淺析新型城鎮化背景下農村土地資源開發利用問題

李廣龍

陜西省土地工程建設集團有限責任公司 陜西 西安 710075

1 引言

當前我國積極的促進農村的快速發展，多措施手段以此來縮小城鄉之間的發展差距，農村土地資源是否合理的規劃開發利用是農村發展的基礎，也同樣是實現我國新型城鎮化建設的重中之重[1]。土地資源不僅僅是人類生存的基礎與此同時，也是經濟社會發展的基礎，人們在享受快速城鎮化帶來經濟利益的同時，建設用地激增、交通擁擠、環境惡化等問題也日益凸顯，同時嚴重制約著經濟社會發展。由此可見，在新時代背景下，保護農村耕地、盤活后備耕地資源，加強農村土地資源開發及規劃管理，是我國農村土地改革的新趨勢[2]。研究新型城鎮化背景下農村土地資源開發利用，旨在探究當下我國農村土地開發及規劃利用中存在的問題，真正實現城鄉之間的差距，提高我國城市化建設水平，對合理利用及規劃土地資源、建設社會主義現代化新型城鎮化具有重要意義。

2 新型城鎮化背景下農村土地資源利用的現狀

當前對土地的合理開發與利用，主要有二大方面的問題：一是城市城鄉建設的迅速發展，導致了土地資源匱乏；二是城市化的高速推進過程中，農業剩余勞動力的大規模遷移造成農村土地的短缺[3]。怎樣解決這對問題,世界上比較成熟的農業經驗是合理利用農村閑置耕地，實行土地合理流轉政策，以提高農業科學生產技術水平，推廣農業集約化生產方法與經營管理方式。但由于中國城市化進程推進速度較快，也體現了城市用地的增長規模相對強勁、用地增長明顯超過了城鎮人日增長的態勢，并由此導致“空間城鎮化”顯著快于“人口城鎮化”，這種“異化”的城市化模式也對當前土地資源的合理使用形成了負面的作用。具體如下。

2.1 缺乏土地資源利用可持續發展觀念

新型城市化建設所造成的人們片面追求廣大鄉村經濟效益的增長以及對土地資源使用效率的最大化，而忽略了對土地資源的可持續發展，在廣大鄉村中對于耕地資源的開采與使用一般都是掠奪式的開采，對于土地資源盲目過度開墾和種植方法的錯誤，這些人只懂得使用耕地卻不知休養耕地的行為，嚴重的危害了土地資源的再次使用與可持續發展。

2.2 農村土地資源污染嚴重

城市化快速發展的進程中，由于政府招商引資措施的逐步深入，部分財政支持的鄉鎮企業也陸續蓬勃發展并壯大了起來。但是由于鄉鎮企業的環境保護意識較淡薄，且工業廢渣排放標準不合理，農村土地資源也遭受了相應的破壞[4]。而與此同時，農民們處置生活廢棄物的方法也不合理，主要采取了填埋和焚燒等生活廢棄物方式，這也對農村土地資源產生了相當程度的污染。

2.3 農村土地資源利用率不高

隨著城市化步伐的推進、生產農業實際投資的加大和農作物售價不高等因素，鄉村青壯年剩余勞動力基本都是在外打工謀生放棄種田，保留意見老年人體弱者患病和殘疾也無力進行耕作，這直接造成不少耕地被閑置。

3 新型城鎮化背景下農村土地問題

在中國新型農村城鎮化實施的過程中，由于農村大批農業剩余勞動力流人城里，造成城市土地荒蕪現象嚴重[5]。此外，由于城市規劃的擴張，導致了郊區的土地用地不可避免被擠占，人地關系緊張產生了緊迫形勢。就這樣，對土地資源的不合理使用也形成了明顯的社會問題。

3.1 新型城鎮化背景下農村土地資源開發利用問題

3.1.1 糧食安全面臨較大的威脅

在以社會主義經濟建設為核心的大歷史背景下，中國各級政府部門積極利用招商引資方式來開發區域經濟，以促進中國城市化的進程，而其實際結果就是城市化受到世界經濟社會發展的影響而在無限地擴張，中國土地的城市化速度明顯快于人的城市化迅速，并搶奪了大批的能產出谷物的土地。一般來說，商品房的建設、工業企業的土地、高速公路和鐵道等重要基礎設施建設，都必須重新征用土地，盡管也可能采取“占補平衡”來解決一些土地來源。耕地作為一個稀缺性的資源，消耗的提高必將造成全國耕地的持續下降，從而造成全國食物產量的進一步減少，進而危及到全國的糧食安全。

3.1.2 “占優補劣”現象突出

近年來隨著國民經濟高速蓬勃發展，以及城市化的擴大對耕地資源的需求量越來越旺盛，造成了資源占補平衡工作水壓較大，在部分地區低增加值工業的蓬勃發展也常常就是犧牲優良耕地資源和環保條件為代價的，極大妨礙了社會國民經濟的穩定蓬勃發展[6]。即使是“占優補劣”，非農建設土地占的是鄉鎮附近的良田，但補的往往是邊遠地區的劣質旱地，農田品質差、生產率低下，造成了高品質農田持續下降、低質量農田持續增長，糧食安全沒有保障，資源持續破壞。

3.1.3 農業生產效率相對降低

中國在推動城市化的過程中，吸納了大量的農民工進城務工、經商和創業，確實促進了國民經濟的高速成長，但是卻造成了大量農業青壯年剩余勞動力的大規模流出，而生活在鄉村邊遠地區的農民主要是勞動能力偏弱的孩子以及老年人，他們并沒有改良自然土壤的群體能力，也無法充分利用自身的土地耕種，也因此導致了不少良田的荒蕪和大量生產資料的閑置[7]。

3.2 新型城市化背景下的農村土地資源規劃管理問題

3.2.1 規劃工作不規范

由于經濟社會的發展，不少農戶由鄉村遷移到縣城定居，農業人口逐步下降。這些人員分布造成農戶隨意建設土地，把建設土地變成耕地，一些農戶空屋較多，老屋坍塌造成農田內部結構紊亂。所以，有必要對農田作出合理的規劃。中國鄉村有豐富的農村，但大多面臨宅基地修建不能按設計進行的問題。固定住宅的方向和風格問題，使得鄉村街道修建不規范。街道也面臨著修繕和建筑排水措施不統一的問題，造成下雨后雨水積聚的問題。

3.2.2 土地規劃配置存在問題

首先，農業土地規劃與管理工作的信息化技術水平和城市標準相較低下，這主要是由于在廣大農業地區一般都是較低水平的技術與信息管理，不能深入普及農業信息化建設，使得農業信息化的建設仍處在初級階段水平。與此同時，農業數據庫和農村土地綱領管理系統的有關信息系統也沒有進行更新與完善，大大降低了農業土地綱領管理工作進展的準確性與科學性。其次，鄉村土地綱領管理機構設置也出現問題[8]。現階段，詳細的鄉村土地計劃管理主要由縣與鄉鎮二部分實施。但是，在現實的合作過程中，管理計劃和規劃管理工作是分離實施的，縣和鄉鎮部門不能實現較好的協調，這很容易造成鄉村土地綱領規劃管理之間的沖突。

3.2.3 制度不完善

依靠市場機制建設完善用地管理制度，是當前規范農村土地開發利用的關鍵抓手。而就當前情況而言，我國農村土地管理制度不統一，對強拆的暴力管控與懲罰也造成了多種問題。首先，由于城鎮化建設忽略了農村土地管理制度在建設中的規范化實施，使管理合法性得不到廣大人民保障。其次，政府監督管理不嚴也是當前中國農村管理的最大問題[9]。面對中國農村復雜多變的經濟社會條件，在不激化矛盾的前提下，建立穩定的農村發展氛圍尤為重要。

通過隨機抽取100名群眾，對目前農村土地資源開發利用及農村土地資源規劃管理滿意度進行抽查，其中滿意人數占比分別為41%和40%，一般占比分別為52%和55%，由此可見，農村土地開發規劃利用還存在很大的改善空間，具體如圖1所示。

4 改善新型城鎮化背景下農村土地資源開發及規劃管理的措施

為改善新型城鎮化背景下農村土地資源開發及規劃管理的問題，提出了以下改善措施，并通過調查問卷方式回訪發現，90%以上的人對改善措施滿意，具體如圖2所示。

圖2 新型城鎮化背景下農村土地資源開發及規劃管理改善措施滿意調查

4.1 推行合理有序的土地流轉

在青壯年勞動力大量缺乏的農業區域，大批的良田閑置，耗費了巨大的耕地資源，而通過農村土地的流轉可以促進耕地資源的有效使用，從而減少了單位農作物的生產，因此是目前農業經濟增長的主要趨勢[10]。利用農村土地流轉制度來提高農村土地的規模化效用，改善農民耕地產出效益、促進產業結構調整、促進農業剩余勞動力轉化、擴大農戶增加收入途徑，是農業土地改革的不二法門。

4.2 促進現代農業科技的創新

由于我國社會對科技經濟發展的高度關注以及“科學興國”戰略的推進，中國科技發展水平在近些年來得到了巨大飛越的蓬勃發展，而作為民生基層的中國農村，就必須瞄準著提升農村生產技術水平、優化鄉村產業結構、保障農業經濟可持續發展的方向，通過加強農村科技投者，促進科研，促進成果運用[11]。在完善農業水利基礎設施、普及農村現代化機械化生產技術的基礎上，大大提高了農業產出效益;通過利用雜交水稻的栽培和推廣運用現代生物基因技術優化品種等農業科技手段等充分地增加了糧單生產，確保糧食供應的充裕、平衡和安全。

4.3 加強統一規劃，建立責任制度

在國土規劃管理工作中，每個人都應該增強社會責任感，認認真真工作，科學地合理規劃經營國土資源。但要想確保每個人工作到位，首先就必須對企業管理城市規劃作出科學合理的設計，在工作流程上保證企業管理城市規劃工程質量。統一規劃的規范，所有參加計劃的工作人員都依據流程和規范開展工作，自然就能夠促進計劃工作的全面發展。其次，通過建設統一評估體系，強化監督管理，防止與計劃偏離，從而全面統籌所有工作，推動社會共同發展。

4.4 加大宣傳教育，提高監管力度

首先，地方政府部門應該做好對農業地區的宣傳培訓工作，以增強農戶對土地管理的意識，并增強其對農村土地在中國新型城市化建設方而的重要意義的理解。方而，農戶也應該掌握相應的法制常識，才能在農村土地流通中保護自身的合法利益;另一個方而，政府應該考慮到農村長遠發展，在土地規劃與管理工作中產生重要作用，并與農戶積極協作。其次，當地政府應該強化對執法的監管。耕地管理工作松懈不利于農業區域的耕地管理和使用[12]。著手處理耕地混亂和農田無人利用的問題，強化對耕地流通的監管，懲治濫用耕地所有者和濫用耕地的行為。

4.5 改善人力結構，引進專業人才

就農村管理方而言，有不少承擔土地資源管理設計的機構和不少參加實施過程的機構，因此在實施過程中產生了不少較為繁雜的專業問題，相關人員缺少知識，無法提供科學的規范與管理條例。所以，通過引入國土管理專家可以促進學校更合理和更科學的管理工作。還可與地方高校協作，完善土地使用計劃的管理工作，共同為地方學校發展創造了機會，以適應國家土地使用計劃的人力資源需要。

5 結論

總體而言，在新時期下，農村經濟管理制度的重大變革必須遵循社會主義制度的根本原理，同時也要緊密結合在當前農業經濟發展的實際基礎上，著力盤活農村資金，進一步完善和健全社會主義市場經濟制度。通過持續進行工作創新優化，也就能更有效克服當前存在的各種問題，從而充分發揮好了土地規劃管理的工作價值，為新城鄉振興發展戰略目標的實施提供了保障。