加快構建數字經濟系統法治保障的對策研究

黃武 曹婷

構建數字經濟系統法治保障，對數字經濟系統順利建設及平穩運行至關重要

數字經濟系統建設是一場經濟領域的重塑性制度革命，是從技術理性向制度理性的跨越，本質是改革，根本要求是制度重塑，建立數字經濟系統制度規范體系。構建相應的法治保障，對于數字經濟系統順利建設及平穩運行至關重要。

數字經濟系統制度體系建設背景

數字經濟進入提速換擋的蓬勃發展期。數字技術加速創新，日益融入經濟社會發展各領域全過程，數字經濟正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。據2021全球數字經濟大會數據顯示，我國數字經濟規模已經連續多年位居世界第二。與此同時，數字經濟發展伴生的平臺治理、新業態監管、數據合規使用、個人信息保護等難題凸顯，亟需完善數字經濟治理體系，健全法律法規和政策制度。

浙江全力推進數字化改革及數字經濟系統建設。2021年，浙江全面開啟數字化改革，圍繞建設數字浙江目標，把數字化、一體化、現代化貫穿到黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全過程各方面，推動省域經濟社會發展和治理能力的質量變革、效率變革、動力變革。數字經濟系統作為數字化改革重點核心任務之一，重點聚焦構建以數字經濟為核心的現代化經濟體系，推動經濟高質量發展、競爭力提升、現代化先行。

制度重塑是數字經濟系統建設的核心要義。在數字經濟系統建設中，只有通過制度重塑，把場景應用開發與流程再造、制度變革、機制完善協同起來，重塑黨政機關與經濟社會、社會與企業、企業與企業間的制度鏈接，從建設實踐中凝練理論成果，固化制度成果，進而提升形成法律法規制度，以自我革命牽引帶動更深層次更廣領域的全方位變革，才能更好地放大經濟領域數字化改革成效。

數字經濟系統制度體系建設進展

數字經濟系統圍繞建設產業大腦、加快產業數字化和數字產業化、促進產業鏈現代化、推動生產組織形態重塑等重點任務，在制度規范體系建設方面取得了初步成效。

圍繞產業數字化和數字產業化，產業大腦分區建設機制初步建立。產業大腦是通過加工政府、企業、行業等數據，提煉生成工藝技術、運營管理、行業知識與模型等可重復使用的數字化基本單元，進而匯聚形成的知識中心。浙江省分領域、分層級推動產業大腦工業、農業、服務業、信息業分區建設，以堅持公共屬性、激發市場活力為原則，引導各類主體參與投資、建設和運營，提高服務質量和效率，保障數據安全，規范管理與試點探索相結合，推動多元主體協同共建產業大腦，重點圍繞產業大腦建設標準、數據共享、安全保障、驗收上線、評價退出等方面先后研究出臺《產業大腦建設方案（試行）》《行業產業大腦建設應用試點工作方案》《產業大腦企業數據資源共享和安全管理指南（試行）》《產業大腦安全保障體系建設導則（試行）》等制度，初步形成閉環制度體系。此外，浙江畜牧產業大腦部分做法被吸納入《浙江省動物防疫條例》《動物防疫法》和《生豬屠宰管理條例》等法律法規。

圍繞產業鏈現代化，重大應用建設機制初步形成。數字經濟系統圍繞“產業大腦+未來工廠”核心構架，聚焦重大需求，謀劃建設若干個重大應用，通過編制印發《數字經濟系統重大應用目錄》《數字經濟系統重大應用建設全周期管理辦法（修訂）》《數字經濟系統考核評價辦法（試行）》及《數字經濟系統重大應用建設情況通報》等制度文件，形成了統籌重大應用頂層謀劃、建設推廣全周期管理，建設進度、成果亮曬比拼的良好機制和氛圍，為聚力打造一批有鮮明改革特色的最佳應用、“硬核”成果奠定了基礎。

圍繞生產組織形態重塑，現代化新型組織培育機制不斷完善。“未來工廠”泛指現代產業體系的核心單元，以數據資源為關鍵要素，以新一代信息技術為手段，通過建立新的生產組織方式和管理服務模式，實現創新、高效、綠色、協同發展的現代化新型組織。在數字經濟系統建設中，由浙江省經信廳牽頭，之江實驗室、浙江中控等多方單位共同參與研究制定出臺的“未來工廠”建設導則團體標準，規定了“未來工廠”的建設架構、關鍵支撐技術、模式創新、通用要求、發展目標和建設方法，對于浙江省“未來工廠”建設實踐具有引領性及重要指導作用。此外，浙江省先后配套出臺的《浙江省區域新智造發展評價辦法（試行）》《“未來工廠”評價指南》《浙江省新智造供應商管理規范》《新智造公共服務平臺運維管理機制》等一批制度規范，明確評價方法和評價指標，進一步規范“未來工廠”建設實踐。

數字經濟系統制度體系建設存在的問題

雖然浙江省在數字經濟系統制度體系建設方面已取得了初步成效，但隨之也暴露出一些不足和問題，主要體現在以下四個方面：

一是對制度規范建設重要性認識不足。數字經濟系統建設一年來，多少還存在“重場景應用建設、輕理論制度固化”的現象，存在實踐先行而制度滯后問題。各部門、各地主要精力放在場景應用謀劃建設，理論研究和制度建設相對滯后，與數字經濟系統重大應用相匹配的制度規范體系尚未形成。

二是新架構“總劇本”制度亟待構建。隨著改革深入推進，數字經濟系統構架也在不斷調整完善，產業大腦、未來工廠和場景應用覆蓋范圍均有較大擴充，數字經濟系統建設方案和完整理論體系亟待更新，需盡快細化建設方案、明確建設任務內容和建立分工推進機制，構建數字經濟系統建設頂層制度體系。

三是重大制度創新有待突破。經濟領域數字化改革重塑性較強的制度，特別是涉及法律法規調整的重大制度創新比較少，體制機制創新缺乏活力。如“未來工廠”等現代化新型組織的標準、模式、機制需要進一步完善提升;通過“產業大腦+未來工廠”推動企業數字化改造的政策制度需要突破;產業大腦建設運營與安全保障等制度規范還需進一步創新深化等。

四是部分領域法律依據不足。建立數據確權、交易、保護等市場化制度法治保障，對于釋放數據要素的價值和活力至關重要，目前在數據隱私、與數字相關的知識產權、網絡安全、消費者權利等方面的制度和法律不夠健全，相應法治規則缺失，可能導致數字經濟系統推進過程中過度依賴于行政力量，缺乏持續推進的穩定性。

加快構建數字經濟系統法治保障的路徑

法律具有規范與保障作用，我國經濟發展的每一步都伴隨著法律的保駕護航，經濟領域的數字化改革亦是如此。要保障數字經濟系統建設全面有序進行，必須充分發揮法律制度的規范與保障作用，不斷豐富現代法治的內涵，構建與數字經濟系統建設運行相適應的兼具前瞻性與規范性、科學性與實用性的數字經濟系統法治保障。這是一個動態的系統化工程，要從合理性、技術性、實效性等維度去審視當下，將運行良好的數字經濟系統政策制度體系逐步上升為具體的法律制度，確定法律原則的正確方向，加快構建以數字經濟為核心的現代產業體系的內在本質，具有全球視野，體現多元化治理的法治保障。

強化數字經濟系統法治保障理念。要強化法治規范理念，充分利用我國多層次的立法體制優勢，從數字經濟發展規律出發，梳理現行促進經濟領域數字化改革的相關法律法規，全面了解支撐數字經濟系統的法律供給。要強化系統推進理念，全面研究促進數字經濟發展的法律障礙，精準識別市場主體的法律需求，科學構建規范數字經濟發展的省級法規規章體系。要強化科學立法理念，從我省實際出發，系統評估我省數字經濟系統建設中的制約瓶頸，正確把握我省數字經濟發展的主要短板，將創新、科學、民主立法理念植入地方立法的全過程。

全面梳理數字經濟系統立法需求。全面梳理制約經濟領域數字化改革的法律、法規、規章條款，積極爭取中央層面授權，更好發揮法律法規等規章制度對數字經濟系統建設的引領和保障作用。一是梳理需要在浙江省暫時調整實施的法律法規條款。深入分析數字經濟系統建設實踐中的體制性障礙、機制性梗阻、政策性難題，全面梳理高質量推進數字經濟系統需要暫時在浙江省調整實施的法律、行政法規和部門規章條款。二是梳理需要在省級層面立改廢釋的法規規章、政策制度。圍繞探索構建數字化時代新規則、新政策、新機制的目標，聚焦經濟競爭力、環境競爭力、制度競爭力、企業競爭力提升等方面體制機制、堵點難點問題，研究梳理在數字經濟系統建設中需省級層面立改廢釋的地方性法規和政府規章。

深化“實踐—理論—制度—法律”螺旋式升華機制。一是把改革思路轉化為理論框架。根據數字經濟系統最新構架，迭代數字經濟系統建設方案，盡快形成體系化的數字經濟系統建設“總劇本”;深化產業大腦、“未來工廠”等核心定義，在統一語義語系基礎上，構建形成體系化的數字經濟系統理論框架。二是把實踐創新固化為規范指南。在改革實踐中，不斷完善相關制度規范，迭代《產業大腦企業數據資源共享安全管理指南》《“未來工廠”建設導則》等指南導則，加快發布一批地方性標準、國家標準。三是把改革成果升華為法律法規。加強對《浙江省數字經濟促進條例》的宣貫實施，把數字經濟系統的實踐成果、理論成果吸納到《浙江省促進中小企業發展條例》《浙江省知識產權保護條例》等地方性法規制修訂工作當中，爭取更多優秀實踐做法提升到相關法律法規條例中去。

推動關鍵領域法律法規突破與完善。一是在數字經濟系統建設過程中，進一步完善數據共享、開發、使用與安全保障機制，針對數據產權與數據安全問題，加快探索數據所有權、數據占有權、數據支配權、數據使用權、數據收益權、數據處置權等權利的規則化，加速數據有效共享與流動，推動數據相關法律法規制度完善。二是聚焦產業大腦建設運行機制、“未來工廠”培育、重大應用建設機制創新突破等，推動相關制度、標準上升到立法層面。

探索相關法律法規的彈性調整機制。法治不僅要發揮監管作用，還應保持治理系統的靈活性和容錯性。針對數字技術迭代升級快速的特點，相關立法要積極探索數字經濟法律規范的彈性調整機制，緩解立法滯后于數字技術發展的影響，以適應數字經濟動態化的內在要求。完善法律制度的評估機制，通過立法部門、主管部門、行業組織、企業等多元對話機制以及不定期評估，及時修改、廢止現有法律法規中不適應甚至妨礙數字經濟系統深化迭代的制度條文，增強制度條文調整的靈活性，真正發揮法律法規規章對數字經濟系統建設的引領和保障作用。

（作者黃武單位：浙江省經信廳數字經濟處，作者曹婷單位：浙江省工信院）

在數字經濟系統建設中，只有通過制度重塑，把場景應用開發與流程再造、制度變革、機制完善協同起來，重塑黨政機關與經濟社會、社會與企業、企業與企業間的制度鏈接，從建設實踐中凝練理論成果，固化制度成果，進而提升形成法律法規制度，以自我革命牽引帶動更深層次更廣領域的全方位變革，才能更好地放大經濟領域數字化改革成效。

在數字經濟系統建設中，由浙江省經信廳牽頭，之江實驗室、浙江中控等多方單位共同參與研究制定出臺的“未來工廠”建設導則團體標準，規定了“未來工廠”的建設架構、關鍵支撐技術、模式創新、通用要求、發展目標和建設方法，對于浙江省“未來工廠”建設實踐具有引領性及重要指導作用。

浙江省分領域、分層級推動產業大腦工業、農業、服務業、信息業分區建設，以堅持公共屬性、激發市場活力為原則，引導各類主體參與投資、建設和運營，提高服務質量和效率，保障數據安全，規范管理與試點探索相結合，推動多元主體協同共建產業大腦，重點圍繞產業大腦建設標準、數據共享、安全保障、驗收上線、評價退出等方面先后研究出臺了一系列相關制度，初步形成閉環制度體系。