農地經營權流轉價格扭曲的政府干預效應
——基于邊際價格理論的實證分析

邢 琦，王 健，2，袁士超，陳 紅

（1.中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193；3.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058）

1 引言

“三權分置”制度改革為優化農地要素配置，實現農業現代化奠定了良好的制度基礎。2020年中央1號文件再次提出：“完善農村產權制度和要素市場化配置機制，健全土地經營權流轉服務體系。”培育一個健康有效的農地經營權流轉市場是深化農地改革的基礎和重要保障。然而，價格作為市場機制的核心，定價機制的不健全成為阻礙當前農地市場運轉的重要原因。一個客觀的事實是，我國大規模農地經營權流轉過程中流轉價格卻表現出與市場供求關系間的不匹配，存在高價與低價甚至無償流轉并存的現象。主要表現為不少地區流轉價格過高，價格幅度已難以保證農業生產的正常利潤；與此同時，農戶間自發流轉的交易價格偏低甚至無償[1-2]。

明確農地經營權流轉價格的本源是解決當前價格不合理問題的前提。從經濟學理論學說來看，以亞當·斯密為代表的古典經濟學家從勞動價值論的視角，闡述了勞動是土地交換價值的衡量尺度。以馬歇爾為代表的新古典經濟學家從均衡價值理論視角出發，提出完全競爭市場中土地供需平衡形成均衡價格，并融合邊際價格理論提出土地的價格是由其邊際生產力決定的。不動產價格理論學說認為，由于土地市場交易的并非土地而是土地的特征，致使土地市場形成的不是單一的價格而是基于土地的綜合特征價格。土地的異質性、特征價格的多變性導致市場決定價格機制的非完全競爭性。因此，農村土地市場的出清價格只存在于理論中，現實中農地經營權流轉價格受到市場機制、政府干預與鄉土倫理規范的多重影響[3]，在理論均衡價格上下浮動。最終價格的形成不單單由市場決定，還取決于買賣雙方的地位以及出售時的環境，即買賣雙方對價格的形成有一定的決策力。農戶往往會根據與締約對象間社會關系的遠近表現出不同的意愿價格[4]；政府會利用手中行政和經濟優勢，影響農地交易環境和實施過程，以價格機制推動和實現土地規模經營。受市場以外的因素干擾導致實際交易價格偏離于由土地邊際生產力決定的農地要素價格，形成農地經營權流轉價格扭曲。

學界已關注到農地經營權流轉價格扭曲的現象，已有研究用“農地流轉價格失靈”“流轉價格弱市場化”“Land rent deviation”“Deviate from the reference point”等詞語表征流轉價格的扭曲[5-9]，認為農地經營權流轉價格扭曲是指農地經營權實際流轉價格既不反映土地的邊際使用價值又不合乎供求關系的一種狀態，價格嚴重背離價值或使用價值的現象[10]。既有研究通過構建理論價格模型[11]、影子價格模型[9]，或采用交易價格的范圍和地租變異系數[8]、流轉意愿價或期望價[6]作為“基準價格”來衡量流轉價格的扭曲度，研究結果表明我國農地經營權流轉價格存在扭曲。并從經濟學和社會學雙重視角探討農地經營權流轉價格扭曲的形成邏輯，一些研究從案例[12-13]或者某種行為手段[14-16]探討政府在土地流轉中發揮的效應，認為農地經營權流轉價格扭曲的根源在于市場的不完善以及政府的不當干預。鑒于我國處于農業農村轉型發展、各項農地制度改革的關鍵時期，通過政策來影響農地經營權流轉市場的行為也定會對市場價格的形成機制產生影響[10,12-13]。但當前政府干預對農地經營權流轉價格扭曲的影響邏輯還不清晰，實際中政府在土地流轉中的角色定位、干預動機不同衍生出多種干預手段，各干預行為對流轉價格的影響效應有待考量。

基于此，本文通過明晰農地經營權流轉價格及其扭曲的內涵，測度我國農地經營權流轉價格的扭曲度。并通過構建理論框架分析流轉價格扭曲的形成邏輯，考察政府不同的干預行為對流轉價格扭曲的影響，以期為完善農地生產要素配置、建立健全農地市場價格機制以及優化農地市場內外環境等提供政策建議。

2 理論分析與假設提出

2.1 農地要素價格與價格扭曲

從價格背后的制度與權利來看，農地經營權流轉價格是指農地經營權在不同農業經營主體之間以不同方式轉移所應支付的地租。本文中農地主要指耕地，流轉方式主要指出租或轉包?；谝胤峙淅碚?，土地的價格來源于土地產出品或服務的價格[17]。生產者對土地的需求取決于土地的邊際效用，當使用土地支付的成本MC等于土地要素投入產生的邊際產品收益MVP時，生產者會停止投入土地要素，形成由土地邊際生產力決定的流轉均衡價格P0（圖1）。即流轉價格是由投入的最后一個土地要素單元的邊際收益決定。因此，理想條件下農地經營權流轉價格應該由承包地利用產生的經濟效益所決定[18]，反映當前投入產出水平下農業用地真實的市場價值，由土地要素投入產出品的邊際收益價值所決定，又稱農地要素價格。

土地需求是衍生性需求，基于不動產價值理論，現實土地市場確定的不是單一的價格，而是基于土地及其特征的價格。但土地的特征價格會隨地區和位置的變化而不同，土地的異質性、特征價格的多變性導致市場決定價格機制的非完全競爭性。市場供求雙方不再只是價格的接受者，雙方對價格的形成有一定決策力。最終價格的形成還依賴于買賣雙方的地位及出售環境等因素，即農地實際交易價格是由供求雙方考慮自身家庭特征、本地交易情況、農地資源稟賦等條件協商形成[19]。當部分土地流出時，農戶會根據剩余自留地的生產收益提出協商價格；當全部土地流出時，協商價格則會考量以往自家經營土地的生產收益和經營權蘊含的社會保障價值，使用土地支付的成本由MC升高到MC′?？梢姡谵r村特殊的人地關系及社會經濟環境下，交易雙方的行為方式會影響實際流轉價格P′偏離以土地邊際生產力決定的農地要素價格P0，表現為農地經營權流轉價格扭曲。傳統經濟學理論認為政府干預是促進有效市場構建的重要手段，理論上政府通過培育土地市場，提高土地供給彈性SG,緩解因需求增長至D1引起的價格上漲，使流轉價格由P1降低至PG。但若政府在農地經營權流轉過程中出現不當的干預行為，則會產生與預期相反的結果。

2.2 農地經營權流轉價格扭曲中的政府干預

有效的政府干預是解決市場失靈最好的辦法，這也充分表現在農地市場的培育上。“三權分置”制度改革下，農戶對流轉服務需求的增加以及政府追求政績的目標，促使政府、村集體等不同利益主體參與到土地流轉過程中；流轉行為也由單純的農戶主導轉變為具有政府干預的特征，流轉價格成為農戶群體、行政組織等多種力量相互博弈的結果。根據政府是否直接參與流轉過程分為直接干預和間接干預[20]。直接干預是指政府直接參與到交易過程的主導開發模式。即政府通過向村委會下發行政命令和流轉任務，由村委會出面組織農民將農地經營權以委托代理的形式集中到村委會進行集中流轉，政府參與到流轉對象選擇、流轉期限及價格確定、流轉合同簽訂等實施過程中。間接干預是指政府通過構建流轉交易平臺、提供補貼等政策，為農戶提供流轉信息、合同簽訂和監督服務等服務，改善流轉交易環境。政府干預通過影響各利益主體的土地收益及對土地價值的認知，改變供需雙方的行為決策，借此調控市場供需關系引導流轉價格，最終緩解或加劇農地經營權流轉價格的扭曲。

（1）直接干預效應。地方政府運用自身行政力量并未培育完善農地市場，反而政府干預可能會導致農地實際流轉價格偏離市場均衡價格，造成農地經營權流轉價格的扭曲[21-22]。起初地方政府多迫于政績壓力或為了尋租，利用行政權力甚至借助“混混”等非正式力量推動農地低價流轉[23-25]。但當前政府主導流轉中的政治色彩已經弱化，流轉過程更多的是基于契約與平等原則的農村經濟關系的調整[13]，村民和基層政府組織之間有討價還價的空間。相較于農戶分散流轉時的弱勢談判地位，規模土地的稀缺性使其在價格談判中占據優勢。政府作為雙邊代理人，為促進流轉行為的達成，一方面政府會談取高于當前農業種植收益的集體統一價格，以提升轉出農戶的流轉意愿，增加土地的彈性供給SG（圖2）；另一方面，通過提供支農惠農服務，改變轉入方經營的成本和收益，人為放大了土地的需求彈性DG，土地流轉價格被重估為PG，偏離農地要素價格P0。

（2）間接干預效應。農戶流轉土地要考慮兼顧經濟收益和規避風險，價格的最終形成是農戶根據其對外界環境的認知做出的理性選擇。當市場價格發現功能不足時，較高的交易費用壓縮了流轉價格空間。此時農戶間自發流轉更傾向于以低價P″甚至無償將農地轉給親人或熟人（圖3），以維護土地產權安全[26-28]，實現社會資本的積累[29-30]。但“關系型”流轉市場排斥除親屬熟人外的其他農戶的交易行為，造成農地經營權流轉市場的分割[9]。而政府主導的交易服務中心通過構建正規流轉機制為農戶提供流轉信息、合同簽訂和監督管理等服務，代替社會關系對交易成本的減緩作用，推進農地經營權流轉市場由“關系市場”向“要素市場”的轉變[9]。土地市場需求顯化，需求曲線由親屬間流轉的D″向DG移動，流轉價格由P″上升至PG，農地經營權流轉價格的低價扭曲得到緩解。同時，農業補貼的流向會通過改變交易雙方的交易意愿以影響流轉價格。若農業補貼直接發放給承包方，未通過市場機制類似于“收益補貼”[31]，不會對流轉價格產生顯著影響。若農業補貼發放給承租方，承包方則會將其視為承租方的土地收益，作為要價的“砝碼”[32]。農業補貼轉化為地租，抬高流轉價格水平。

由此可見，受到市場機制發育不完善的影響，市場發現價格功能不足引起農戶間自發流轉價格的自然扭曲。因此，需要政府采取政策手段培育完善市場資源配置的功能。但由于政府在流轉中的角色定位、干預動機的不同，各干預行為并未都具有緩解市場自然扭曲的效果，甚至部分干預行為導致價格的人為扭曲（圖4）?；谝陨戏治?，本文提出理論假說：政府直接干預會導致流轉價格的高價扭曲，但通過構建流轉交易平臺、提供補貼等間接干預方式會緩解流轉價格的低價扭曲。

圖4 農地經營權流轉價格扭曲形成機制圖Fig.4 The formation mechanism of the price distortion in the transfer of farmland management rights

3 定量測度的研究設計

3.1 農地要素價格的計算

借鑒已有研究[9]，本文使用超越對數生產函數，分析土地要素在農業投入產出中的邊際貢獻，由此確定農地要素價格。超越生產函數是CHRISTENSEN等在1973年提出的一個易估性和包容性較好的生產函數[33]。它可被看作任何函數的二階近似，常用來分析投入要素的產出彈性和替代彈性[34]，其函數形式為：

式（1）中：因變量Yi是農戶家庭i經營農地的年總產值，Xij和Xik分別是農戶家庭i的第j和第k種生產要素投入量，包括土地S、勞動力L、資本C。本文分別使用生產經營的土地面積（畝），農業勞動力總工作時長（月），種子、化肥、農藥等農資品的費用（萬元）衡量土地、勞動力、資本投入情況。β0、βj，βjk為待估系數；ui為誤差項。

農戶家庭i農業生產經營中土地的投入產出系數eis計算公式如下：

農地要素價格計算公式如下:

式（3）中：Rc為農地要素價格。

3.2 農地經營權流轉價格扭曲的測算

本文采用農地實際流轉價格和農地要素價格的差與農地要素價格的比值表征農地經營權流轉價格的扭曲，計算公式如下：

式（4）中：D為農地經營權流轉價格的扭曲度；Rt為農地經營權實際流轉價格。若︱D︱≤0.1，則認為價格處于合理區間；D＞0.1，則認為價格存在高價扭曲；D＜-0.1，則認為價格存在低價扭曲。

3.3 模型設定及變量選取

為了探究農地經營權流轉價格扭曲的成因，判斷政府不同的干預行為對流轉價格扭曲的影響方向及影響概率，本文將因變量農地經營權流轉價格扭曲簡化為二元離散變量，采用Binary Logistic模型分別基于轉出戶、轉入戶視角分析農地經營權流轉價格高價或者低價扭曲的成因，具體模型為：

式（5）中：Pi表示第i個農戶的農地經營權流轉價格高價或低價扭曲的概率；Xi表示政府干預特征；Dni是借鑒現有研究選取的可能會導致農地經營權流轉價格扭曲的各種因素[8-10]，包括農戶家庭特征、土地特征和村莊特征3類控制變量（表1）；β0表示常數項；β1、β2為待估因素的偏回歸系數，反映該因素對流轉價格扭曲傾向的影響程度；εi為誤差項。

表1 變量設定與描述性統計Tab.1 Variable setting and descriptive statistics

3.4 數據來源

本文使用的數據來自浙江大學“中國家庭大數據庫”（Chinese Family Database, CFD）和西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心的“中國家庭金融調查”（China Household Finance Survey, CHFS）2019年家庭調查數據。該調查數據包含全國29個省（市、區）涉及家庭基本結構、農業生產經營、農業信貸、土地利用與流轉等方面的農村家庭樣本信息。為滿足研究需要，對該數據進一步處理。首先，篩選保留家庭調查數據庫中從事農業生產經營且存在土地流轉行為的農村家庭樣本。其次，部分變量不能從原始數據中直接獲取，而是通過相關計算或近似指標代替得到，具體內容見變量描述部分（表1）。最后，剔除含異常值及缺失值的樣本，共得到28個?。ㄊ小⒆灾螀^）821份轉出戶樣本和508份轉入戶樣本數據。

4 實證結果與分析

4.1 農地經營權流轉價格扭曲的特征分析

圖5和圖6分別從轉入戶、轉出戶視角描述各地區農地經營權流轉價格扭曲的實際情況?？傮w上看，我國農地經營權流轉價格存在明顯的價格扭曲現象，且低價扭曲現象較為普遍。具體來看， 30.12%轉入樣本的流轉價格存在高價扭曲，67.32%轉入樣本的流轉價格存在低價扭曲，且有220個低價扭曲樣本地塊為無償轉入，占總轉入樣本比例的43.31%。34.59%轉出樣本的流轉價格存在高價扭曲，61.14%轉出樣本的流轉價格存在低價扭曲，且有235個低價扭曲樣本地塊為無償轉出，占總轉出樣本比例的28.62%。這表明，當前農地經營權流轉價格普遍偏低，無償流轉現象較為普遍。

圖5 全國各地區農地經營權流轉轉入價格扭曲分布圖Fig.5 Distribution of price distortions in the farmland management rights transfer in for various regions in China

圖6 全國各地區農地經營權流轉轉出價格扭曲分布圖Fig.6 Distribution of price distortions in the farmland management rights transfer out for various regions in China

4.2 農地經營權流轉價格扭曲的成因

為避免估計偏差，首先檢驗設置變量是否存在多重共線性，結果顯示各變量的方差膨脹因子（VIF）的最大值為1.862＜10，容忍度（Tolerance）的最小值為0.537＞0.1。因此，認為解釋變量間不存在多重共線性。由表2可見，各模型均通過1%的顯著性檢驗，HL統計量（Hosmer-Leme-show）檢驗的P值均＞0.05,表明模型與樣本數據擬合良好，且各模型樣本預測準確率在65%以上，表明采用二元Logistic模型可以很好地解釋流轉價格扭曲的成因。

表2 2019年政府干預對農地經營權流轉價格扭曲影響的模型回歸結果Tab.2 The model regression results of the effect of government intervention on the price distortion of the transfer of farmland management rights in 2019

4.2.1 農地經營權流轉價格低價扭曲的成因

表2分別從轉入戶、轉出戶視角報告了政府干預對農地經營權流轉價格扭曲的影響。從轉入戶、轉出戶低價扭曲模型的回歸結果看，轉出戶回歸中政府直接干預的回歸系數顯著為正，即相較于政府直接干預流轉（參照組），農戶間自發流轉中轉出價格低價扭曲的概率比值顯著上升。這表明普通農戶間私下協商形成的流轉價格顯著偏低。但在轉入戶回歸中政府直接干預的回歸系數為正但不顯著，其原因可能是政府通過金融支持政策對轉入方進行價格補償，隱化了流轉價格的扭曲。

政府中介組織的回歸系數在轉入戶和轉出戶回歸中均顯著為負，即相較于無政府中介組織干預（參照組），政府中介組織干預流轉中流轉價格低價扭曲的概率比值顯著降低。這一結果驗證了假說政府中介組織的存在能夠緩解流轉價格的低價扭曲。此外，農業補貼流向承租方的回歸系數在轉入戶和轉出戶回歸中均顯著為負。對比無農業補貼（參照組），農業補貼發放給承租方導致流轉價格低價扭曲的概率比值均顯著降低，分別為參照組的0.646和0.549倍。這一結果證實了假說中農業補貼發放給承租方會轉換為承包方要價的“砝碼”，農業補貼轉化為地租，抬高流轉價格水平，緩解流轉價格低價扭曲。

控制變量方面，戶主年齡、農業收入情況、流轉年限、經濟條件4個變量分別對轉入戶和轉出戶低價扭曲表現出顯著的正向、負向、負向、負向影響。戶主年齡越大，農地經營權流轉的思想越保守，越傾向于人情市場低價流轉以維護土地的產權安全。家庭人均農業收入越高，土地生產保障功能愈加重要，流轉價格低價扭曲的概率越低。土地流轉期限越長，越能獲得持續穩定的經濟效益，土地競爭優勢也越明顯越容易產生溢價現象，流轉價格低價扭曲的概率越低。經濟發達地區的農地經營權流轉市場發育愈加完善，流轉價格更傾向于市場化。

此外，在轉出戶低價扭曲模型中流轉合同、農地確權、區位條件的回歸系數分別顯著為負、正和正。簽訂流轉合同意味著土地流轉穩定性增強，農戶在流轉中則更傾向于顯化經濟價值，而非用經濟價值換取產權保障，因此會緩解農地經營權低價扭曲的現象。理論上農地確權可以促進產權穩定、降低交易風險并促進農地經營權市場化交易，緩解流轉價格低價扭曲。但實證結果表明農地確權未緩解流轉價格低價扭曲。一個可能的原因是，農地確權到“四至”加劇農戶承包地的“產權地理壟斷”，使土地的細碎化特征更加明顯，從而內生出流轉交易成本并阻礙農地流轉契約的構建，抑制了農地經營權流轉價格的市場化[35]。區位條件的回歸系數顯著為正，說明隨農地距最近農貿/自由市場距離的增加，即隨土地區位優勢的衰減，農業生產和銷售環節中生產資料及農產品的運輸成本越高，土地經濟優勢越弱則轉出價格低價扭曲的可能性也越大。在轉入戶低價扭曲模型中，家庭人口數、流轉土地面積的回歸系數分別顯著為正和負，說明家庭人口數越多，轉入價格越容易出現低價扭曲的現象；流轉土地面積越大，轉入價格出現低價扭曲的可能性越小。

4.2.2 農地經營權流轉價格高價扭曲的成因

從轉入戶、轉出戶高價扭曲模型的回歸結果看（表2），轉出戶回歸中政府直接干預的回歸系數顯著為正。即相較于農戶間自發流轉（參照組），政府直接干預流轉中轉出價格高價扭曲的概率比值顯著上升，這驗證了假設中政府直接干預對農地經營權流轉價格高價扭曲有顯著影響。但在轉入戶樣本中政府直接干預的回歸系數為正但不顯著，其原因可能如上文所說政府通過金融支持政策對轉入方進行價格補償，隱化了流轉價格的高價扭曲。

政府中介組織的回歸系數在轉入戶和轉出戶回歸中均顯著為負。對比無政府中介組織干預（參照組），政府中介組織干預流轉中流轉價格高價扭曲的概率比值顯著降低。政府中介組織通過提供流轉交易服務以提高市場交易的透明度，緩解流轉雙方間的信息不對稱使得流轉價格趨于正常競爭市場的合理水平。而農業補貼對流轉價格高價扭曲無顯著影響。其原因可能是，樣本中高價扭曲多存在于政府主導流轉的直接干預模式下，此時政府憑借自身力量對流轉價格具有壟斷權，農業補貼的資本化效應不再明顯[36]。

控制變量方面，戶主年齡、農業收入情況、流轉年限3個變量均對轉入戶和轉出戶高價扭曲表現出顯著負、正、正向影響。戶主年齡越大，農地經營權流轉的思想越保守，越傾向于以親情價流轉維護土地的產權安全，流轉價格高價扭曲的可能性也越小。家庭對農地收益依賴越明顯，流轉價格高價扭曲的可能性也越大。同時，土地流轉期限越長，越能獲得持續穩定的經濟效益，土地的競爭優勢也越明顯越容易產生溢價現象。

此外，在轉出戶高價扭曲模型中流轉合同、農地確權、區位條件的回歸系數分別顯著為正、負和負。說明簽訂流轉合同一定程度上提高土地流轉的穩定性，土地收益穩定的優勢越明顯，轉出價格高價扭曲的可能性越大，而農地確權降低轉出價格高價扭曲的可能性。區位條件的回歸系數顯著為負，說明隨農地距最近農貿/自由市場距離的增加，流轉價格出現高價扭曲的可能性也逐漸減小。在轉入戶高價扭曲模型中，家庭人口數、流轉土地面積、經濟條件的回歸系數分別顯著為負、正和正。這說明家庭人口數越多，轉入價格高價扭曲的可能性越??；土地流轉面積越大，規模經濟的經營優勢越明顯，流轉中越容易產生競爭溢價現象；經濟發達地區農地經營權轉入價格出現高價扭曲的可能性也越大。

4.3 穩健性檢驗

為了檢驗研究結果的穩健性，進一步采用該數據庫2017年家庭調查數據進行回歸。研究結果表明（表3），關鍵變量的影響方向與顯著性與上文回歸模型結果規律較為一致。除少數控制變量的顯著性存在細微變化外，多數控制變量的影響方向與顯著性基本與上文回歸保持一致，進一步證實了本文的研究結論具有較好的穩健性。

表3 2017年政府干預對農地經營權流轉價格扭曲影響的模型回歸結果Tab.3 The model regression results of the effect of government intervention on the price distortion of the transfer of farmland management rights in 2017

5 結論與政策啟示

本文在明晰農地經營權流轉價格及其扭曲內涵的基礎上，測度流轉價格的扭曲度；并構建理論框架分析流轉價格扭曲的形成邏輯，考察政府不同的干預行為對流轉價格扭曲的影響效應。研究結果表明：第一，理論上農地經營權流轉價格本應反映承包地利用產生的經濟效益，由土地要素投入產出品的邊際收益價值所決定，但受市場機制不完善、鄉土倫理規范等多重影響，農地經營權實際流轉價格與由土地邊際生產力決定的農地要素價格之間產生差異。農地經營權實際流轉價格偏離于由土地邊際生產力決定的農地要素價格，出現價格扭曲的現象，且實證測度發現，各地區農地經營權流轉價格低價扭曲現象明顯，無償流轉現象普遍。第二，政府干預作為完善土地流轉市場的重要力量，不同的干預方式對流轉價格扭曲的效果存在差異。相較于農戶間自發流轉，政府主導流轉的直接干預模式會引起流轉價格的高價扭曲。而通過建立農村產權交易所等流轉中介組織、提供補貼等間接干預改善農戶流轉環境，可以緩解農地經營權流轉價格低價扭曲。第三，農戶對土地的經濟訴求和保障訴求是造成流轉價格扭曲的重要原因。土地流轉面積越大、流轉年限越長、區位條件越好等經濟優勢越明顯，流轉中越容易產生溢價現象，而土地流轉穩定性和產權保障性越低，農戶則更傾向于人情市場低價流轉交易，用經濟價值換取產權保障。

政府干預作為解決市場失靈問題的重要手段，由于其干預手段和力度的差異對農地經營權流轉價格產生差異化效應。從緩解農地經營權流轉價格扭曲的視角考察政府干預行為，本文得出如下政策啟示。首先，建立健全流轉市場價格評估機制，為農戶提供土地價值信息服務。目前價格信息的缺失和隨意性是導致農地經營權流轉價格扭曲的重要原因。因此，應進一步完善流轉價格評估服務體系，建立農地經營權流轉價值快速評估系統，為交易提供實時價格參考。其次，政府應規范流轉干預行為，避免對流轉實施過程的直接干預造成流轉價格的人為扭曲。政府應積極培育搭建土地流轉中介組織，優化農地市場交易環境。將價格形成交予市場，避免為政績以高價流轉土地，造成農業經營主體經營的不可持續性。同時，提高農業補貼的精準度。應將農業補貼發放到農業生產者而非農地所有者手中，以實現農業補貼降低農業生產經營者經營成本的初衷。