綜合保稅區推動區域貿易高質量發展政策優勢解讀與策略取向（下）

文/王文清

綜合保稅區發展中的制約因素及短板

目前，我國綜合保稅區積極實施“突破區域，聚力招引”戰略，不斷發揮內陸改革新高地的資源優勢，促進了外貿經濟的穩定發展。但因貿易摩擦、新冠肺炎疫情等因素疊加，增加了諸多變數，制約了推動區域經濟高質量發展的質量。

綜合保稅區對外向型經濟總量貢獻仍然較小

根據海關總署的數據，“十三五”期間，我國外貿進出口總額達146.37萬億元,比“十二五”期間增加215 202.4億元，年均增長7.21%。綜合保稅區進出口總額達11.77萬億元，僅占“十三五”期間進出口總額的8.04%，比重仍然較小。究其原因，一是綜合保稅區之前重點放在國際發展的起跑線上，隨著國際市場需求的下行，諸多不穩定、不確定性因素明顯增多，與國內市場出現脫節，無法滿足國內消費升級的需求；二是過于重視引進外資規模，忽視對利用外資企業的質效考量；三是利用綜合保稅區推動區域經濟高質量發展的改革起步尚晚，設定綜合保稅區的地域面積、貿易集結程度均有一定的制約性，不能較快地實現從創新、提升、消化到吸收的有效結合。

推動區域經濟發展的趨勢呈現“東強西弱”

自2006年我國第一個綜合保稅區在蘇州工業園成立以來，截至目前，我國綜合保稅區數量達到156個。目前，綜合保稅區區域重心在我國東南部，僅江蘇省占到了全國綜合保稅區總數的約1/3，東南部地區綜合保稅區數量占到了絕對優勢，而西北部地區如西藏、青海、寧夏、甘肅等省僅各設1個綜合保稅區。由于自身發展條件及先天地理環境的原因，從區域經濟的整體看，我國綜合保稅區向內陸輻射的態勢并不均衡，經濟一體化協同發展的目標尚顯不足。另外，由于各地地方政府開展招商引資的力度各有差異，區域產業鏈補短板、拉長鏈條的策略還需要一段過程，行政區間的資源協調與互補有待進一步提升。對此，應深化東部與中西部、東北地區合作共建，支持綜合保稅區的穩定協同發展。

綜合保稅區優惠政策有待于完善

雖然綜合保稅區優惠政策多，但在企業內銷、研發創新、物流便利化、培育新業態等方面有待進一步完善相關政策。如稅收政策，只對進口環節稅進行了減免，而企業所得稅、個人所得稅以及附加稅并無較好的優惠政策。另外，對區內一般納稅人試點企業暫免進口稅收的自用設備，是按照海關監管年限平均分攤到各個年度，并在每年年終對內銷部分依據《增值稅及附加稅費申報表（一般納稅人適用）》主表上第1欄“按適用稅率計稅銷售額”和第7欄“免、抵、退辦法出口銷售額”的比例進行劃分后，執行境內區外稅收政策補征稅款。但就其內銷部分還包含與自用設備無關的未入區貨物、“非保”和下腳料貨物等銷售收入。因此，按現行政策規定劃分比例，易造成試點企業內銷收入和實際稅負的“虛增”。因此，針對當前政策應著眼于減稅降負、簡化程序，促進綜合保稅區與境內市場的有效銜接，為培育和發展新技術、新業態、新模式創造更好的營商環境。

貿易保護及疫情帶來一定影響

隨著世界經濟一體化步伐速度下降，開放的國際貿易又豎起了壁壘。美國以多種借口挑起了貿易戰，歐盟、澳大利亞、韓國等國家也出現了貿易保護主義傾向。對此，經我國綜合保稅區與美國及其他國家發生的轉口貿易將受到一定的影響。另外，全球防控疫情逐漸轉為常態化，雖然我國綜合保稅區進出口總規模增速仍處于上揚的良好趨勢，但海外市場需求受影響。因此，綜合保稅區要實現推動區域經濟發展，必須采取多渠道、多路徑的營商舉措，如開拓跨境電商零售進口及服務貿易等新模式新業態，以促進綜合保稅區推動區域經濟持續增長。

綜合保稅區推動區域經濟高質量發展的策略定位

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“創新提升國家級新區和開發區，促進綜合保稅區高水平開放”。為了進一步加快綜合保稅區高質量發展，推進國內國際雙循環新格局的形成，海關總署2022年1月1日發布了《中華人民共和國海關綜合保稅區管理辦法》（海關總署第256號令），列明綜合保稅區開展的11大類業務，新增融資租賃、跨境電商、期貨保稅交割等新興業務，并明確自2022年4月1日起實施，為綜合保稅區在對外貿易、吸引外商投資和促進產業轉型升級等方面指明了方向。對此，綜合保稅區應著力打造市場化、法治化、國際化的營商環境，不斷拓展政策功能，優化監管模式，繼續深入做好“保稅+”，大力支持綜合保稅區發展新模式新業態，加速推動綜合保稅區高水平開放、高質量發展。

第一，發揮政府引導作用，放大綜合保稅區對區域協同輻射效應

以國內大循環為集聚。按照我國“十四五”規劃發展要求，繼續深化經濟體制改革，在拉動國內需求增長的基礎上，深化供給側結構性改革，不斷完善國民經濟體制。積極發揮綜合保稅區的聯動互動效能，完善綜合保稅區向自由貿易試驗區升級的布局，并賦予更大的改革自主權，以建設對外開放新高地和東南沿海新興區域。

以國際循環為輻射。中國是“一帶一路”倡議的發起國，具有十分廣闊的海陸空運輸縱深優勢，以及地大物博、人口眾多的資源開發市場，應積極把綜合保稅區建設融入“一帶一路”發展，與沿線國家或地區建立互通友好的貿易伙伴關系，在沿線國家地區形成產業集聚。如發揮綜合保稅區在國際物流貨運中的優勢，實施陸路物流貨運、鐵路縱深貨運、空港快捷運輸、管道高效輸送等多位一體的發展模式，輔之以國際金融、船代、倉儲、物流、信息、監管等現代化服務創新，助力我國外向型經濟發展。

以政銀企合作為導向。對企業在續貸、減息等方面予以支持，引導金融機構實施專項再貸款和再貸款再貼現政策，開展短期出口信用保險業務降低費率業務，以優惠利率資金支持區內企業。特別是對有訂單的生產企業優先扶持、重點扶持。同時，發揮行業協會作用，避免盲目擴大產能，避免行業惡性競爭，精準幫扶區內企業的供需對接，助力疏通產業鏈堵點，創造和諧、公平的主體經營環境。

第二，優化區域營商環境，促進外向型經濟做大做強

營造良好的競爭環境。繼續推進我國區域經濟一體化步伐，對港口、加工、運輸等專業園區重新進行分類，形成產業集聚核心區和鏈條拉伸輻射區。不斷優化產業布局，積極借鑒國際園區建設的先進成熟模式，建設我國一流的國際化綜合保稅區，打造現代化產業園區發展樣板，吸引國際國內百強企業入園。

搭建共享的資源配置。針對經濟新常態背景下出現的產能過剩、金融風險、企業破產等現象，政府要發揮市場導向作用，加強對綜合保稅區內重點行業、重點企業的監管、調研，幫助企業解決人力資源、資金融通、產品研發、科技創新、風險防控等方面的實際困難。建立區內企業綜合信息聯動共享機制，把與企業有關的生產經營信息和海關、市場監管、質監、稅務等信息納入平臺共享，加強各級部門橫向工作力，減少審批環節流程和時限，把精力轉移到企業生產經營的時效上來，實現應對疫情常態化下“非接觸式”信息傳遞的辦公群體，協調解決區內企業在報關通關、稅收辦理、融資信保等方面的困難，形成在政府統一監控下的園區經濟物聯網，便于監督和服務企業運營。

第三，加快推進綜合保稅區轉型升級，積極培育雙循環發展優勢

推進結構轉型。當前，將海關特殊監管區域向綜合保稅區整合轉型，是適應國家開放戰略調整，在結構上實現轉化升級的具體表現，有利于輻射國內市場和國內資源共享，有利于鼓勵特殊區域產品進入國內市場和鼓勵國內料件進入特殊區域區加工后內銷。對此，要結合現階段我國外向型經濟發展的特點，通過成立引導基金、提供政策性擔保、政府采購、PPP（政府和社會資本合作）合作等方式，引導激勵市場主體向新材料、新能源、智能電網、新物聯網、高端裝備制造等方向發展，淘汰高能耗、高污染、低附加值出口加工產品，鼓勵綜合保稅區以技術、品牌、質量為主的出口產品，努力打造國際示范進出口加工區。

加快數字轉型。署令256號明確，區內企業可以依法開展跨境電商及服務貿易等新業態業務，這是綜合保稅區功能由傳統模式向數字化轉型的重要標志。對此，未來綜合保稅區的發展要瞄準技術創新與模式創新的共同驅動，推進以跨境電商、服務貿易為主要載體的機制創新、模式創新與技術創新，拓展對外貿易的發展領域，助推貿易數字化進程和數字賦能的新動力，在數字服務市場準入、國際規制對接、跨境數據流動、數據規范化采集和分級分類監管等方面進行先行試點，再復制推廣先進經驗和做法，充分發揮綜合保稅區示范作用的輻射性，引領我國進出口貿易數字轉型的蓬勃發展。

壯大傳統產業鏈條。在國內大循環方面，壯大龍頭產業、做長產業鏈條，挖掘傳統產業資源。同時，加強財稅政策與其他政策的協調配合，形成“組合拳”，提高產業抗風險能力。在國際循環方面，對于引進企業，既要重視直接補貼，更要注重間接引導，避免企業出現“補貼依賴癥”，以及自身創造力、市場競爭力不強等問題。

堅持地方協調發展。以培養綜合保稅區新業態產業為突破口，進一步明晰區域產業定位，注重發揮新平臺載體作用，大力推進科技創新，強化高效生態環保理念，提高經濟發展質量效益。鼓勵綜合保稅區按照“一個主導產業、一批龍頭企業、一批配套企業、一個區域品牌”模式發展，特別是西北部欠發達地區，要大力發展特色經濟和延伸產業鏈條，完善上中下游產品體系，延伸產業鏈條，補齊產業短板，推動產業鏈專業化集聚、上下游配套和高端化發展，變傳統產品優勢為產業鏈優勢。

第四，積極推動國際合作，“走出去”“請進來”互補共贏

立足特色放眼全球。發揮我國特色產業優勢，建立綜合保稅區“大園區”思維，打破行政區劃限制，實現資源共享。如在鋼鐵、汽車及零部件、機械裝備、海洋化工等方面進一步聚集產業、輻射行業，聚力打造具有先進優勢的區域經濟核心區。

改變營商思維。改變“招商引資”做法，強化“優商選資”思維。對現有綜合保稅區內的傳統型、污染型、高耗能、低附加值、低稅收貢獻的企業進行關停并轉或淘汰出區，盤活現有的土地、區位等資源，讓位給戰略新興行業、綠色環保產業和高附加值、高稅收貢獻企業。對即將淘汰的企業、經營日漸萎縮的企業，要督促其轉方式、調結構，防止其占用過多的自然資源、社會資源。

第五，用足用好稅收政策，支持綜合保稅區穩定快速發展

加強財源建設。要貫徹組織收入原則，堅持依法征稅，堅決不收過頭稅。及時組織稅收收入入庫，為經濟社會發展提供及時的資金保障，扶持實體經濟發展，維護社會和諧穩定。以稅制改革、財政體制改革等為契機，著手構建具有中國特色的地方稅稅收體系，努力增加地方財政收入來源，滿足公共服務、民生保障、政府調控的需要。

積極兌現各項稅收優惠政策。繼續推進結構性減稅，減輕區內企業稅收負擔，降低企業生產經營成本，擴大綜合保稅區選擇性征收關稅、增值稅一般納稅人資格試點等稅收政策范圍，進一步制定區內維修、跨境電商、海外倉發展的稅收激勵政策，積極指導、支持企業引進高科技、高附加值、高稅收項目，加大技術研發投入，提高自主創新能力，努力培育新的稅收增長點，推進區域經濟發展轉方式調結構，為長期增收奠定經濟基礎。

不斷優化納稅服務。加強區內稅企聯系和溝通，稅務機關定期和不定期深入企業，加強稅法宣傳和咨詢輔導，提供稅收政策服務，不斷提高納稅人滿意度和稅法遵從度。 優化辦稅流程，強化部門數據共享，加快出口退稅進度由7個工作日壓縮至6個工作日內，精簡退稅申報資料，深化服務平臺建設，推行全程一網通辦，進一步提供方便快捷的辦稅繳費服務。堅持公平公正執法，營造公平競爭的稅收法治環境。