位對所承攬項目的設計負總責，同時依照現行相關法律法規、設計規范和概算文件等履行概算控制責任。初步設計的建設規模和主要內容應符合可行性研究報告批復要求，初步設計概算應控制在估算范圍內，且設計深度應達到相關質量要求。因此，必須強化設計單位的設計責任，以合同管理、政府監管等措施提高設計單位及從業人員的責任意識，充分發揮設計人員的專業優勢，提高概算管理質量。

3.3.2 強化建設單位主體責任

建設單位既是建設工程的投資主體，又是建設工程的項目管理主體，應按照政府投資項目的規定嚴格管控項目投資。在初步設計階段，建設單位一方面要通過控制各項設計技術參數指標，實現建筑功能的最大化及建筑造價的合理化，在整個設計過程中發揮溝通、協調、監控的作用；另一方面，應主動實施造價控制，在合同中對概算質量進行約定，督促設計單位、設計人員做深、做實初步設計，真正發揮工程概算管理的優勢。

3.3.3 強化政府部門監管責任

政府相關部門應重點關注項目預算、決(結)算評審中概算結果的應用，按照數字化改革和高質量發展的要求建立概算數據庫，如定額數據庫、指標數據庫、材料價格庫及相關政策資料庫等。同時，強化對中介機構和專家庫的管理，開發統一的概算模擬審批綜合信息平臺(圖6)，實現對項目的動態監控。此外，進一步健全考核體系，量化考核指標，嚴格考評程序，真正發揮政府監管作用。

3.3.4 完善建設項目考核機制

一方面，建立設計單位信用評價機制，初步設計概算編制質量評估結果與單位信用等級關聯，對概算管理水平較低的單位按照有關規定進行處理，同時納入公共信用信息系統，供建設單位選擇參考；另一方面，對項目決策失誤、概算編制把關不嚴、概算結果執行不力的建設單位，應依照相關規定給予一定的處罰。

4 結語

政府投資項目概算審批對于提高建設項目投資效益、合理確定投資額度、科學有效地控制工程造價具有重要作用。實行概算模擬審批，能夠提升項目建設單位對設計階段造價控制的意識，提升初步設計單位概算編制質量，節省概算審批時間，加快政府投資項目建設進度，提高政府投資項目的經濟效益和管理水平。