地方城投公司轉(zhuǎn)型中的融資模式探討

牟仁才

摘要：城投公司的出現(xiàn)和發(fā)展，對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了極大的推動(dòng)作用，但是城投公司融資模式單一，企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊導(dǎo)致城投公司難以擁有企業(yè)的獨(dú)立自主性，融資運(yùn)作中沒有形成規(guī)范的運(yùn)作方式。此外，也尚未形成完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急處理機(jī)制。隨著監(jiān)管趨嚴(yán)，城投公司急需向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，摒棄傳統(tǒng)融資模式的弊端，結(jié)合市場(chǎng)化特點(diǎn)和各類融資模式的特點(diǎn)，進(jìn)行合理創(chuàng)新，拓寬融資渠道，增強(qiáng)自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，擺脫城投公司目前面臨的困境，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。本文通過分析城投公司傳統(tǒng)融資中存在的融資規(guī)模、融資模式單一等問題，對(duì)轉(zhuǎn)型過程中的融資模式提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地方城投公司;融資模式;市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

地方城投公司是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到特定階段時(shí)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)組織，隨著城投公司的發(fā)展和完善，其在各地方經(jīng)濟(jì)體系中的重要地位也已經(jīng)顯現(xiàn)出來。雖然城投公司建設(shè)的項(xiàng)目大都屬于非營(yíng)利性、公益性的類型，但這些項(xiàng)目的完成提升了城市的現(xiàn)代化，建立了便利的交通網(wǎng)絡(luò)，可以側(cè)面為招商引資等創(chuàng)造條件，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，間接地拓寬了地方財(cái)政收入的來源。由此可見，地方城投公司是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)、民生保障工程的強(qiáng)力推手，同時(shí)它也為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在政府和各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷出臺(tái)相應(yīng)監(jiān)管政策，監(jiān)管日益趨嚴(yán)的背景下，如何提升城投公司自身的競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)地方城投公司的轉(zhuǎn)型，尤其是如何在轉(zhuǎn)型過程中改善城投公司當(dāng)前的融資局限性，更好地作為市場(chǎng)化公司的角色發(fā)揮作用，值得社會(huì)各界加以關(guān)注。

一、城投公司的功能

2015年之前，城投公司只是作為地方政府融資平臺(tái)，主要承擔(dān)投融資相關(guān)工作，功能定位較為單一。隨著地方債務(wù)問題逐漸顯現(xiàn)，對(duì)城投公司的各項(xiàng)監(jiān)管措施相繼落地，要進(jìn)行地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，地方融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型是必不可少的部分。

在轉(zhuǎn)型之前，地方城投公司通過融資、投資活動(dòng)，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，推動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程，從城鄉(xiāng)道路、橋梁、鐵路、機(jī)場(chǎng)、高速公路等方面建立起了便利的城市交通網(wǎng)絡(luò)，也在水利、通訊、供電、供氣等產(chǎn)品上完成了居民的日常生活保障，全方位地加強(qiáng)了城市的建設(shè)和現(xiàn)代化。伴隨著城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，一些新的功能角色也逐漸出現(xiàn)，城投公司不僅要在城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目市場(chǎng)化融資中承擔(dān)主要角色，還要進(jìn)一步參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)也要在地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中起到推動(dòng)作用，城投公司在進(jìn)行轉(zhuǎn)型之后，雖然明確劃清了政企的界限，卻承擔(dān)了更多的責(zé)任，轉(zhuǎn)型后的城投公司既身負(fù)國(guó)有控股的公益性，又有著較靈活的現(xiàn)代企業(yè)機(jī)制和身份。如今，全球經(jīng)濟(jì)仍然處在中低速增長(zhǎng)軌道上，國(guó)際局勢(shì)變幻莫測(cè)，我國(guó)正在加快構(gòu)建“國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)”的新發(fā)展格局，在這個(gè)關(guān)鍵階段，地方城投公司也將承擔(dān)起地方政府調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)、對(duì)政府投資的項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的責(zé)任。

二、城投公司傳統(tǒng)融資模式存在的問題

城投公司融資規(guī)模日漸龐大，針對(duì)地方融資平臺(tái)的監(jiān)管體系尚未完善，使得地方城投公司在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極影響的同時(shí)，也不斷產(chǎn)生著企業(yè)定位模糊、經(jīng)營(yíng)管理效率低下、融資受限等一系列的問題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以往傳統(tǒng)的投融資模式已經(jīng)不再適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，一些地方城投公司無法再保證融資模式的合理性，融資模式的不足使得融資工作無法順利、有效的開展，城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)刻不容緩。

（一）融資運(yùn)作規(guī)范性差，債務(wù)規(guī)模龐大

傳統(tǒng)的融資過程中，城投公司由于有政府背書，在資本市場(chǎng)中，城投公司的融資業(yè)務(wù)深受金融機(jī)構(gòu)的追捧，由于這種非理性的追捧行為，加上很多地方政府對(duì)城投公司舉債的決策過程科學(xué)性的缺乏，使得平臺(tái)公司超規(guī)模融資現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。

一方面，很多政府投融資平臺(tái)過度包裝，以求偽裝成運(yùn)營(yíng)狀況良好、現(xiàn)金流量充足的公司，通過粉飾的財(cái)務(wù)報(bào)表不僅無法提高公司的償債能力，反而會(huì)引起一系列重復(fù)融資的事件發(fā)生。同時(shí)，各類金融機(jī)構(gòu)為了盈利出現(xiàn)“多頭授信”現(xiàn)象，使得城投公司“多頭借貸”，債務(wù)規(guī)模逐漸龐大。另一方面，部分平臺(tái)公司使用“借新還舊”方式進(jìn)行融資，一旦出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)急劇擴(kuò)散，甚至蔓延至整個(gè)金融體系。

（二）監(jiān)管趨嚴(yán)，融資渠道單一

目前，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目多屬于非營(yíng)利、公益性的項(xiàng)目，政府仍然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投資方，由于這一特性，一般項(xiàng)目使用的融資方式并不一定適合城投公司承建的項(xiàng)目，這導(dǎo)致我國(guó)地方城投公司一直以來都面臨著資金來源渠道較為單一的問題。同時(shí)，對(duì)于這些非營(yíng)利的公益性項(xiàng)目，城投公司只有建設(shè)權(quán)，建設(shè)完成后實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)由別的部門掌握，使得資金投入后并沒有實(shí)現(xiàn)收益，也就很難依靠公司自身進(jìn)行對(duì)外融資。

現(xiàn)階段，城投公司仍然主要通過銀行貸款的方式實(shí)現(xiàn)融資，項(xiàng)目建設(shè)期間，城投公司缺少收入來源，又要償還貸款利息，很容易陷入“借新還舊”的循環(huán)之中，更有甚者，只能變賣自身資產(chǎn)用于償債，同樣會(huì)陷入一種惡性循環(huán)，現(xiàn)金流量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致公司的日常正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到影響。雖然我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷加深，我國(guó)的資本市場(chǎng)也愈發(fā)成熟，但是實(shí)際上，我國(guó)融資體制仍處于落后水平，融資壁壘厚的同時(shí)投資歧視現(xiàn)象也依舊存在，隨著我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的不斷進(jìn)行調(diào)整，地方城投公司也會(huì)逐漸進(jìn)入可持續(xù)性更強(qiáng)的發(fā)展階段，可要想在短期內(nèi)改變銀行貸款在城投公司融資來源中壓倒性分量的現(xiàn)狀依然有很大難度。

（三）資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊，有效資產(chǎn)較少

城投公司在多年的發(fā)展歷程中，積累了很多資產(chǎn)，但是賬面上的資產(chǎn)總量雖大，實(shí)際的資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊，有效資產(chǎn)不多。一是在許多項(xiàng)目的建設(shè)期間，由于存在行政命令的要求，時(shí)常存在一些“搶工期”的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)得很快，無法獲取完善的手續(xù)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目建成之后沒能實(shí)現(xiàn)確權(quán)的情況，因此有很多在建工程并沒有按時(shí)轉(zhuǎn)化為有效資產(chǎn)。二是由于城投公司建設(shè)的項(xiàng)目具有的公益性質(zhì)，項(xiàng)目建成后并沒有產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，項(xiàng)目建成形成的資產(chǎn)雖然記錄在城投公司的資產(chǎn)負(fù)債表中，實(shí)際上經(jīng)營(yíng)管理權(quán)卻并不由城投公司擁有，資產(chǎn)沒能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效益。三是公園、廣場(chǎng)等一些純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施在建成后雖然轉(zhuǎn)變?yōu)槌峭豆镜馁Y產(chǎn)，但實(shí)際上只能作為無效資產(chǎn)看待。

（四）市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力差，償債能力不足

由于城投公司主要負(fù)責(zé)地方基礎(chǔ)設(shè)施類的公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。難以從項(xiàng)目中獲取持續(xù)的現(xiàn)金流，償債資金來源主要依靠土地、財(cái)政預(yù)算資金以及債務(wù)置換等。一方面，償債資金的來源方面依賴政策，特別是土地等資金來源很容易受到宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，具有較大的不確定性;另一方面，城投公司自身的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力較為缺乏，公司項(xiàng)目投入大、收益小，自身造血能力不足，同時(shí)在負(fù)債方面又沒有進(jìn)行合理的規(guī)劃，導(dǎo)致了城投公司先天和后天的償債能力都有所匱乏。

（五）法律規(guī)范不健全，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制欠缺

在對(duì)城投公司的監(jiān)管中，近年來，政府和各級(jí)監(jiān)管部門相繼推出了一系列監(jiān)管措施，但是法律體系有所缺乏，規(guī)則體系尚未健全，監(jiān)管機(jī)制尚不完善，對(duì)融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)開展方式、公司運(yùn)作規(guī)范、投資方向的確定和限制等都沒有進(jìn)行細(xì)節(jié)性的規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)城投公司債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制也不完善，監(jiān)管措施未落到實(shí)處，監(jiān)管力度不足，出現(xiàn)問題時(shí)問責(zé)不嚴(yán)，多重因素使得城投公司缺乏有效的融資風(fēng)控機(jī)制，導(dǎo)致城投公司在風(fēng)險(xiǎn)管理方面還有許多短板。雖然城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型正在實(shí)施，但短期而言，地方城投公司仍然處于政府的實(shí)際控制之下，想要在短期建立統(tǒng)一的風(fēng)控機(jī)制較難。

三、城投公司融資模式的轉(zhuǎn)型新思路

（一）更新融資理念，明確定位合理創(chuàng)新

要更有效地進(jìn)行融資模式的創(chuàng)新和改革，必須要先從理念上進(jìn)行“更新”，要跳出傳統(tǒng)思想的束縛圈，敢于探索和創(chuàng)造更加適應(yīng)時(shí)代現(xiàn)狀的融資模式。首先要對(duì)當(dāng)前正在使用的融資模式進(jìn)行優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)的全面評(píng)估和分析，揚(yáng)長(zhǎng)避短，再根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際狀況合理合規(guī)進(jìn)行新融資手段的選擇和使用。城投公司在融資工作中，要結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)、項(xiàng)目情況、與日常業(yè)務(wù)或項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合作企業(yè)的情況以及當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的情況等，從思想層面探索解決當(dāng)前的創(chuàng)新性問題，尋求更多解決當(dāng)前融資困難現(xiàn)狀的方法和渠道。

融資模式和機(jī)制的創(chuàng)新同時(shí)也要適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的發(fā)展，城投公司要明確市場(chǎng)定位，對(duì)公司自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，合理進(jìn)行權(quán)責(zé)分配。進(jìn)行融資前，城投公司要對(duì)創(chuàng)新模式進(jìn)行評(píng)估，加強(qiáng)與政府和其他機(jī)構(gòu)的交流，特別是要加強(qiáng)與法律中介機(jī)構(gòu)的溝通，充分發(fā)揮創(chuàng)新融資模式的作用優(yōu)勢(shì)，以期達(dá)到預(yù)期的最好效果。

（二）增強(qiáng)自身造血能力，形成良性循環(huán)

要實(shí)現(xiàn)城投公司的融資模式轉(zhuǎn)型，首先要提升城投公司自身的盈利能力。城投公司自身盈利能力的提升，不僅會(huì)使其獲得更高的授信額度，在此過程中的信號(hào)傳遞也會(huì)有利于城投公司靈活選擇更低的利率進(jìn)行城投債的發(fā)行。在自身財(cái)務(wù)狀況優(yōu)化的同時(shí)，融資成本也會(huì)降低，逐漸形成良性循環(huán)，有利于城投公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

要切實(shí)提升地方城投公司的盈利能力，需要更多地引導(dǎo)城投公司進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)中去，逐漸剝離地方城投公司項(xiàng)目融資與建設(shè)的“公益性”特征。在轉(zhuǎn)型過程中，要充分發(fā)揮城投公司以往在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)城投公司潛在價(jià)值的挖掘，充分發(fā)揮城投公司的優(yōu)勢(shì)與潛能，創(chuàng)造更多的收益與現(xiàn)金流。

除提升城投公司自身的盈利能力之外，還需要打破剛性兌付，打破地方政府隱性擔(dān)保的固有印象，同時(shí)推進(jìn)財(cái)稅改革，通過增大地方政府的財(cái)政透明度，讓隱性債務(wù)顯現(xiàn)出來，幫助金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清晰的判斷。通過財(cái)稅改革的推進(jìn)，完善市場(chǎng)定價(jià)和約束機(jī)制，推動(dòng)城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

（三）擴(kuò)大融資渠道，靈活運(yùn)用市場(chǎng)化融資模式

城投公司的現(xiàn)有融資模式仍然依靠以政府作為擔(dān)保人的銀行貸款為主，單一的融資模式極大限制了融資規(guī)模，使得城投公司面臨著很大的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。改變單一融資模式現(xiàn)狀，拓寬融資渠道，將以間接融資為主要融資方式的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯尤谫Y、間接融資相結(jié)合的模式，是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重中之重。

通過選擇多元化的融資工具以拓寬融資渠道，可以利用資產(chǎn)證券化、企業(yè)信托、社會(huì)私有資本融資等方式獲得資金支持。資產(chǎn)證券化通過將有未來預(yù)期現(xiàn)金流但流動(dòng)性不足的資產(chǎn)進(jìn)行歸集重組，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢粤魍ǖ挠袃r(jià)證券。此外，通過允許私有資本參與城投公司項(xiàng)目的建設(shè)，優(yōu)化股權(quán)架構(gòu)，也有利于城投公司融資模式多元化發(fā)展。多元化的市場(chǎng)投資主體的參與，將推動(dòng)城投企業(yè)項(xiàng)目融資得到多渠道的解決，實(shí)現(xiàn)城投公司的良性發(fā)展。

（四）建立規(guī)范化的融資管理體系

規(guī)范化的管理體系，一方面會(huì)有利于公司充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，減少操作風(fēng)險(xiǎn)等事件導(dǎo)致的重大負(fù)面影響，另一方面有利于企業(yè)員工及時(shí)找準(zhǔn)各自的位置，各司其職，加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)合作，提升工作效率。

首先，要加大人才招募，引進(jìn)專家，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，進(jìn)行金融市場(chǎng)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、宏觀經(jīng)濟(jì)、公司運(yùn)營(yíng)狀況等信息的整合和分析，建立完整的分析機(jī)制，結(jié)合實(shí)際情況，制定適用于自身的融資結(jié)構(gòu)和融資方式。同時(shí)利用上述信息做好公司的宣傳工作，改變以往作為傳統(tǒng)城投公司時(shí)幾乎沒有對(duì)外宣傳工作的狀況，提升自身的知名度，以便于在融資談判中處在有利地位。其次，對(duì)融資資金的到位與使用時(shí)限的匹配程度進(jìn)行提升，避免出現(xiàn)資金集中到賬導(dǎo)致的階段性資金短缺和階段性資金余額過大的狀況，提高資金的利用效率。最后，針對(duì)融資時(shí)可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)，要建立起規(guī)范化的制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，設(shè)立合理的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)閾值，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期對(duì)融資活動(dòng)中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，做好面對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防方案，以及突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急管理措施。

（五）整合資源，做大平臺(tái)

要促進(jìn)地方城投公司進(jìn)行高效的轉(zhuǎn)型，除了從各公司自身能力的提升外，還需對(duì)已有的各類資源進(jìn)行整合，使得地方投融資平臺(tái)的資源得以發(fā)揮最大的效用。一方面，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行整合，將一些經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)注入平臺(tái)，提升資產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量，從而提升公司的投融資能力，降低公司的融資成本。另一方面，對(duì)平臺(tái)進(jìn)行重構(gòu)，對(duì)各平臺(tái)公司進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)與環(huán)境的匹配性進(jìn)行分類重構(gòu)，拉高企業(yè)整體價(jià)值，加強(qiáng)資產(chǎn)優(yōu)化重組，提高運(yùn)營(yíng)效率。

通過這種平臺(tái)間的整合，將現(xiàn)有的城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)變成多家有清晰定位、有支撐性主業(yè)、有合理負(fù)債規(guī)模和結(jié)構(gòu)、有可持續(xù)發(fā)展能力的企業(yè)，形成大型的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，充分發(fā)揮資本集聚效應(yīng)，令其能更好的在城市發(fā)展和公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮自身的作用。

四、結(jié)束語

綜上所述，城投公司對(duì)地方財(cái)政和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著很大影響，隨著市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的提出，城投公司的功能也發(fā)生著一些變化與拓展，在原有承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)上，還要承擔(dān)起在經(jīng)濟(jì)不確定性不穩(wěn)定性較大的形勢(shì)下協(xié)助政府進(jìn)行地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的責(zé)任。要更好地發(fā)揮城投公司應(yīng)有的功能，扮演好新型市場(chǎng)化城投公司的角色，必須對(duì)傳統(tǒng)城投公司的經(jīng)營(yíng)模式中的經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行揚(yáng)長(zhǎng)避短。就融資模式而言，要改善融資模式單一的現(xiàn)狀，從思想層面、工具層面、管理方式層面進(jìn)行創(chuàng)新，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，同時(shí)要厘清政企界限，明確權(quán)責(zé)分工，提升城投公司自身的盈利能力，加強(qiáng)融資管理體系的規(guī)范化建設(shè)，全方位促進(jìn)企業(yè)自身循環(huán)通暢，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，在實(shí)現(xiàn)自身良性發(fā)展的同時(shí)協(xié)助政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要任務(wù)。

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