全民所有自然資源資產所有權委托代理機制解析

譚 榮

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058；2.浙江大學土地與國家發展研究院, 浙江 杭州 310058）

1 引言

中辦、國辦日前印發了《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》）。全民所有自然資源資產所有權委托代理機制（以下簡稱委托代理機制）作為全民所有產權制度的一種具體行權方式，它究竟會對中國自然資源產權制度帶來何種變化，引發了社會各界的關注。

一直以來，因受西方產權理論影響，文獻中常爭論公有制是否應該轉為私有制來實現資源利用效率[1-3]。實際上，西方產權理論是在西方政治制度下的產物，中國的產權制度不必要也不需要照搬西方。但是，作為經濟制度的基礎，全民所有制仍然需要回應資源利用效率、公平和可持續等問題，這是對各類產權制度的共性要求。

從2013年中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，到2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，接著到2018年2月中共十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，再到2019年4月中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，然后到中辦、國辦印發《方案》并于2022年3月進行公開宣傳報道，全民所有自然資源資產的管理框架已經逐漸清晰。

建立委托代理機制是中國特色社會主義產權制度的創新，本質上是通過治理結構的創新來實現產權制度的績效[4]。它是對全民所有產權行權模式的一次改革，是對自然資源資產管理體制的一次變革，同時也是對具有公權特征的所有權民事權利關系的一次創新。

當然，委托代理機制依舊屬于新生事物，沒有歷史或他國的經驗參考。試點需要做出何種改革，面臨何種挑戰等，這些需要在過程中去辨析。因此，本文旨在對委托代理機制試點工作進行初步解析，解釋試點的緣由、任務邏輯、面臨挑戰等，以期為當前試點提供公共管理視角的參考。

2 為什么要建立委托代理機制

2.1 回應公有制為什么行

西方產權文獻中有一些觀點認為公有制不利于效率，還容易損害弱勢群體利益[1]。這種觀點源于西方產權理論早期的邏輯——私有產權既利于保障交易遵循帕累托改善，又利于降低交易成本，是最合適的產權制度設計。相反，政府干預會因交易成本過高而出現效率損失，還可能造成不公的利益再分配①這里所說的早期西方產權理論主要是指以科斯[5]、阿爾欽[6]、德姆塞茨[7]等為代表的產權學派理論。該學派主要貢獻是與新古典經濟學主張的通過政府干預來消除市場失靈的觀點的辯論（比如庇古的福利經濟學理論）。產權學派后續演化出了為解釋資本主義經濟制度績效的交易費用學派[8]，以及產業組織理論的威廉姆森學派[9]。這三個學派共同構成了新制度經濟學學派（The New Institutional Economics）。。

對于西方文獻對公有制的疑慮，早期大多數研究中國公有產權的文獻選擇了回避。比如，很多文獻采取的策略是直接聲稱私有化不適合中國國情[2]。在法律明確使用權可以從所有權分離后，后續文獻則以使用權與私有產權有相仿的作用來回應西方文獻[10]。

當然，部分西方學者后續也意識到早期產權理論過于籠統。比如，布羅姆利就認為不是所有的資源都應采取私有形式，只有資源能夠產生足夠高的經濟收益，才值得設立私有產權，否則局部共有、國有，乃至開放性使用都是可以接受的制度[11]。奧斯特羅姆更是直接批評了私有和公有這種簡單的“二分法”，認為介于私有和公有之間還可以存在諸如“自組織”這種產權形式[12]。自組織作為一種小范圍共有產權形式，本質上屬于能夠體現地方文化和價值規范作用的治理結構，同樣可以保障資源效率、公平和可持續利用。

但是，無論西方產權理論如何演化，也不論目前使用權從所有權分離后的績效，對于全民所有制來說，依然有一個問題需要回答：政府將自然資源使用權出讓給市場主體前，各級政府為什么有積極性或責任心來管好、用好資源[13]？

這個問題長期以來被忽視了，大家關注的是建立健全使用權的市場機制，重視轉型中的政府與市場的關系，但對政府內部的縱向和橫向間關系并沒有過多討論[14]。然而，無論是建設用地、礦產、林草等具有經濟收益的自然資源使用權市場化過程，還是國家公園、濕地、水等具有顯著生態價值的自然資源保護修復過程，都出現了中央、地方在收益分配和成本支出上的不對等。中央承擔過多、地方享受過多的局面業已形成，并不利于自然資源可持續利用的全國集體行動。

可見，委托代理機制作為公有制的行權模式，其重要目標之一便是合理配置央地間成本收益，以及確保地方行權的積極性或責任心——而這也將能夠補全“公有制為什么行”的答案。

2.2 回應自然資源整體治理的訴求

自然資源具有整體性、系統性及其內在規律。“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草”，習近平的論述正是體現了自然資源的整體性特征。只有掌握自然資源相互影響和依存的關系，才能實現自然資源的可持續治理。

長期以來，中國采取的是分部門行使各類自然資源管理、保護和修復等職責。這種職能劃分雖然可以降低治理體系建設初期的制度成本，但部門壁壘引致的協調成本也會逐漸增加。當前行政碎片化現狀與資源整體性治理訴求業已產生矛盾。為此，中共十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》中就明確了通過組建“自然資源部”來統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，解決自然資源所有者缺位、越位等問題，這是邁向整體性治理的重要步驟。當然，目前整體性治理的改革仍未到位。

比如，對河流湖泊中的水資源的獲取，屬于取水權范疇，由水利部管理。而對地下水、地熱水、礦泉水的獲取，屬于水能資源或采礦權的范疇，由能源局、自然資源部等部門管理。而對水資源的產權登記又統一由自然資源部管理。也就是，實踐中的水資源開發利用和管理，仍存在權責不清、重疊或掣肘的問題。當面臨跨行政轄區的水資源或水能資源開發利用時，問題更明顯。

國家公園是另一個典型的需要整體治理的例子。國家公園內部包含多樣性自然資源，既有公益性和經營性等不同類別，還可能含有原住民的集體所有的資產。這些都給國家公園作為一個整體生態系統的管理帶來難度。國家公園不適宜采取分部門、分主體的碎片化管理模式，為此，2021年10月國家正式設立首批5個國家公園，由國家公園管理局直接管理。但實踐中管理局仍面臨需協調與地方政府及原住民的責權利關系等諸多挑戰。

類似地，海域使用權的立體分層，需要創新協同管理模式；生態空間體現了“山水林田湖草”的整體性，其系統修復也強調整體保護、修復；建設用地開始分設地上、地表、地下的用益物權。這些情形都對當前政府跨職能部門的統籌協調提出了要求。

所以，組建自然資源部，只是解決整體性治理問題的第一步。實踐中還需要進一步明確自然資源管理過程中的政府縱向和橫向間關系，需要進一步明晰不同級別、不同職能部門的權力和責任，這屬于政府內部治理結構上的繼續優化。

可見，委托代理機制試點的重要目標之二就是要解決行政碎片化造成的所有者不到位、權益不落實等問題——這是回應“整體治理”的必要舉措。

2.3 回應區分“運動員”和“裁判員”的難題

人們通過自然資源資產創造和積累財富。所以，法律從這類資源的所有權中分離出占有、使用、收益和處分等權利。通過將這些權利賦予不同產權人，并通過市場機制來提升財富積累。比如，《物權法》確立土地使用權、探礦權、采礦權、海域使用權等用益物權，政府再通過“招拍掛”將用益物權出讓給市場主體。

然而，各級政府出讓用益物權的過程中面臨著兩種身份。一種是市場的參與者，即權利的出讓方；另一種是市場的監督者，即對權利出讓、使用、收益和處分等行為的監督。實踐中政府這兩種身份并沒有完全區分或分立為不同責任主體。為此，政府的行權過程被形象地比喻為既是“運動員”又是“裁判員”。

兩種身份的重疊，容易造成資源被過度消耗。比如，在建設用地供給中，地方政府既是實際行權主體，以出讓、抵押等方式經營土地，又承擔地方土地市場調控和監督職責。過去很長一段時間，地方政府沒有做好區分兩種身份，產生了用地粗放、低效的局面[9]。實際上，現有體制機制還未對委托代理權利關系中的“運動員”和“裁判員”進行準確區分，也未能對資源配置市場活動中的“運動員”和“裁判員”進行準確區分，所以造成上述難題。

可見，建立健全在委托代理關系上、在市場活動關系上的兩類“運動員”和“裁判員”尤為必要（詳見本文3.1、3.2和4.5節的相關論述）。自然資源部的職責中既包含對自然資源開發利用和保護進行管理，也包含要履行全民所有自然資源資產所有者職責——表面上仍沒有解決“運動員”和“裁判員”集中在同一部門的問題。但實際上，在2015年的《生態文明體制改革總體方案》中已經明確了自然資源資產產權制度的改革原則，即“堅持自然資源資產的公有性質，創新產權制度，落實所有權，區分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產收益。”

組建自然資源部只是產權制度改革的第一步，即“堅持自然資源資產的公有性質，創新產權制度，落實所有權”。委托代理機制，則是繼續做好后續工作，即“區分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責”。可見，委托代理機制是產權制度改革的新階段，體現著一種管理體制的變革——是回應區分“運動員”和“裁判員”的要求。

2.4 回應讓市場在資源配置中起決定性作用

自然資源資產的重點在于“資產”，需要實現其價值最大化。然而，一直以來也存在一種爭議：對于這類資產，市場是最佳的價值實現機制嗎？一些學者認為，自然資源資產與工商業資產不盡相同。前者因整體性會產生顯著外部性，因而市場很難實現其最優配置[15]。另外，自然資源資產在收益分配上還面臨成本收益不對等的問題。資產價值往往依賴資源系統整體質量的提升，而質量提升往往不僅僅是資產所有者的獨自貢獻。比如，地方政府、相鄰主體等對某處自然生態系統的保護和修復所做出的貢獻。現實問題是如何讓不同主體共享收益？很明顯，市場一般無法滿足產權主體之外的人去共享收益。

“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”已經成為全社會的共識。尤其是2020年3月《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和2022年3月《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》印發后，打造統一的要素和資源市場、不斷健全自然資源市場，成為了迫切的現實需求。實踐的進展讓理論上的爭議最終演變為：如何讓市場在自然資源資產配置中起決定性作用，同時更好發揮政府的作用？

不妨將自然資源資產分為經營性和公益性兩類來分別觀察。對于經營性自然資源資產，雖然相對容易明晰產權，實踐中也已進入市場化、產業化的階段，但依然面臨一些難題。比如，部分資產確權登記還未完成，有償使用的定價機制仍缺位，市場化程度有限[16]；部分資產交易機制不健全，資產轉讓和優化配置渠道不暢[17]；部分資產收益分配機制不合理[18]等。可見，如何將資產配置給最合適的權利主體、找到最佳的資產經營模式，以及如何健全收益分配等問題，對此類自然資源資產的權利關系創新提出要求。

對于公益性自然資源資產，一般兼具生態價值和經濟價值，但這類資產面臨難以確權的問題，造成實踐中民眾保護和監管的動力不足。另外，實踐雖已在探索公益性自然資源資產的價值實現機制（即生態產品價值實現機制），但如何能夠讓逐利的市場機制更好地保護資源可持續利用，仍是亟需破解的難題[15]。

上述兩類自然資源資產用益物權權益的實現，都不僅僅是效率的問題。權益的實現還涉及收益分享、責任共擔、可持續利用等義務或責任，這給所有權的行權秩序、多元價值權衡等提出了要求。改革開放以來的市場化改革，關注更多的是建立健全市場的基本規則，還未能充分關注這些要求。

可見，委托代理機制需要回應上述深化市場機制改革的訴求。即鼓勵更多主體參與市場，創新價值實現模式，并保障利益公平共享和資源可持續利用——這是回應市場在資源配置中起決定性作用的要求。

3 委托代理機制的系統邏輯

《方案》提出到2023年要基本建立統一行使、分類實施、分級代理、權責對等的所有權委托代理機制。從現行的自然資源管理體制機制看，委托代理機制實際上是涉及8項相互依賴和相互影響工作的系統工程。其中，資源清查、清單編制、行使權利、考核評價4項工作屬于委托代理機制基礎的核心要素；而遵循法治邏輯、銜接空間規劃、統籌體制機制和健全行政監管4項工作屬于必備的外部要素（圖1）。

圖1 自然資源資產所有權委托代理機制的系統邏輯Fig.1 Systematic logic of the principal-agent mechanism for the state-owned natural resources

3.1 委托代理機制4項基礎的核心要素

一是做好自然資源資產的清查，科學掌握自然資源資產的數量、分布、功能和系統特征。“沒有衡量，就沒有管理”。自然資源資產是一種特殊的管理對象。在自然意義上，自然資源是有特定生命規律、相互依存的生命共同體，而且人類目前還未能完全把握這個共同體的變化規律；在社會意義上，因人的主觀性導致對不同自然資源資產價值的差異化認識，不僅造成單一資源的效率和分配問題，還導致資源的整體性因“破碎化”管理而出現負面效應。

所以，委托代理機制的前提就是需要準確把握自然資源資產的數量、質量、分布、用途、價值和權屬等，完成對不同類型自然資源資產的確權和登記，并實現動態監測。

二是編制自然資源清單，探索操作性強的委托代理方式。建立所有權的權利體系，并將部分權利以委托的方式讓省級或市地級政府代理行權，是委托代理的核心。然而，因自然資源的多樣性、整體性、地域性等，實踐中無法找到統一的方式來建立并委托相應權利。理論上的“政府縱向和橫向的分工”“政府、市場及社會協同”等理念，在實踐中面臨操作難題。

當前試點選擇了一種便于操作的方式，即沒有嘗試針對全類型自然資源資產及其全部權利進行界定和分工，而選擇了“7+1”類自然資源（即土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水和國家公園）①國家公園實際上不是一類資源，而是包含各類資源在內的一類特殊的自然生態空間。來編制中央、省級和市地級的自然資源清單（即確立三級政府在行權上的分工）②自然資源清單屬于權力清單制度，以清單方式列舉不同級別政府及部門的職責與權限。。清單的具體內容不是“什么資源歸哪一級政府管”那么簡單，而是根據實際管理過程中的職責形成既易于實踐理解、又能夠動態拓展的權利體系，然后將權利等落實到不同層級及職能部門。

清單編制需要遵循一定的原則。西方理論多主張效率原則，比如西方經濟學中外部性最小化原則，或者生態經濟學中的根據生態系統邊界確定管理邊界的原則，或者財政聯邦制理論中根據財權匹配事權的原則等。但是，這些原則都不宜直接套用到中國。

當前試點遵循的原則是“依據法律和中央文件”“結合生態、經濟、軍事、國防、外交的重要程度”“適當區分公益性和經營性”“兼顧跨區域和管理效率”“并保持與現有改革事項相兼顧”等。換句話說，清單并不是單純以效率為原則，而是以依法依規為前提，以滿足國家安全和人民利益為首要目標，其次是盡量不突破現有的行政體制機制，最后才是盡可能考慮提升資源效率和增加資產收益。這體現了建立委托代理機制的主導價值和依據（原因詳見4.3節）。

三是建立健全所有權行權體系，做好行權“運動員”。委托代理機制的本質是在確立三級資源清單后，保障三級政府的行權過程和秩序。實踐中至少需要建立健全4類具體制度，即自然資源資產的保護和利用規劃、儲備和管護制度、有償和市場配置、收益和支出管理等。這4類制度都是實現“促進自然資源資產創造財富并保障公平分配”這個行權目標的制度基礎。

為了實現行權目標，需要探索由市場機制來配置自然資源資產，盡量避免以行政審批、許可的方式行權。在這個過程中行權“運動員”（即三級政府）需要進一步厘清各自行權過程中的政府與市場關系。政府需要鼓勵企業、民眾等市場主體共同參與自然資源資產治理，做好自然資源資產的供給、經營和監督等。因此，行權過程中需要進一步劃分市場“掌舵人”和“劃槳人”角色。

三級行權“運動員”在各自層級上需要做好自然資源資產的保護和利用規劃、儲備和管護等制度建設，這是行權“運動員”在尊重市場和資源本身規律的前提下為市場機制提供目標導向、制度安排和底線規則（即行權主體做好市場“掌舵人”角色）。然后為了更好地實現行權目標，則通過充分發揮企業、民眾等其他各類市場主體的能動性和積極性，讓這些市場主體去承擔市場“劃槳人”的角色，從而最大化顯化市場機制的活力和效果。

當然，為了能夠讓“劃槳人”提高積極性，行權“運動員”作為市場“掌舵人”，需要做好自然資源資產有償使用制度、市場配置機制、收益和支出管理等制度建設，為“劃槳人”建立健全市場規則。其中，健全經營性自然資源資產在市場定價、準入和分配三方面的機制，探索公益性自然資源生態產品價值實現機制等兩個方面是制度創新的重點。另外，將所有者權益和生態環境損害等納入自然資源資產價格形成機制，探索有償使用制度和資源環境稅費改革，以及結合央地財權和支出責任優化央地之間的收益分配等，則是制度創新的難點。

四是完善委托代理機制的配套制度，做好行權“裁判員”。對三級行權“運動員”的主體責任的監督和考評，以及維護“運動員”權益不受損、損害需賠償等，建立健全行權“裁判員”制度，是對“權力與責任匹配”的要求，也是委托代理機制的閉環管理要求。為此，需要探索委托代理機制的配套制度，主要包括建立健全委托人對受托人履行所有者職責的考評機制、受托人向委托人報告自然資源資產狀況和報告履職情況的報告制度、受托人接受自然資源督察系統的督察制度等。這些都是直接針對行權“運動員”履職行為進行考核、評價或督察的制度。另外，還需要建立健全預防、制止破壞全民所有自然資源資產行為，以及權益遭受損害后的查處、依法請求賠償等制度。其中，要重點探索建立履責的考核機制，研究制定考核內容、指標體系、考核標準和工作流程，適時進行考核評價。實踐中還可以藉助數字技術、人工智能等做好對自然資源本體的動態監測，以及鼓勵全民參與監督和報告權益損害現象等，提高監測和決策效率。同時，也要做好與自然資源資產離任審計、生態環境損害責任終身追究制等制度的銜接。

3.2 委托代理機制4項必備的外部要素

一是遵循法治邏輯，在法律框架下開展試點。全民所有是憲法明確的公有制的一種實現方式，委托代理機制只是全民所有權的一種具體實現方式。因此，委托代理的只是一種權利而非權力。這也明確了委托代理不涉及用途管制、執法監察、行業監管等行政權力。

試點需要遵循法治邏輯，意味著要明確“權利和義務”和“權力和責任”的匹配。無論是中央委托地方行使自然資源資產產權權利，還是法律已經授權地方政府行使的權利，或是公權力本身需要承擔保護自然資源資產公益性的責任等，都涉及不同法律框架下的“權力責任”或“權利義務”關系，所以需要依法開展試點。而且，試點不是從零開始，央地之間的責權利，已經存在相應法律規范的，需要從其規范；未明確的，才是委托代理機制試點要探索的內容。在具體市場活動中，還要遵循“公平與誠信”原則。當然，試點過程中要做好相關法律解釋，若有必要，試點結束后也可以推動全民所有自然資源資產的法律建設。

二是銜接空間規劃，為解決不同價值沖突提供依據。委托代理機制中涉及的都是民事權利，其行權過程難免產生外部性。當出現沖突時，需要公權力來建立或保障秩序，空間規劃就是公權力界定的權利優先次序和基本秩序。比如空間規劃將資源環境承載力作為底線，要求開發活動不能超出該閾值；空間規劃還要求節約資源、保障資源合理利用、保護生態環境等。因此，試點工作還需要做好與空間規劃的銜接，尤其是在編制自然資源資產保護和使用規劃時，除了將實現資產保值增值作為主要目標外，還要充分遵循空間規劃確立的空間開發和保護的價值排序和秩序，統籌好保護與開發、公共與個人利益的關系。

三是統籌三類行政關系，緩解行政體制的影響。我國是單一制國家，存在三類行政關系，影響著委托代理機制的效果。（1）央地關系。目前在財稅和人事等方面形成的行政體制，決定了三級政府在行權上的積極性和責任心。（2）職能部門間關系。目前，國務院已經設立了統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的管理機構（即自然資源部）、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的管理機構（亦自然資源部），以及統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責的管理機構（即生態環境部）。在理論上，三類職責相互獨立、相互配合、相互監督。然而在實踐中，具體職能部門之間的協調成本，仍會影響整體性治理。（3）地方間關系。地方政府因自然、經濟和社會條件的差異而存在差別化的激勵和約束機制，這會影響地方履行所有者職責的積極性，也會影響到跨轄區的協作。能否找到上述三類行政關系中不同目標的最大公約數，決定了委托代理的實際成效。

四是健全市場活動的行政監管責任，做好市場“守夜人”。在自然資源資產的各類開發、利用和經營的市場活動中，市場的“掌舵人”和“劃槳人”都需要在法治的框架下行權，是“權利與義務匹配”的要求。政府還要履行用途管制、執法監察、行業監管等行政監管職責，做好市場“守夜人”（即監管者權力）。這種“守夜人”的權力不同于“掌舵人”的權利（即所有者權利）。委托代理機制還需要進一步探索建立健全上述權力和權利相互獨立、相互配合、相互監督的體制機制。這是落實市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的要求。

4 委托代理機制面臨的難題與應對

委托代理機制試點，幾乎是一項完全創新性的工作，實踐中面臨一系列的難題。目前《方案》采取了穩妥推進的策略，重在推動工作，并在探索中解決問題。

4.1 價值核算難題與“同步探索”策略

自然資源資產核算不是一個新概念。從1993年聯合國統計署發布《國民核算手冊：綜合環境與經濟核算》以來，很多國家都開展了相對獨立但又有共性的核算體系[19]。然而，因自然資源資產的多樣性和整體性，即使能夠核算單一資產的實物量，卻也無法實現整體性核算的需要。

其本質原因在于實物量是不可比的。比如：礦產及能源資源，一般核算探明儲量、開采量、消耗量、新發現量、進出口量等；水資源，一般核算用水量、水質、水污染等；土地資源，一般核算面積、覆被、利用狀況等；林木資源，一般核算蓄積量、采伐量、林地面積、郁閉度等。雖然單類資源清查能夠提供資源本體（存量）變化，但當出現不同資源開發的利益沖突時、或者需要考察資源生態系統服務功能變化（流量）時，實物量就很難進行比較或權衡。所以，在實物量的基礎上，整體性管理還要開展統一量綱的價值量核算。

然而，價值量核算面臨4大理論難題。一是價值認知的主觀性。統一不同自然資源實物量的量綱，是一種主觀的選擇。這種主觀性會顯著影響價值量核算的結果。目前，在價值量的指標選擇和權重設定等方面還沒有國家統一的標準。二是不同價值的不可比性。主觀性之所以持續存在，是因為不同價值是不可比的。比如森林和濕地的價值是不可比的；對于森林來說，蓄積量和林地面積的重要性也不可比。這就意味著價值沒有絕對的優劣，而價值量的核算方法也不可能存在絕對共識。三是不同資源及不同功能之間是相互影響和依賴的。核算一旦采取權重式評價體系，就意味著對不同資源或功能的價值進行了“割裂”排序。比如，森林系統的氣候調節和水源涵養功能很明顯是相互依賴的。如果人為重視氣候調節（比如更重視擴大林地面積）而輕視水源涵養功能（比如相對輕視林木蓄積量和林分差異），很可能最終反而會影響氣候調節的效果（即忽視蓄積量和林分，會影響林木成活率和生態系統穩定，進而影響有效林地面積）。四是表征價值的具體指標面臨調查統計上的信息不對稱和高成本。國家雖已開展多次資源調查，包括全國土地資源調查、森林資源調查、礦產資源調查等，但無論是調查成本，還是不同輪次數據的統一性和標準化等仍有不足，影響著價值量核算的實用性。

這4大難題制約著核算工作，進而影響著委托代理機制試點。目前試點采取的策略是“同步探索”。2020年以來，自然資源部陸續啟動了兩批全民所有自然資源資產清查試點，全面開展國家級資產清查價格體系建設，修改完善《全民所有自然資源資產清查技術指南》。委托代理試點啟動后，自然資源部的目標是匯總形成全國統一的試點地區資產清查數據庫，為履行所有者職責等提供數據支持。

實踐中推進速度較快的是以實物量為主的自然資源資產負債表編制工作。2020年，國家統計局、自然資源部等部門聯合印發了《自然資源資產負債表編制制度（試行）》，試編了2015—2018年全國實物量自然資源資產負債表和2016—2018年省級實物量自然資源資產負債表。目前，國家在支持有條件的省份在地市和縣級開展負債表試編。

可見，自然資源資產核算現實策略是“分類推進、先易后難、分級推廣”。目前已經針對土地資源、礦產/能源資源、水資源、森林資源等分別進行統一標準的核算（分類推進）；在核算指標上，以實物量為主、價值量為輔（先易后難）；在尺度上，以全國和省級層面為主，逐步拓展到更細尺度上（分級推廣）。

當然，委托代理機制仍在試點過程中，這為資源清查工作留下了探索的時間。需明確的是，委托代理或資源清查都需正視價值認知的主觀性和不可比性，從而需要由國家來主導價值選擇，形成統一的核算標準和方法。

4.2 清單被二次“去繁為簡”與“區分輕重緩急”策略

編制自然資源清單是委托代理機制的核心內容，旨在將不同的權利（束）在不同層級之間進行合理配置。國家為此采取了便于實踐操作、抓主要矛盾、“去繁為簡”的做法。然而，在實踐中地方還是出現了二次“去繁為簡”的現象。

地方的二次“去繁為簡”，是指地方職能部門往往只把已經開展的工作、正在行使的職能寫入清單，涉及到需要與其他部門協調、或者屬于新工作和新責任（甚至是新權力）的都盡量不列入清單。原因也很簡單，列入清單就要執行。實踐中普遍存在“多一事不如少一事”，或者某一部門最好不要去統籌協調其他部門等慣性思維，影響了基層試點的積極性。而且，若列入清單但推進不力，還會影響部門工作績效評價。這樣的顧慮造成清單編制在中央“去繁為簡”的基礎上又被地方二次“去繁為簡”。地方的“卸責”現象是3.2節中討論的三類行政關系的必然結果。

試點對此的策略也很明確，就是先要把“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”的原則（以下簡稱“二十字原則”）和相應的制度框架明確下來。至于地方如何行權、是否滿足效率或保障公平等，中央不急于給出具體要求。也即，中央的策略是首先形成代理行權的規則和秩序，使地方政府和公眾在責權利上形成共識。

4.3 整體性治理難題與“以退為進”策略

理論上清晰的整體性治理理念，實踐中卻沒有“最優解”。不僅是人類對自然資源在自然意義上仍存在“無知”，更因管理自然與社會事務的顯著區別——自然事物隨著人類活動在內的環境變化而變化，而變化會進一步增加人類的“無知”[20]。

試點實踐以“全民權益優先，兼顧行權效率”的價值導向，暫時緩解了這個難題。“結合生態、經濟、軍事、國防、外交的重要程度”“適當區分公益性和經營性”“兼顧跨區域和管理效率”——這種價值排序，把事關全局性、公益性或安全性（即理論上難以厘清的外部性和整體性）的資源資產大多數都界定為由中央直接行權，能夠明確為地方性且權責清晰的資源資產才會委托給地方行權，而需要中央地方共同管理的則更傾向于保留在中央或省級行權。這是一種“以退為進”的策略，雖然損失了配置和治理效率，但能夠保障落實“二十字原則”。

“以退為進”策略或許正是實現效率的最佳治理方式。委托代理機制不是完全重新構建一個新的體系，而是根據國家治理體系和治理能力現代化的需要，進行適當優化。地方不適合管的、管不好的、不愿意管的，但又事關公共利益的都由中央托底。而地方適合管的、愿意管的，則通過地方自行編制清單時由地方主動承擔——中央也不需擔心效率。未來在包括核算、空間規劃等條件成熟后，央地可以再進一步優化清單。

4.4 政府與市場邊界的難題與“有條件放權”策略

行權主體需要因地制宜地采取多樣化的市場模式，實現各類自然資源資產的用益物權權益。但實踐中依然面臨三類難題。

一是行權主體的權利仍未厘清。比如，對于土地資源，存在央地在建設用地出讓、國有農用地和未利用地等行權過程中責權不清的問題；對于礦產資源，存在出讓收益和行政監管稅費關系不明晰、地方對油氣等中央行權的資源管護責任未落實等問題；對于海洋資源，存在所有者職責分散，海洋生態保護與資源開發利用的沖突突出、無居民海島所有權代理行使主體不明等問題；對于森林資源，存在國有林區行權主體與行權能力不完全匹配、國有林業企業職責制度及相應管理體制有待健全、代理行使主體有待明確、有償使用制度需要推進等問題；對于草原資源，存在缺乏代理行使主體、暫無中央直接行權的范圍、有償使用制度尚未建立、生態功能保護和恢復力度不足等；對于濕地，存在與水、海洋、草原資源在概念、空間上有交叉，地方對重要濕地存在管理范圍不明確、監測不規范等問題；對于水資源，所有權客體較為復雜，如水流、水量、水能、水域、河道等，導致代理行使主體難以確定；對于國家公園，存在中央直接行權的職責內容和行權能力不完全匹配等問題。

二是具體的行權模式還有待探索。用益物權依賴充分發揮市場機制，然而實踐中面臨諸多難題：部分資產的有償使用定價機制缺位、市場化配置程度低；部分資產的市場交易機制不健全，阻礙了轉讓權實現；增值收益分配機制仍有不合理的地方，導致分配不公平等。

三是全民所有權與集體所有權的關系需協調。在城鄉二元結構下，后者往往處于弱勢地位。比如，自然保護地中原住民的所有權或用益物權受限問題等。另外，部分資產存在所有權、使用權、管理權主體不統一的問題。比如，一些重要濕地資源其所有權屬于國家，但濕地周邊土地屬于集體所有，而地方政府又允許村集體將集體土地經營權出租給個人或企業。這造成受益主體、責任主體、所有權權益主體等之間不統一，往往出現國有權益無法實現，地方政府缺乏責任心，而濕地資源面臨過度開發等問題。

這三類難題的本質都與政府與市場的關系有關。目前試點采取的是“有條件放權”的策略，在依法依規、價值核算、空間規劃等前置條件下，中央鼓勵地方充分發揮自主性和積極性去探索市場配置方式。地方如何做、為什么做，以及地方在不同目標上的權衡等，試點方案未做詳細規范。這也符合中國國情下中央對地方先分權，再由地方去推動經濟體制轉型過程[10]。實踐中，地方行權主體可以通過鼓勵市場中的企業、民眾共同參與自然資源資產的供給、經營和監督，來推動試點工作，政府做好市場“掌舵人”即可。

4.5 閉環管理的體制難題與“穩中有進”的策略

試點有兩類監督監管工作。一類是在委托代理關系下委托人對代理人（即“行權運動員”）履職的監督——健全“行權裁判員”角色；另一類是在市場活動關系下有權部門對市場活動（即“市場掌舵人”和“市場劃槳人”）的監管——做好“市場守夜人”角色。然而，這兩類監管都面臨體制難題。

第一類對行權“運動員”進行監管的“裁判員”體制還未建立。監督自然資源資產保護維護情況、各級行權代理人履職情況等，應該是獨立的行權“裁判員”的職責。但目前不僅對“運動員”的考評制度還未建立，同時“裁判員”的角色仍未明確且監督能力也不足。概念上，委托人就是全民或國務院，代理人包括自然資源部、省級和市地級政府。委托人可以通過考評、報告、督察等“裁判員”制度監督代理人。此時需要把“裁判員”的權力落實到具體主體——雖然自然資源部、省級政府都可以承擔部分“裁判員”職能依次對下級代理人進行監督，但有可能會混淆自身也是代理人（“運動員”）的角色。所以，行權“裁判員”最好由具有獨立考評權力、督察權力的部門來行使，比如各級人大、獨立的督察機構等，這些“裁判員”需要通過公權力賦予其“裁判員”權力。另外，上一級代理人最好不要承擔監管下一級代理人的角色，避免混亂。

第二類對市場“掌舵人”和“劃槳人”的監管體制，還面臨權責不清和監管失效等體制難題。三級行權主體可以是市場中的“掌舵人”，但肯定不是市場的“守夜人”。然而，目前承擔“守夜人”的職能部門，比如用途管制、執法監察、行業監管等，屬于行權主體的其他職能部門。不同部門之間的權力壁壘，可能產生難形成合力、監管權責不清等問題。同時，“守夜人”類型的職能部門可能面臨要監管屬于同級甚至上級的“掌舵人”，因體制阻力而常出現監管失效（比如執法監察部門很難監管所隸屬的地方政府的形為）。

當前試點采取的是“穩中有進”的策略，在方案中沒有明確界定行權“裁判員”和市場“守夜人”的責任主體。不過，官方在對試點方案的解讀中也給出了態度：隨著本輪機構改革的深度推進，再結合試點實踐，試點將探索創新管理體制、管理方式，確保所有者職責和監管者職責相互獨立且都能履行好。

5 結論與展望

委托代理機制是對全民所有自然資源資產產權制度的重要創新，是對長期以來頗受關注的“公有制為什么行”“如何破解整體治理難題”“如何區分‘運動員’和‘裁判員’”“如何讓市場在資源配置中起決定性作用”等重要問題的回應。

委托代理機制是一個系統性工作，包含8項相互依賴和影響的工作體系。委托代理機制面臨的一系列體制機制的障礙，在“二十字原則”的基礎上，國家允許三級行權主體發揮能動性，穩妥地解決難題。這種“穩妥”特征，主要體現在對資產核算的“同步探索”策略、對資源清單的“區分輕重緩急”策略、對整體性治理的“以退為進”策略、對政府與市場邊界的“有條件放權”策略，以及對閉環管理采取“穩中有進”策略等。圍繞這些策略，試點需要重點探索以下5個方面的內容。

第一，建立自然資源資產清查核算的國家統一標準。雖然國家標準面臨價值多元化和主觀性的影響，但委托代理機制需要建構由國家意志和全民利益引領的價值。實踐中，以保障自然資源存量及其生態服務功能流量不降低為價值底線，不失為統一標準的底線。

第二，形成所有者權益工作重要性的社會共識，提升代理人的積極性和責任心。中共十九大以來的治理體系和治理能力現代化建設，放活了地方權力，也優化了對地方的約束。空間規劃和用途管制是地方行權的新約束，而生態保護修復也是對地方行權的新要求。這些自然資源治理體系的重塑，正在倒逼地方發展模式轉變。目前在清單編制中出現的地方“卸責”現象，更多是地方職能部門的畏難情緒引起的。隨著國家機構改革、央地關系整體重塑等推進，所有者權益工作的重要性將會有明顯變化。當前，提升所有者權益部門對自身職責的階段性發展的認識，做好人力資本儲備等，是更加重要的工作。

第三，推動自然資源資產整體治理的轉型。當前試點“以退為進”的策略，保障了自然資源資產的安全和可持續，但還未能實現治理效率最優。隨著數字技術、人工智能等在清查核算和監督監管等過程中的應用，以及國家在自然資源管理體制上的優化，將能夠為整體治理轉型奠定必要條件。

第四，探索市場“掌舵人”與“劃槳人”之間的多樣化行權模式創新。在確權登記、保護和開發規劃、委托代理權責明確等前提下，在加快建設全國統一大市場的東風下，建立健全各類行權主體、市場主體共同參與自然資源資產的供給、經營和監督的機制，切實讓市場在配置自然資源資產中起決定性作用。

第五，建立行權主體履職考評督察體系，健全市場主體行為的監管機制。試點需探索明確5類主體身份：明確三級政府的行權“運動員”角色，由對應級別的人大和自然資源督察系統承擔行權“裁判員”的角色；三級代理人承擔好市場“掌舵人”決策，鼓勵更多市場和社會主體承擔市場“劃槳人”的角色，由用途管制、執法監察和行業監管等主體承擔市場“守夜人”的角色。