財稅改革對地方經濟發展的影響及對策研究

楊紅霞

摘要：隨著我國財稅改革在資源配置、國家建設、宏觀調控、社會發展等方面積極影響的顯現，其對地方經濟發展帶來的影響極為深遠?，F階段財稅改革存在的問題也需要得到重視，以充分發揮其重要職能，促進我國經濟持續、健康、全面的發展。因此，及時地找出財稅體制存在的系列問題，對加快財稅體制改革進程，具有重要的現實意義。本文在分析財稅改革對地方財政經濟發展積極影響的基礎上，探討了財稅改革對地方財政經濟發展的挑戰和問題，并提出了基于推動地方經濟視角的財稅改革推進對策。

關鍵詞：財稅改革、地方財政、經濟發展

隨著我國經濟的飛速發展，國家需要加大財稅體制改革的力度，以保證財稅政策符合當前經濟、民生的需求。目前，財稅體制新一輪的改革取得了明顯的成果和重大突破，促進經濟結構轉型升級。但是，在財稅體制改革中仍然存在很多問題，特別是對地方經濟發展的影響和挑戰，需要不斷進行探究與摸索。

一、財稅改革對地方財政經濟發展的作用

（一）促進地區之間平衡發展

不同地區之間由于受環境、地域、人口等因素影響，經濟發展差異巨大。各地區不平衡的經濟發展，引起各地區之間產業結構的資源沖突、利益沖突，使各地區的政治、文化環境的塑造與完善受到限制，于穩定發展國家整體建設不利。國家明確提出了區域均衡的要求，中央財政加大對欠發達地區的基礎設施建設，地區經濟發展的支持力度。在“十三五”期間中央對地方的財政轉移支付一直保持增長趨勢。特別是2020年，中央轉移支付充分發揮其靈活性，以地方的實際需求為準，加大財政轉移支付的速度和力度，中央財政轉移支付資金達到8.34億元，有效緩解了地方財政的困難。

（二）規范預算制度

預算法進一步明確政府預算收支范圍及編制內容，預算體系更加清晰完整，更加注重預算的完整性，預算職能的定位也從“幫助政府管好錢袋子”轉換為“規范政府錢袋子”。各級政府部門之間權責邊界進一步厘清，主體權責日漸清晰，逐步健全權力責任相匹配的激勵與約束機制。預算的執行及調整進一步科學化、法治化，預算依法追責機制初步建立。對財政資金的支出進行有效監督，做到有預算不超支，無預算不支出，財政資金的使用效率得到提升。預算信息依法公開，增加預算透明度，社會監督力度不斷加強。

（三）推進稅收制度改革，發揮稅收調節收入分配的職能

稅費業務整合有助于增強稅務部門服務國家治理的合力。當前，稅收立法改革積極推進，修改稅收征管法，完善稅收征管相關配套措施，現行的18個稅種中已有12個制定了法律，其他稅種的立法工作也在積極推進。流轉稅占稅收收入的比重不斷下降，“營改增”圓滿完成，增值稅稅率由原來的四檔變為三檔，對符合條件企業的留抵稅額予以退稅，增值稅的一系列改革不僅僅理順了增值稅的抵扣鏈條，還用一系列的硬措施來確保稅負只減不增，促進公平市場環境。直接稅比重穩步提高。個人所得稅轉換為綜合與分類相結合的模式，提高了基本減除費用扣除標準，還新增加六項專項附加扣除，降低中低收入者的負擔，體現稅收公平，充分發揮稅收調節收入分配的職能作用，進而推動地方經濟發展。

二、財稅改革對地方財政經濟發展的挑戰和問題

（一）存在地方財政投融資風險

財政風險管理雖不斷完善，但相關問題仍待深化。其一，許多地方財政為土地財政，但隨著國家一系列政策的出臺，房地產市場降溫，商品房去庫存壓力增大，依托于土地出讓金的地方財政狀況堪憂。為了盡快籌到資金緩解收支矛盾，地方政府大多不惜成本，在支付正常的利息之外支付其他昂貴的費用。這不僅加重了政府的負債，也助長了一些腐敗行為的發生。其二，政府在投融資領域的干預過多，降低了市場活力，影響了社會資本的投融資效率。政府與市場之間分工不合理，即便債務風險管理中對舉債過程中的債務主體、責任、應急處置、違規及追責等都進行明確規定，并建立了限額管理制度來控制風險。但是，在目前的國情下，財政將最終承擔兜底責任，權責嚴重不匹配。還有影響財政平衡的如社會保障之類的隱性債務這種重大事項，財政在其中參與決策的作用相當有限，政府與市場的合作機制依然存在諸多漏洞，導致長期投資風險偏高，影響了社會經濟高效發展。

（二）地方政府預算制度不完善

目前，我國預算制度、績效考核不完善等問題，依然是財稅體制改革中不容忽視的問題。一是雖然已建立政府預算體系，新修訂的預算法對四本預算的管理進行了規范并明確了四本預算之間的銜接要求。但是由于理念還不夠清晰，一般公共預算與其他三本的銜接和轉列還只是基于需求導向有一般性的要求，怎樣轉換、歸并列支并沒有一個合理度來把握，還需要在以后的進一步改革中來明晰，建立規范的機制。二是預算制度的改革雖然對預算的編制、執行及結果的考核，資金的管理及結余結轉都進一步要求，較大提升了財政的統籌性，但怎樣具體落實到位仍面臨不小挑戰。比如，預算權具體如何分割的問題沒有解決，預算的完整性還有待提升：要求預算公開透明，怎樣具體細化落實，如果程度不夠，影響監督效果：如何確保中長期財政預算規劃落實到位;預算績效管理還有待深化，雖然全面預算績效管理的框架已經建立，但多數聚焦在項目支出的評價上，績效預算長期存在的“重使用、輕績效”的問題依然存在，預算管理績效考核結果不夠公開透明，影響了地方財政預算的進一步優化。

（三）政府間財稅事權劃分不清

各級政府間財政事權劃分不清，支出責任不規范等問題是我國財稅體制改革面臨的嚴峻問題。例如一些需要中央財政通過宏觀調控手段進行轉移支付的工作，下沉到地方財政，導致地方事權過多，中央與地方在履行職責方面出現嚴重的重疊，影響了轉移支付的效率;地方政府經濟管理過程中，對于市場界限的認識不清，常常存在“越位”的行為，導致政府職能與財政事權不相匹配，影響了市場經濟的發展效率。減稅降費屬于財稅改革的重要組成部分，在財稅改革下，現階段我國地方政府不僅需要落實好減稅降費政策來降低企業的負擔，同時還要保障好重點領域的支出，用有限的財政收入來應對只增不減的剛性財政支出，使得“緊平衡”財政收支情況大量出現，赤字問題也偶有產生。近年來，我國各地區產業轉型升級和經濟高質量發展要求不斷提升，但由于允許“統籌使用集中財力辦大事”的資金有限，且中央政府在財政事權與支出責任劃分方面掌握主動，受不對等的事權和支出責任劃分影響，地方財政特別是貧困地區的財政對中央財政的依賴程度不斷加大。在地區財力均等化等方面，轉移支付能夠發揮積極作用，但轉移支付在提升地區人口素質和能力方面存在一定欠缺。因此，在財稅改革不斷推進的過程中，科學劃分事權與支出責任、健全地方稅體系等方面同樣需要得到重視。

（四）稅收征管體系不完善

一是，稅改后地方小稅種由地方政府征收。地方政府一方面會為了提高工作效率，增加稅收入庫數。從而出臺一些地方政策及相關條例，對稅務征管人員及機構設置稅收任務完成數與單位績效、獎勵掛鉤的激勵獎懲制度，來鼓勵提高稅收征收力度，這種做法將會增大稅務權力尋租空間的可能。另一方面，因為地方政府需要進行招商引資，為了能夠吸引更多企業的入駐，地方政府出臺多種稅收減免政策和優惠政策，這些政策中優惠力度大的企業稅負差不多全部返還，這將使征收效率受到嚴重影響，大幅度降低稅收收入。

二是，稅種改革有待深化。房產稅的立法，雖積極推進，但進程慢于預期。個人所得稅的邊際稅率偏高，對高端人才的引進有一定的影響。環保稅只不過是原有的排污費的平移，在這次改革中雖然立法工作已完成，但以稅收來促進環保的最初設計初衷受限。資源稅由以前的從量計征到目前的從價計征，雖已逐步開展，但改革范圍有待進一步擴大。稅制結構還有待優化，對存量征稅的稅制如財產稅、遺產稅的改革因受制約的因素過多，改革仍然難以到位。

三、基于推動地方經濟視角的財稅改革推進對策

（一）促進融資平臺升級轉型，優化融資環境

深化國債管理，更好的發揮國債收益率的市場定價基準作用。加強地方債務管理，明確債務發行的主體、方式，建立風險預警、余額限額管理、應急處理及追責機制等約束機制。積極改進預算報表編制方法，使其能完整地反映政府真實的資產負債情況。完善投資供給機制、優化投資方向和結構，保證投資效率。政府在投資供給過程中，應基于市場在經濟發展中的基礎性地位，明確自身在市場經濟中的地位。通過政策以及相關投資引導社會資本、民間投資流向，加強項目投資管理，以鞏固社會發展基礎，提高經濟發展后勁，促進民生發展。利用項目信息平臺，推動項目庫制度建設，并通過統一的信息管理，加強項目安排，規范項目資金使用，優化政府投資結構。健全金融管理機制，加強中央、地方政府公債管理。用多層次的資本市場來實現金融資源配置最優化，政府在投融資管理過程中，應針對項目特點，加強融資支持，利用資本市場來推動企業債券、公司債券、非金融企業債務等融資工具參與項目運行，支持項目建設。

（二）加強預算管理，完善績效考核

第一，強化預算監督體系，加強預算審計制度建設，根據相關法律法規，做好預算監督與問責，利用法律的權威性推進預算考核，進而促進預算管理科學、規范、持續發展。借鑒其他國家預算的內外部相結合的監督經驗，提升預算的公開透明度，進一步強化人大、審計及社會監督職能，健全全過程、多層次的監督體系，更好發揮監督作用。引導公眾參與預算管理，提高預算透明度。中央以及地方政府應逐步推進預算公開制度建設，要求各部門在使用財政資金的過程中，對于非涉密的項目進行公開預決算，對于重大財政支出事項應公開征求民眾意見，針對預算管理過程，做好事前、事中、事后的績效考評，并及時公開考核信息，通過社會反饋，不斷改善預算公開制度。

第二，健全預算調整和控制程序，強化預算控制和執行機制。在基于當前地方財政收入形勢下合理地確定支出，將“以收定支”的理念落到實地。加強預算滾動編制制度建設，針對中長期重大事項進行科學論證，尤其是針對跨年度預算編制，加強赤字管理，通過預算進行彌補，并結合權責發生制，完善預算支出管理體系。財政部門集中精力抓大事、謀大局，做好大政方針和戰略規劃的落實，提升財政預算管理的能力。

第三，推進預算全面績效管理機制建設。各級政府應統一標準，完善預算管理流程，并結合實際情況探索全方位、全過程、全覆蓋的績效管理機制;健全各部門的資產配置標準、項目支出標準、績效評價指標體系等，形成切實可行的工作流程，提高績效考核的操作效果;建立完善績效報告機制，做好績效監控，健全問責機制，規范預算績效考核。

（三）深化事權與支出責任改革，提升中央與地方兩級治理能力

第一，上收部分事權，適度增加中央財政事權。目前的財政治理框架下，央地在事權的承擔上因為分配關系上的矛盾而明顯不匹配，過多地將財力上收中央、事權下放地方。為此，必須上收部分事權到中央，加強中央在社會保障、國家安全、重大傳染病防治、其他全國性的戰略性事項等方面的事權，增強中央財政的支出責任，減輕地方負擔。

第二，適當放權，在分級治理中將更大的自主權給予地方。事權劃分立足于信息復雜性、收益范圍等原則，將大量地方有切實需求并且地方有能力有效承接的事項下放到地方，從而提高地方治理能力。同時，強化結果導向，在督查、考核、評價中把工作成效作為根本標準，防止過多檢查、過度留痕，實實在在為基層松綁減負。鼓勵擔當作為，加強容錯機制建設，支持地方進行差別化探索，防止過度問責。

第三，完善央地共同財政事權體系，提升央地各級財政之間權責匹配性。要適當加強中央在基本民生保障等方面的事權。對具體共同事權的劃分要根據各地區財力增長狀況及社會經濟發展需要，實行差異化區分，同轉移支付制度相結合，保障地方財政職能的有效發揮，釋放地方分級治理效能。

（四）完善稅收征管體系，建立現代稅收體制

簡化征稅流程、降低征稅成本，完善稅收征管體系。加快各稅種的立法進程，用法律來對各級政府的征稅權力及征稅行為進行有效約束。以實現應收盡收并減少征收的隨意性。完善地方稅制，適當下放稅權，授權地方政府在符合規定的條件下，開發探索具有地方特色的稅基。對地方稅收優惠政策進行清理，要求除中央及省發布的稅收優惠政策外，其他各級政府不得以各種名目發布額外的稅收優惠及激勵扶持政策，并詳細列舉中央稅收優惠清單，明確程序及標準。地方政府制定規范的產業支持基金和其他基金。適度降低制造行業的增值稅稅率，提高小企業月度最低納稅標準，建立公平的稅負環境。

四、結束語

綜上所述，財稅體制改革對我國地區之間的平衡發展、規范預算制度、推進稅收制度改革有著積極的影響，但在基于推動地方經濟發展視角，財稅改革在實施過程中還存在著一些問題。因此我們需要促進融資平臺升級轉型，優化融資環境;加強預算管理，完善績效考核;深化事權與支出責任改革，提升中央與地方兩級治理能力;完善稅收征管體系，建立現代稅收體制等來更好地推進財稅改革的進程。

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