生物經濟迎來政策“新風口”

〉〉〉〉〉中國宏觀經濟研究院產業(yè)經濟與技術經濟研究所研究員 姜江

生物經濟是以生命科學和生物技術的發(fā)展進步為動力，以保護開發(fā)利用生物資源為基礎，以廣泛深度融合醫(yī)藥、健康、農業(yè)、林業(yè)、能源、環(huán)保、材料等產業(yè)為特征的全新經濟形態(tài)。2022年5月10日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”生物經濟發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確了“十四五”乃至更長時期面向人民群眾“醫(yī)”“食”“美”“安”的生物技術和產業(yè)發(fā)展方向，部署了各項重點任務。《規(guī)劃》的出臺，有利于統(tǒng)一各方共識、匯聚多方資源，助力我們積極迎接生物經濟時代的機遇和沉著應對挑戰(zhàn)，從而取得新發(fā)展、實現(xiàn)新跨越。

位于重慶市大渡口區(qū)建橋工業(yè)園的中元匯吉生物技術股份有限公司研發(fā)中心一角。圖：唐奕/新華社

一、《規(guī)劃》出臺的背景和意義

生物經濟被認為是繼農業(yè)經濟、工業(yè)經濟、信息經濟之后，推動人類社會永續(xù)發(fā)展的全新經濟形態(tài)。加快發(fā)展生物經濟，已基本成為世界各國的共識，是把握未來競爭主動權、實現(xiàn)經濟社會高質量發(fā)展、保障國家安全的重要手段。

（一）《規(guī)劃》出臺的背景

《規(guī)劃》的出臺，恰逢其時、正當其勢。一是適逢生物經濟時代到來的大形勢，伴隨基因藥物、預防醫(yī)療、可再生醫(yī)學、新型食品、室內種植技術、超級生物加工廠等生物技術進步及由此引發(fā)的產業(yè)變革進程持續(xù)加快，醫(yī)藥、制造、能源、農業(yè)等領域革命性突破此起彼伏，正在并將繼續(xù)對經濟社會發(fā)展產生廣泛而深刻的影響。我們已經邁入生物經濟新時代，展現(xiàn)出與信息經濟時代迥然不同的全新景象。二是仍在持續(xù)的新冠肺炎疫情，使得國內外、產學研、生物技術供需雙方等，對生命科學的重視、對獲取生物資源的迫切、對生物技術產品和服務的需求都達到了空前高度，倒逼決策部門抓緊出臺完善適應生物經濟時代的頂層設計、發(fā)展戰(zhàn)略等。三是我國作為全球生物資源最豐富的國家之一，培育發(fā)展生物經濟，擁有資源稟賦好、市場空間大、人才儲備多、產業(yè)體系相對完善等優(yōu)勢，能夠在生物經濟時代大有作為。

（二）《規(guī)劃》出臺的意義

《規(guī)劃》作為我國首部生物經濟發(fā)展規(guī)劃，其出臺具有重大意義。一是強化頂層設計。《規(guī)劃》填補了我國生物經濟發(fā)展頂層設計和統(tǒng)籌謀劃的空白，對系統(tǒng)推進生命科學和生物技術向國民經濟的醫(yī)藥、健康、農業(yè)、能源、環(huán)保等領域廣泛滲透，加快構建現(xiàn)代生物產業(yè)體系具有指導意義。二是支撐國家戰(zhàn)略。《規(guī)劃》立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展，將生物經濟作為今后一段時期我國科技經濟戰(zhàn)略的重要內容，為應對生命健康、氣候變化、資源能源安全、糧食安全等重大挑戰(zhàn)提供了新的解決方案，為建設更高水平的健康中國、美麗中國、平安中國提供了有力支撐。三是統(tǒng)籌發(fā)展與安全。《規(guī)劃》堅持總體國家安全觀，強化底線思維，統(tǒng)籌生物經濟發(fā)展與生物安全保障，著力防范和應對可能影響生物經濟發(fā)展的生物安全風險。

二、《規(guī)劃》的突出亮點和特色

《規(guī)劃》作為我國首部生物經濟發(fā)展規(guī)劃，在堅持目標導向和問題導向的前提下，從謀篇布局到任務部署等都兼顧了“十一五”到“十三五”國家生物產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的延續(xù)性和當前生物經濟規(guī)劃的獨特性，也充分借鑒了生物經濟時代背景下主要發(fā)達國家和地區(qū)以及生物經濟特色國家近年來陸續(xù)發(fā)布的生物經濟發(fā)展戰(zhàn)略等。總體看，《規(guī)劃》的突出亮點和特色主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）提出“十四五”生物經濟發(fā)展目標

《規(guī)劃》充分考慮了前期生物產業(yè)規(guī)劃的延續(xù)性以及當前生物經濟規(guī)劃的創(chuàng)新性要求，在科學界定生物經濟內涵的基礎上，提出了“十四五”生物經濟發(fā)展的五個目標。

生物經濟增加值占國內生產總值的比重穩(wěn)步提升，生物醫(yī)藥、生物醫(yī)學工程、生物農業(yè)、生物制造、生物能源、生物環(huán)保、生物技術服務等戰(zhàn)略性新興產業(yè)在國民經濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位顯著提升。生物經濟領域市場主體蓬勃發(fā)展，年營業(yè)收入百億元以上企業(yè)數(shù)量顯著增加，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)快速成長。

生命學科基礎研究投入大幅提高，生物產業(yè)研發(fā)投入強度顯著提高，高價值發(fā)明專利擁有量大幅增加，關鍵核心技術取得新突破。生物產業(yè)創(chuàng)新中心、工程研究中心、技術創(chuàng)新中心等創(chuàng)新平臺競爭力和輻射帶動力顯著增強，生物經濟區(qū)域性創(chuàng)新高地、生物產業(yè)集群數(shù)量和影響力顯著提升。創(chuàng)新產品和服務對生物產業(yè)增長貢獻率顯著提高。生物產業(yè)體系更加發(fā)達，產業(yè)鏈、供應鏈更加協(xié)調穩(wěn)定。

生物技術和生物產業(yè)更加廣泛惠及人民健康、糧食安全、能源安全、鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展。生物藥物和醫(yī)療服務社會普及程度明顯提升，基因檢測技術覆蓋率持續(xù)提高，生物領域第三方服務機構數(shù)量穩(wěn)步增長。生物能源穩(wěn)步發(fā)展，生物基材料替代傳統(tǒng)化學原料、生物工藝替代傳統(tǒng)化學工藝等進展明顯。

加快國家生物安全風險防控和治理體系建設，生物安全監(jiān)測預警、應急處置、基礎保障、事后恢復能力顯著提升，形成平戰(zhàn)結合的應對重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情等生物安全事件聯(lián)防聯(lián)控機制，基本建成國家主導、防控兼?zhèn)洹⒍嘣Ⅲw、機制順暢、基礎扎實的生物安全風險防控和治理體系。公共衛(wèi)生防控救治能力大幅提高，重大疫情防控早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療的體制機制不斷健全，疫情防控相關科研攻關、基礎保障、創(chuàng)新能力顯著提升。

體制機制和制度環(huán)境更加優(yōu)越，促進先進技術、人才、資本等創(chuàng)新要素集聚和流動。生物技術市場交易更加活躍，審評審批、市場準入、產品定價、市場監(jiān)管、產權保護等體制機制改革持續(xù)深入，生物資源保護開發(fā)利用體制機制更加健全完善，專業(yè)化市場服務機構持續(xù)增加。

河北省石家莊市一家制藥公司的工人在醫(yī)藥生產車間工作。圖：楊世堯/新華社

（二）明確“十四五”生物經濟重點發(fā)展領域

《規(guī)劃》提出，緊緊圍繞生命科學和生物技術發(fā)展變革趨勢，聚焦面向人民群眾在醫(yī)療健康、食品消費、綠色低碳、生物安全等領域更高層次需求和大力發(fā)展生物經濟的目標，充分考慮生物技術賦能經濟社會發(fā)展的基礎和條件，優(yōu)先發(fā)展四大重點領域。

重點圍繞藥品、疫苗、先進診療技術和裝備、生物醫(yī)用材料、精準醫(yī)療、檢驗檢測及生物康養(yǎng)等方向，提升原始創(chuàng)新能力，加強藥品監(jiān)管科學研究，增強生物醫(yī)藥高端產品及設備供應鏈保障水平，有力支撐疾病防控救治和應對人口老齡化，建設強大的公共衛(wèi)生體系和深入實施健康中國戰(zhàn)略，更好保障人民生命健康。

重點圍繞生物育種、生物肥料、生物飼料、生物農藥等方向，推出一批新一代農業(yè)生物產品，建立生物農業(yè)示范推廣體系，完善種質資源保護、開發(fā)和利用產業(yè)體系，更好保障國家糧食安全、滿足居民消費升級和支撐農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，構建更加完善的全鏈條食品安全監(jiān)管制度，確保人民群眾“舌尖上的安全”。

重點圍繞生物基材料、新型發(fā)酵產品、生物質能等方向，構建生物質循環(huán)利用技術體系，推動生物資源嚴格保護、高效開發(fā)、永續(xù)利用，加快規(guī)模化生產與應用，打造具有自主知識產權的工業(yè)菌種與蛋白元件庫，推動生物工藝在化工、醫(yī)藥、輕紡、食品等行業(yè)推廣應用，構建生物質能生產和消費體系，推動環(huán)境污染生物修復和廢棄物資源化利用，確保生態(tài)安全和能源安全。

重點圍繞國家生物安全風險防控和治理體系建設，完善頂層設計，構建國家生物安全法律法規(guī)制度體系，加強重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情疫病防控和救治能力建設，全面提高國家生物安全保障能力。積極參與生物安全全球治理，同國際社會攜手應對日益嚴峻的生物安全挑戰(zhàn)，加強生物安全政策制定、風險評估、應急響應、信息共享、能力建設等方面的雙多邊合作交流，為世界貢獻中國智慧、提供中國方案。

（三）恪守經濟規(guī)律，指導生物經濟發(fā)展

《規(guī)劃》十分突出生物技術產品和服務供給側與消費端、公眾等需求側的供需匹配問題。事實上，在供需匹配的視角下，從需求側分析我國建設生物經濟強國的基礎和潛力，可以發(fā)現(xiàn)我國有比較明顯的優(yōu)勢。這是因為，我國是全球生物資源最豐富的國家之一，是全球第一大原料藥出口國、第二大醫(yī)藥和醫(yī)療器械消費市場、重要的藥品研發(fā)服務貿易出口國，超級稻、基因檢測等生物技術產品和服務發(fā)展水平已經處于世界第一梯隊。隨著城鎮(zhèn)化進程提速、人口老齡化加快、居民收入穩(wěn)步提高，人民生命健康需求大幅增加，美麗中國、綠色中國、平安中國戰(zhàn)略加快部署實施，倒逼生物經濟市場規(guī)模和潛力持續(xù)釋放。“十四五”乃至更長時期，激發(fā)強大內需潛力是我國建設生物經濟強國的重要抓手。為此，要回歸生物技術的經濟屬性。與信息技術類似，生物技術的經濟屬性是與生俱來的，這就意味著提供生物技術產品和服務開發(fā)、生產、流通、交換的提供方必須有利可圖，這在生物經濟時代更加無可厚非。回歸生物技術本來的經濟屬性，要從多個方面入手，最大限度地確保從事研發(fā)、生產、服務等環(huán)節(jié)的生物技術企業(yè)，能夠獲取合理的經濟回報。還要積極探索創(chuàng)新生物技術產品和服務的準入及定價機制，除涉及國家安全、公共安全的生物技術產品和服務外，要大幅度放開生產準入限制，并將絕大部分交由市場確定價格，激勵企業(yè)安心從事高附加價值產品和服務的開發(fā)。

三、落實《規(guī)劃》部署的重點任務

綜合考慮“十四五”生物經濟發(fā)展面臨的新形勢，結合生物經濟的基本特征和演進發(fā)展的基本規(guī)律，《規(guī)劃》明確了生物經濟發(fā)展的五方面具體任務，即大力夯實生物經濟創(chuàng)新基礎、培育壯大生物經濟支柱產業(yè)、積極推進生物資源保護利用、加快建設生物安全保障體系和努力優(yōu)化生物領域政策環(huán)境。為實現(xiàn)生物經濟的高質量發(fā)展，這些重點任務必須得到堅決落實。

（一）強化技術支撐，最大限度匯聚國內外創(chuàng)新資源

基于生物技術開發(fā)的產品和服務，通常具有知識技術資本密集的特征，因此，迫切需要加大力度夯實科技基礎，最大程度匯聚各類創(chuàng)新資源。

要發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，重點支持平臺技術以及新產品、新應用等。同時，面向制約生物技術應用推廣的“卡脖子”問題，密切對接健康中國戰(zhàn)略實施的緊迫要求，加快部署推廣一批新的生物技術攻關計劃。

在國際科技合作形勢正在發(fā)生趨勢性扭轉的大背景下，要堅持開放創(chuàng)新，廣納海內外各類人才、團隊，更好地利用海內外專業(yè)化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資本，加強跨境科技合作，減少創(chuàng)新要素合作的制度性障礙。

要突出特色化、差異化、專業(yè)化、多元化，在部分有條件的區(qū)域大膽嘗試制度改革突破，在準入、監(jiān)管、定價、保險、稅收、安全、重大問題爭端解決機制等方面，允許突破現(xiàn)有的法規(guī)和政策，積極探索體制機制和政策的先行先試。在知識產權、科技成果轉移轉化、人才引進、金融扶持等方面可設立綠色通道，給予更大力度的政策傾斜。

（二）面向生物技術廣泛賦能、深度融合新趨勢，培育壯大支柱產業(yè)

立足生物技術核心產業(yè)基礎和優(yōu)勢，要繼續(xù)加快生物技術廣泛賦能健康、農業(yè)、能源、環(huán)保等產業(yè)，促進生物技術與信息技術深度融合，加快培育壯大生物經濟支柱產業(yè)。

應從疾病預防、診斷、治療環(huán)節(jié)推動醫(yī)療健康產業(yè)的發(fā)展。在早期預防環(huán)節(jié)，重點發(fā)展利用基因檢測等手段的重大疾病早篩，支持個體化治療、精準治療發(fā)展，同時加快疫苗研發(fā)生產技術迭代升級；在疾病診斷環(huán)節(jié)，重點推動生物技術與精密機械、新型材料、增材制造等前沿技術融合創(chuàng)新，開發(fā)先進診斷技術、產品和裝備，強化中醫(yī)療效判斷和機制研究；在疾病治療環(huán)節(jié)，推動抗體藥物等生物藥發(fā)展，推進重大疾病和罕見病的原創(chuàng)藥物研發(fā)，拓展先進治療技術臨床應用，規(guī)范干細胞治療等新技術臨床應用，鼓勵中西醫(yī)結合。

一方面，抓糧食等重要農產品產能和質量的提升。要有序推動育種產業(yè)化進程，確保糧食、肉蛋奶、油料等重要農產品供給；有序發(fā)展全基因組選擇、合成生物學等生物育種技術，構建商業(yè)化育種創(chuàng)新體系；積極推進玉米、大豆等作物和畜禽、水產品良種攻關；發(fā)展合成生物學技術，探索研發(fā)“人造蛋白”等新型食品。另一方面，抓農業(yè)生產效率的提高。針對農業(yè)廢棄物處理、土壤改良、土地和資源利用效率提升、飼料安全等需求，開發(fā)農業(yè)廢棄物生物制劑、天然農業(yè)生物藥物等農業(yè)制品，推動動物基因工程疫苗、高效檢測試劑等技術研發(fā)和產業(yè)化，發(fā)展酶制劑、微生物制劑等生物飼料。

應積極開發(fā)生物制造技術，實現(xiàn)化工原料和過程的生物技術替代，發(fā)展高性能生物環(huán)保材料和生物制劑，推動化工、醫(yī)藥、材料、輕工等重要工業(yè)產品制造與生物技術深度融合。可運用功能型微生物、酶制劑等生物技術，推動實現(xiàn)水體脫氮除磷、重金屬土壤修復、固體廢物利用處置，提高秸稈綜合利用水平，做優(yōu)做強生物環(huán)保產業(yè)鏈。要有序發(fā)展生物質發(fā)電，推動向熱電聯(lián)產轉型升級。要開展新型生物質能技術研發(fā)與培育，推動生物燃料與生物化工融合發(fā)展，建立生物質燃燒摻混標準。要優(yōu)選和改良中高溫厭氧發(fā)酵菌種，提高生物質厭氧處理工藝及厭氧發(fā)酵成套裝備研制水平，加快生物天然氣、纖維素乙醇、藻類生物燃料等關鍵技術研發(fā)和設備制造。要積極推進先進生物燃料在市政、交通等重點領域替代推廣應用，推動化石能源向綠色低碳可再生能源轉型。

要持續(xù)挖掘生物技術、信息技術融合應用產生的巨大創(chuàng)新效能和產業(yè)動能，推動信息技術發(fā)揮在支撐新藥研制方面的作用。例如，通過云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等手段，對新藥研制過程進行全程監(jiān)督，實現(xiàn)藥物的精準化研制和規(guī)模化發(fā)展。要利用第五代移動通信（5G）、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等前沿技術，實現(xiàn)藥品、疫苗從生產到使用全生命周期管理，構建藥品追溯體系。此外，要運用“互聯(lián)網(wǎng)+衛(wèi)生健康”等手段優(yōu)化便民服務，深化衛(wèi)生健康大數(shù)據(jù)在醫(yī)學科研、教育培訓、臨床診療、產品開發(fā)、醫(yī)保支付、醫(yī)養(yǎng)結合方面的應用。

（三）提高制度化、規(guī)范化、信息化水平，積極推進生物資源保護利用

生物經濟是高度依賴生物資源的經濟形態(tài)，這對如何發(fā)現(xiàn)、保護和利用生物資源提出了更高要求。

要做到軟環(huán)境、硬設施并重，健全生物資源監(jiān)管制度，提高生物資源監(jiān)管層級。要開展生物資源全面普查、摸清家底，持續(xù)推進國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域的生物資源調查、觀測和評估。還要完善生物資源保護技術，謀劃建設若干高標準生物資源寶庫。

要建立生物資源科學評價體系和標準規(guī)范，推動我國生物資源開發(fā)由收集、監(jiān)測向全面評價和綜合利用轉變。要強化生物資源利用平臺支撐，建設生物資源技術研發(fā)創(chuàng)新平臺，建立標準化、模塊化的生物元件實體庫和數(shù)字信息庫、開源軟件庫，建設生物設計創(chuàng)制工作站。還要推進生物資源綜合利用，發(fā)展生物資源循環(huán)利用新技術，探索生物資源“收集—儲存—成型—消費—處理—再利用”一體化模式。

要強化生物資源安全監(jiān)管，制定完善生物資源和人類遺傳資源目錄。要建立國家層面生物資源共享體系，推進生物資源受控共享和安全交換，推進生物資源在科學研究、工業(yè)生產、臨床診療等領域的應用。

（四）警惕風險，嚴防嚴控，加快建設生物安全保障體系

生物安全關乎人民生命健康，關乎國家長治久安，關乎中華民族永續(xù)發(fā)展，是國家總體安全的重要組成部分，也是影響乃至重塑世界格局的重要力量。要努力提升基礎實力和產能水平，建立完善生物安全保障體系。

要加快建立促進生物經濟發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調機制，研究成立生物經濟發(fā)展領導小組，圍繞生物資源開發(fā)、利用、生產、分配、交換、消費和生物安全等方面，加快構建前瞻性制度框架，不斷構建完善具有較強適應性和針對性的生物經濟法律體系、適應國情的生物安全和倫理風險防控體系。

要圍繞當前疫情防控最急需的若干領域方向，發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢，加大研發(fā)投入，集中優(yōu)勢力量，為疫情防控提供堅實的供給保障。

要在確保安全的前提下放寬相關產品生產準入條件，健全從研發(fā)到生產、制備、耗材及相關配套產業(yè)鏈條，確保疫苗、醫(yī)療耗材及民用健康產品等特殊物資在公共衛(wèi)生安全事件突發(fā)時期的產量供給。

要針對公眾對新發(fā)突發(fā)傳染疾病的恐慌、醫(yī)療新技術新服務的療效及安全性、生物技術產品環(huán)境友好性存疑等問題，強化科學宣傳、輿論監(jiān)督、正確引導和典型報道。

（五）改革創(chuàng)新，積極探索，持續(xù)優(yōu)化體制機制和政策環(huán)境

總體上看，當前生物經濟發(fā)展遇到的問題，絕大部分是體制機制和政策環(huán)境的問題。為此，要持續(xù)優(yōu)化體制機制和政策環(huán)境，堅決破除不利于生物經濟繁榮發(fā)展的制度性障礙。

在供給側，要持續(xù)深入推進市場準入和監(jiān)管制度改革。要堅持底線監(jiān)管、審慎監(jiān)管，著力推動生物技術產品和服務的市場準入環(huán)節(jié)改革，進一步明確產品準入標準、監(jiān)管機構以及相關時限。在需求側，要著力深化招標采購和定價制度改革。要發(fā)揮政府采購撬動市場的作用，激勵有條件、有潛力的區(qū)域實施更多生物技術產品和服務的政府應用示范帶動項目，提高公眾對生物技術產品和服務的認知度和接受度，提前建立健全涉及倫理、安全底線的重大問題爭端公共辯論決策機制，持續(xù)規(guī)范產品和服務市場秩序和配套服務，提高新產品新服務的質量。

要針對生物技術產品種類多、鏈條長、涉及管理部門多等特征，圍繞形成生物產業(yè)良性發(fā)展的創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈，統(tǒng)籌生物技術產品生產、流通和使用各個環(huán)節(jié)，建立適應生物經濟發(fā)展的管理體系，提高監(jiān)管政策的連續(xù)性和可預期性。

可在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經濟圈等區(qū)域，以城市為載體布局建設生物經濟先導區(qū)，圍繞生物醫(yī)藥、生物農業(yè)、生物能源、生物環(huán)保等領域開展科技創(chuàng)新和改革試點，重點探索構建適應生物經濟時代的前瞻性制度框架和政策實施體系，集中建設凝聚高層次人才、實現(xiàn)創(chuàng)新突破的科技與產業(yè)創(chuàng)新平臺，通過合作園區(qū)、離岸科技孵化器等方式深化國際合作。