鄉村振興背景下全域土地綜合整治策略轉型及實施路徑研究

◎甘海波

引言：在鄉村振興背景下，鄉村用地組織形式、用地需求發生改變，這在一定程度上給鄉村土地利用帶來了較大挑戰。根據相關調查顯示，現階段我國農村土地利用中還存在一些問題，空間布局無序，耕地保護碎片化，資源利用率較低。雖然我國創建了土地整治制度，但是在執行中更加關注耕地數量增加、提升農用地產能，沒有考慮城鄉統籌、整合鄉村資源、提升鄉村村容等。想要有效改善這一現狀，在實際工作中，需要注重全域土地綜合整治工作，結合土地整治綜合性特點，樹立全域土地綜合整治理念，通過多樣化手段，培育鄉村發展新業態，鞏固糧食生產安全，夯實區域生態本底，進而從根本上提升土地綜合整治效果。

一、全域土地綜合整治內涵及價值

1.內涵。

第一，土地整治主要特點是綠色化土地整治，主要是為了建設生態農田、改善人居環境、修復受損土地、實現鄉村振興等。在鄉村空間重構中，土地整治是基礎內容，資源稟賦與產業機制會把土地為載體的空間重構作為支撐，重構鄉村社會經濟。第二，土地整治需要把新技術、新業態、新主體等要素進行融合，摒棄以地為本的整治模式，構建以人、地、業等多元要素協調發展的綜合整治模式。實際上，國土綜合整治，是國土整治的一種高級形式。第三，整治范圍需要包括全域規劃、全域設計、全域整治、整體推進；全域性土地整治中應涉及到城鄉融合發展、土地整治轉型等。從中可以看出，全域土地綜合整治概念是有發展背景的。和以往土地整治工作相比，其對象、目標、范疇都出現了改變，打破了單一整治項目束縛，以鄉村振興、生態文明建設為理念，全域規劃與設計，充分利用鄉村優勢資源、傳統景觀優勢，進行村莊更新和生態修復工作，有效整合資源和做好文化傳承，提升土地綜合整治保障力，更好的促進全域經濟社會發展、生態可持續發展。詳見圖1。

圖1 全域土地綜合整治內涵

2.價值。

第一，在功能層面。在全域土地整治中，創新了治理結構，整治形式發生了較大改變，從表象性實體結構轉變成為了功能性結構，利用人地關系轉型，滿足多維度、多主體需求。實際上，全域土地整治工作逐漸轉變成為了提升土地資源利用率、促進區域城鄉融合發展的有效途徑。在政府引領下，群眾自治，能夠提升整治決策科學性，在鄉村振興中充分發揮出價值。第二，在實施層面。全域土地整治先詳細調查新農村建設、富民產業用地、鄉鎮配套基礎設施等需求，且科學評價全域土地綜合整治的潛力，以此為基礎，提出全域土地綜合整治。并且，通過多規合一，對整治計劃進行編制。在該過程中，把城鄉統籌、美麗鄉村建設作為指導，根據區域優勢產業、生態本底特點，對農村生活、生產、生態、空間進行布局，合理確定建設用地規模，提升規劃可行性。根據村莊建設不點規劃、環境功能區劃調整、產業規劃定位等，把魅力鄉村建設作為要求，合理布局，進而更好的落實全域土地綜合整治規劃。在空間形態方面，適當擴大，布局更加綜合，重點解決鄉村發展需求和用地數量、布局的矛盾。第三，在作用機制層面。全域土地綜合整治利用騰退低效用地，通過市場化方式對用地指標進行配置，提升城鄉和區域內產業用地流動有序性。此外，利用整村推進、遷村并居等形式，對鄉村用地空間布局進行優化，科學區分功能，如圖2，可以更好的實現區域協調發展。

圖2 某村全域土地綜合治理用地空間布局

二、鄉村振興背景下全域土地綜合整治轉型

1.提升農用地利用率，突出產業支撐優勢。

第一，產業轉型，把全產業鏈引入到整治范圍內。在實際工作中，需要對農田地種植結構進行優化，鼓勵農戶利用多元化經營模式，且發揮特色產業的帶動作用，促進上下游周邊產業發展。與此同時，根據當地實際情況，對產業用地進行預留，增加配套基礎設施用地，把產業空間拓展轉型和土地轉型進行融合，實現產業振興和農民增收。第二，利用田塊歸并等工程，對田坎系數進行降低，對各個區域功能區分度進行增加，實現規模經營。并且，可以對農田水利設施、田間道路工程進行修剪，對水系、運輸通達度進行擴大站，把基礎配套工程和產業區域進行串聯，提升農田地利用率。

2.優化居民點布局，構建適宜生活空間。

在全域土地綜合整治中，需要注重對農村人居環境的優化，構建美麗宜居的鄉村。在該過程中弄，需要堅持自愿有償、規模可控、規范有序原則，充分利用新農村建設和舊村拆遷復墾兩種手段，如圖3。針對基礎設施改造具有較大難度的區域，可以利用整村推進的形式，置換與優化空間布局，把拆舊區和建新區進行關聯，整合生態治理工程和高標準農田建設。并且，還可以創建相關制度，整合相關項目專項資金，引導社會資金投入，為美麗鄉村建設提供更多的融資渠道，以此為基礎整治鄉村環境，改善居住條件，改變村容村貌。

圖3 某村新農村建設和舊村拆遷復墾

3.改善跨區域環境，實現生態要素重組。

實際上，土地整治是對土地利用或覆蓋的空間格局、結構類型進行改變和調整，進而實現土地利用重構與轉型。在實際工作中，由于地方需要、目標導向、部門利益等存在差異，沒有考慮到自然生態系統、自然規律等。土地綜合整治，是再調適人地關系，是再組織與再優化土地利用方式的過程，需要樹立正確生態觀，綜合權衡，提升區域生態服務功能。

三、鄉村振興背景下全域土地綜合整治實施路徑

1.做好規劃引領，注重頂層設計。

在鄉村振興背景下，全域土地綜合整治工作需要注重維護農民權益，發揮當地集體土地資產價值，對全域資源進行統籌規劃，加強整合利用力度，科學合理制定整治目標與方案，保證整治效果。而想要實現這些目標，在全域土地綜合整治前，開展區域性空間規劃、村莊規劃之間的銜接與編制。在土地整治項目規劃中，選擇時需要把問題作為導向，重點解決鄉村風貌退化、相關配套設施不足、土地利用效率較低、耕地破碎化等問題，保證整治項目安排科學性。與此同時，相關部門需要意識到該項工作主要是指調整原有利益格局，從整體層面做好統籌協調，對相關者的知情權、決策權、參與權等進行落實與保障。此外，在實際工作中，需要把民生利益作為切入點，把整治工作和現代農業發展、美麗鄉村建設、富民產業培育等進行融合，并且需要注重鄉村景觀環境設計，對鄉土文化進行保護，以防鄉村出現同質化情況，突出地域特點，進而有效重塑生態空間、重構生產空間、重建生活空間。

2.精準實施策略，做好制度保障。

在實際工作中，相關部門需要把問題、需求作為導向，做好深入調研工作，且以此為基礎積極進行探索，加強實踐力度，注重政策供給，進而有效提升農村土地資產利用率。首先，現在土地整合整治項目中，需要從相關政策體系入手，其中包括總體規劃、立項、設計、實施、驗收等，注重過程監督與資金管理，進而提供給整治工作有力的法律保障。其次，鼓勵公眾參與整治工作，且對參與途徑進行拓寬，不斷優化和創新土地整治收益分配機制。在全域土地綜合整治工作中，通過引入社會資金，能夠緩解籌資壓力，還可以促使群眾成為整治工作實施者、監督者、收益者。在該過程中，需要創建完善的利益分配機制，提升公眾參與積極主動性，明確整治收益分配形式。最后，創新規劃用地指標使用制度，對存量指標進行挖掘，執行宅基地退出獎勵機制。在實際工作中，針對零星建設用地、零散耕地，在整治后需要及時納入到后背資源庫，并且需要不斷提升質量、完善基礎設施，構建和建設用地連片使用或與周邊耕地連片使用。此外，如果土地達到基本農田驗收標準，可以劃定成為永久基本永田。在該過程中，需要可以探索跨區域成像建設用地增減掛鉤政策，在保證區域中指標不突破的基礎上，對結余指標進行調劑、使用，且優先用在鄉村振興戰略中。

3.注重資源整合，實現多元目標。

首先，在實際工作中想要有效解決土地破碎化問題，相關部門需要全面考慮和謀劃，創建農村土地流轉市場，利用政策干預，實現農用地規模經營。在該過程中，可以創建多來源投資體系，其中包括政府、企業、群眾等，通過統收統支，打破土地承包經營權流轉的束縛，構建現代化農業產業園區，促使土地流轉成為農民增加經濟效益的有效途徑。其次，在新型城鎮化、美麗鄉村建設背景下，需要注重村莊整治。村莊整治，可以對土地利用結構進行優化，可以對農村生產條件、生活條件進行改善。因此，在實際工作中，相關部門可以利用保留、撤并、更新等模式，對農村居民點進行改造，解決臟亂差等問題，保證農村規模結構合理。并且，還可以利用中心城鎮改造，實現以城帶鄉、城鄉共榮。最后，相關部門可以樹立山水林田湖草生命共同體理念，在土地整治工作中納入生態修復工作，還原生態性土地屬性，做好水土流失、荒漠化、鹽堿化質等治理工作。此外，相關部門還可以構建清潔田園，注重鄉村旅游發展，提升生態修復工作質量，進一步促進鄉村綠色發展和鄉村振興。

4.精心進行設計，構建整治體系。

在以往土地整治工作中，主要內容涉及到農田水利工程、土地平整工程、農田防護工程、田間道路工程、其他工程，這些工作內容在目標導向、體系設計、內容、綠色化整治技術應用等方面還存在一些問題，需要結合鄉村振興戰略，不斷細化工程工藝、流程、方法，且做好創新實踐工作。和以往土地整治模式相比，全域土地綜合整治具有諸多優勢，其打破了單一目標的束縛，注重鄉村生態治理與鄉土文化培育，目標更加多元化，景觀更加生態化，環境更加友好化。因此，在實際工作中，相關部門需要精心進行設計，構建完善的整治體系。

在設計土地平整工程時，相關人員需要對項目區域地形、土壤等要素進行全面考慮，以防影響到原生土壤理化性質而破壞鄉村景觀風貌或導致土地退化。與此同時，在土壤修復中，需要做好調查工作，以此為基礎，研判土壤回填時機、客土特性，以防土壤養分二次流失，影響到改良效果。在設計農田水利工程時，相關人員需要堅持連片治理、系統規劃原則，根據各地區水資源供水能力、作物需水特性，對輸水、排水方式進行確定，把老田轉變成為標準化條田，有效提升用水率和滯蓄能力，促使整治區生活空間更加暢通和連續。在設計田間道路工程時，相關人員需要對鄉村生產生活需求進行全面考慮，注重道路防護，以防影響到鄉村景觀。并且，在設計生態防護時，農田林網需要注重季相變化、樹種搭配、林帶方向和寬度以及間距設置等。此外，相關人員還需要注重污染處理工程設計，及時有效治理廢氣、污水、鄉村垃圾，保證農田景觀異質性，充分發揮區域生態系統服務價值。

結束語：總而言之，在鄉村振興背景下，全域土地綜合整治是非常重要的，不僅可以有效提升鄉村土地利用率，保證土地綜合整治效果，還可以更好的促進鄉村振興戰略的實現。目前，由于受到多種因素影響，農村土地利用還存在一些問題，嚴重影響到了土地綜合整治工作的順利開展。基于此，在實際工作中，相關部門需要轉變自身工作理念，明確全域土地綜合整治重要性，且結合當地實際情況，順應鄉村振興時代背景，結合土地整治綜合性特點，從多個層面入手，利用科學合理的手段，保證土地綜合整治效果，進一步促進我國農業農村發展。