“雙減”政策下校外培訓機構監管的機制研究
——基于整體性治理理論視角的分析

張宇恒

（廈門大學教育研究院，福建廈門 361005）

為了讓教育回歸“育人本位”，2021 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策）。①中共中央辦公廳：《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，載教育部官網：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2021 年 12 月 25 日。“雙減”政策從“著眼建設高質量教育體系，構建教育良好生態”的角度出發，全面規范校外培訓機構的培訓行為。當前關于校外培訓機構監管方面的研究，多零星分散在民辦教育監管范疇之中，缺乏獨立系統的專門研究，特別是校外培訓機構監管理論供給研究的嚴重不足，制約了綜合性治理體系的建立。如何落實中央的決策部署，建立完整的校外培訓機構監管體系，從而得以更高效地應對校外培訓機構治理難題，成為新的挑戰。為此，本研究采用整體性治理理論的視角，分析校外培訓機構監管的“碎片化”問題，強調系統治理、綜合治理、源頭治理，以期實現校外培訓機構監管體系的完善。

一、碎片化問題：校外培訓機構監管的困境

1. 行為主體角度：地方政府缺乏對國家監管政策的細化

“雙減”政策規定，“各省（自治區、直轄市）黨委和政府要結合本地實際細化完善措施，確保‘雙減’工作落實落地”。②中共中央辦公廳：《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，載教育部官網：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2021 年 12 月 25 日。這表明，“雙減”改革賦予地方政府較大的校外培訓機構自主管理權，鼓勵地方政府在把握國家層面改革意見的基礎之上，結合區域特色，因地制宜，改革創新，提出符合地方實情的校外培訓機構發展意見和配套政策。作為布局區域“雙減”工作的綱領性文件，需要各省市在中央統一的制度框架內表達地方訴求。然而為了應對當前的績效考核任務，地方政府往往采取短期的運動式治理模式。①韋彬，林麗玲：《網絡食品安全監管：碎片化樣態、多維誘因和整體性治理》，《中國行政管理》2020 年第12 期，第27-32 頁。因此，在“雙減”政策具體執行過程中，地方政府往往基于自身現有的行政資源，從實現利益最大化的角度出發，通過政策變通的方式加以選擇性執行，致使“雙減”政策的落實在地方層面缺乏區域新意。總之，當前校外培訓機構監管政策供給整體上具有粗放型的特點，地方層面則多以原則性政策為主，對現實中的很多具體困惑回應不足。

2. 制度結構角度：監管政策之間缺乏系統的有效銜接

制度經濟學將政策體系中各類政策的關系稱為制度結構，包括三種狀態：制度耦合、制度真空、制度沖突。只有當政策體系的制度結構是制度耦合狀態時，才能保證其良好的整體效應。②郭鋒，張毓輝，萬泉，王榮榮，翟鐵民，李濤，高潤國：《我國衛生經濟政策體系的演進歷程及評價分析——基于制度結構理論》，《衛生經濟研究》2020 年第 8 期，第 8-12 頁。但是，政策體系并不總是處于耦合狀態，而是相互離散，彼此沖突。表現為如下方面：一是制度真空現象。“雙減”政策要求，“現有學科類培訓機構統一登記為非營利性機構”。③中共中央辦公廳：《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，載教育部官網：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2021 年 12 月 25 日。但是，目前國家層面沒有出臺非營利性民辦學校監督管理實施細則，未建立起完整的分類監管體系，從而無法實現對各類培訓機構的有效監管。這導致地方政府政策制定缺乏相應的參照標準，嚴重影響了規范校外培訓工作的實施進度。二是制度沖突問題。反映在不同政府職能部門之間的監管政策缺乏系統的銜接，政策碎片化現象明顯。所謂政策制定碎片化，是指在政策形成過程中，對政策內容的設計與構建缺乏統籌安排和系統思考，導致制度銜接性、配套性、完整性不足的現象。④李文章：《民辦學校分類管理改革的碎片化及對策——基于整體性治理的視角》，《復旦教育論壇》2018 年第5 期，第107-112 頁。以線上校外培訓監管工作為例，管理工作主要隸屬于教育行政部門，但是政策細則也需要地方的宣傳、網信部門予以細化落實，并提供資源保障。由于政出多門，各部門成員的利益和偏好不一致，不同行政主體在監管政策網絡間的位置差距顯著，使得部門間協調能力不足，執行動力不一，導致改革進程不一致。這使得校外培訓機構治理工作在推進過程中存在諸多執行盲點，政策之間的系統性在一定程度上受損。

3. 政策偏好角度：監管制度偏重處罰性的規范，缺少教育性的指導

受社會公共問題的多樣性和資源稀缺等因素的影響，政策偏好是政府的一種價值排序，是政府為了滿足某種利益最大化的需要而表現出來的期望或預期表現，直接導致政府選擇做什么或者不做什么。⑤張熙：《政策偏好與初中教育發展路徑突圍》，《教育科學研究》2014 年第9 期，第5-10 頁，第19 頁。“雙減”政策下的校外培訓機構監管制度整體以“加強規范”為宗旨，希望通過強有力的專項整治，提升培訓機構的準入門檻，規范其合法經營，促進其有序健康發展。并且，“雙減”政策確立了學科類和非學科類培訓機構分類管理的原則。但是，從嚴審批學科類培訓機構，不是取締和消滅這類機構；規范非學科類培訓機構，不是限制其發展。由于強政府驅動下的規制傾向，地方政府在政策制定與實施的過程中往往采用激進的改革模式和執法范式。這使得地方政府往往只重視對校外培訓機構的處罰、懲戒、制約，卻忽視對其教育質量的監控，以及支持其高質量發展的考慮，特別是學科類培訓機構。

二、原因分析：校外培訓機構監管“碎片化”問題產生的原因

校外培訓機構監管“碎片化”問題的產生是多種因素綜合作用的結果。縱向而言，國家層面對校外培訓機構監管工作進行了重要決策部署，地方政府受中央政府的委托，是政策執行的代理人，為了完成上級分配任務，避免出現偏離政策目標的行為，地方政策往往受中央政策剛性約束較為明顯，過于強調政策的統一性、必要性，使得地方政策缺乏對區域特點和城鄉差距的考慮，政策文本之間存在明顯的雷同現象，從而導致整個監管政策體系在不同政府層級之間的差異不顯著，以及國家原則與地方實施細則之間的體例不完整。橫向而言，校外培訓機構監管是“牽一發而動全身”的改革，其涉及教育、宣傳、網信、民政、市場監管、政法、公安、銀行、證監等多個行政部門，盡管校外培訓機構的日常監管遵循“誰審批誰監管，誰主管誰監管”的工作制度和權責劃分。但是，經常存在不同的監管主體在同一領域共同執法的問題，執法主體越是多元，相互牽扯、權責不清的問題越是頻繁產生。因此，不同政府職能部門之間對校外培訓機構監管的規制服務、信息溝通和公共政策，難以獲得有效的整合與協調。教育行政部門往往通過自上而下的管理層級發布行政命令來實現對民辦教育的監督和控制①張慶：《論民辦高等教育中政府職能的“越位”與“缺位”》，《湖南涉外經濟學院學報》2013 年第2 期，第7-11 頁。，這使得對校外培訓機構的治理，也主要采取計劃調控和行政處罰為主的行政手段。但是，校外培訓機構是市場經濟的產物，其產生、發展、終止遵循的是“自下而上”的市場邏輯，而政府監管遵循的是“自上而下”的行政邏輯，兩者之間不可避免會產生沖突和矛盾。對此，政府應該由需求管理轉為需求與供給并重②陳彥斌：《需求側管理的內涵與落實：宏觀政策“三策合一”視角》，《中國高校社會科學》2021 年第6 期，第94-100 頁。，實現校外培訓機構的監管從“碎片化”向“整體性”發展。

三、思維重構：校外培訓機構整體性監管的理論邏輯

1. 理論工具：整體性治理理論

整體性治理理論（Holistic Governance）興起于20 世紀90 年代中后期，是繼新公共管理運動之后有關政府管理變革的新探索。③Ratnatunga J，Ariff M，“Towards a Holistic Model of Corporate Governance”，Journal of Applied Management Accounting Research，Vol.3，no.1（March 2005），p.1.整體性治理著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，其核心目的在于跨越組織邊界，整合各自獨立的資源，實現政府的政策目標。④陸雄文：《管理學大辭典》，上海辭書出版社2013 年版，第405 頁。整體性治理的本質和目標是創造一種新的范式，旨在糾正因職能部門分散而產生的缺陷，從而實現公共利益的最優化。

2. 理論檢驗：整體性治理理論對于解決社會公共問題的有效性

整體性治理范式的產生是政府適應現代治理理念的結果。⑤Dunsire A，“Holistic Governance”，Public Policy and Administration，Vol.5，no.1（1990），pp.4-19.傳統的官僚行政試圖做一切“公共”性質的事情，使得政府不得不依賴不同的部門，而隨著部門職能的擴展以及部門主義的泛濫，最終導致碎片化現象的出現。整體性治理范式試圖糾正這一問題，將“公共事務”角度轉換為“公眾”角度，即公民、納稅人和客戶。并通過“橫向、矩陣式組織框架、當前組織運作”的機制促進部門整合，協調跨邊界的問題。⑥Peng T C，“Strategies to Build Up Holistic Governance”，Public Administration and Governance（NAPSIPAG）Annual Conference，Vol.1，no.1（2005），pp.1-14.政府職能的整合不僅是整合機制，更是政府運行中價值結構的轉變。⑦Wilkins，Peter，“Accountability and Joined-Up Government”，Australian Journal of Public Administration，Vol. 61，no. 1（January 2002），pp.114-119.

大量的案例研究表明，運用整體性治理理論分析社會問題的治理具有理論準確性和適用性。諸多學者分別從“食品安全監管、貧困治理難題、教育政策執行、技術社會風險防范、生態環境保護、就業服務供給、公共衛生事件處理、城市交通管理、政府組織協調、網絡輿情干預”等方面展開基于整體性治理理論的研究分析。研究結果均表明，整體性治理對于解決社會公共問題、完善政府服務體系具有較強的理論解釋力。因此，該理論適用于探討校外培訓機構的監管問題。

3. 理論實踐：校外培訓機構“整體性治理”模式

英國學者帕里·希克斯提出了整體性治理的四個典型特征：（1）整體性：整合整個公共部門；（2）干預：從解決問題轉向預防問題；（3）目標：注重結果；（4）文化：重視說服和信息提供，而不是強迫和命令。①Leat D，Stoker G，Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，London：Palgrave Macmillan，2002，p.84.我國臺灣學者彭錦鵬從“管理理念、運作原則、組織形態”等十個方面闡釋了整體性治理的具體策略。②彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學論叢（中國臺灣）》2005 年第23 期，第11 頁。本研究結合這兩位學者的觀點，搭建整體性治理框架這一復合體系，并基于此建構了“雙減”政策下校外培訓機構監管的機制（見圖1）。

圖1 校外培訓機構監管的整體性治理范式

四、路徑優化：校外培訓機構監管的整體性治理對策

1. 監管制度：加強立法，完善學科類培訓機構的監管法律

（1）規定學科類培訓機構的“成本核算”收費制度

最大限度維護教育的公共性，是所有義務教育改革的立足點，也是“雙減”政策出臺的現實起點。政策規定，“根據市場需求、培訓成本等因素確定培訓機構收費項目和標準，向社會公示，接受監督”。③中共中央辦公廳：《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，載教育部官網：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2021 年 12 月 25 日。這表明，政策進一步強化了對學科類培訓機構的規制。因此，在收費方面，應該嚴格執行辦學成本核算制度，規范面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構的收費管理工作，杜絕高收費、亂收費現象。

（2）規定學科類培訓機構的“禁止分配”限制制度

舉辦者能否取得辦學收益和是否具有辦學結余的產權，是判斷培訓機構“營利與否”的主要依據。為了保障教育公平，使教育免受資本逐利的影響，突出學科教育的公益性，“雙減”政策對學科類培訓機構實施非營利性條款。這決定了此類學校的辦學結余全部依法用于支付機構辦學，如購買儀器設備、改善教師待遇、增設活動課程等。由于在長期的歷史發展進程中，我國學科類培訓機構主要通過投資辦學和混合集資辦學的模式介入教培行業，其中，資本具有天然的逐利傾向，即使在改革背景下，這部分培訓機構強制選擇登記為非營利性，但是其舉辦者依舊不會放棄取得回報的訴求。故而，如果不完善監管制度，不嚴格遵守“禁止分配”限制，改革的實際效果將與理性預期存在差距，改革的意義亦將難以全面彰顯。

（3）規定學科類培訓機構的“嚴格財務”會計制度

學科類培訓具有較強的公共屬性，學科類培訓機構治理問題是一項公共政策問題。公共性程度上的差異，決定了監管力度的強弱。因此，針對此類培訓的監督力度最強，表現在財務管理方面，應該建立起全方位、全過程、全天候的財務監管網絡，包括“財務會計制度、審計監督制度、財務專戶制度、法人財產制度、預算審核制度、經費公示制度、資金信息報告制度”等。

2. 監管主體：實施多元主體協同治理，健全利益相關者參與機制

（1）政府：需要健全監管機構設置，落實部門協調機制

首先，需要構建國家、省和地市三級校外培訓監管機構。加強中央和地方的綜合協調，確保重點工作扎實有效推進。其次，提升行政人員的履職能力。重視行政執法人員的職后教育，如專家講座、掛職鍛煉、技能培訓等，加強其在教育、稅務、法律、審計等方面的專業知識，進一步熟悉校外培訓機構的運作規律。最后，完善規范校外培訓機構發展的聯席會議制度。地方層面應該進一步明確集體會商研討制度，細化聯席成員工作職責，校外培訓機構發展聯席會議一般由教育行政部門負責召集，但是由于涉及多個行政利益主體，教育行政部門往往“心有余而力不足”，因此，有必要建立第三方協調委員會。協調委員會具體負責各行政部門的協調事宜，會同聯席成員在各自職責范圍內處理校外培訓機構監管事宜。針對執法過程中存在的監管空白，協調委員會將征詢上級委員會意見后，妥善處理。

（2）校外培訓機構：需要完善組織內部治理結構，提升自我約束能力

監管的主要目的在于提升校外培訓機構治理能力，走內涵式發展道路，建立高品質校外教育體系。監管要深入到良好的組織運行機制中去，培育組織自我督導，自我約束的功能職責和態度自覺，否則監管依賴一系列剛性的制度約束，只會以巨大行政成本的代價換取校外培訓機構一時的規范。值得注意的是，把學科類教育還給學校，并不是要消滅校外教育培訓機構，而是要發揮校外教育實踐化、差別化、個性化教育的優勢，與學校教育形成互相支持、互相補充、相得益彰的新格局。①張志勇：《“雙減”格局下公共教育體系的重構與治理》，《中國教育學刊》2021 年第9 期，第20-26 頁，第49 頁。校外培訓機構要主動完善內部治理結構，提升服務供給水平。校外培訓機構的內部治理，是指舉辦者、管理者、行政部門、師生以及社會組織等利益相關者主體，在遵循教育組織內部發展邏輯和契合外部市場環境的互動博弈中，實現各方良性互動的結果和表現。對此，校外培訓機構需要制定權責明晰、規范合理的組織運行制度，依法制定管理規程，嚴格按照標準與程序開展工作。規程的重要性在于通過正確的價值導向，引領學校的日常行為，促進校外培訓機構自律意識的形成。

（3）社會：需要有效發揮第三方組織優勢，提升監管的專業化水準

受監管對象提供服務的“公益屬性”影響，監管往往具有“社會性監管”特征。②駢茂林：《義務教育階段非營利性民辦學校的監管政策走向》，《中國教育學刊》2018 年第8 期，第18-22 頁。校外培訓機構的財務核算、資金控制、教學質量、校舍安全防范、產權歸屬、破產清算、人力資源保障以及各類糾紛等，都屬于專業屬性較強的領域，這需要支持引入第三方組織參與監管，鼓勵政府向審計公司、律師事務所、安全技術檢測服務機構等購買服務。此外，依據“穩妥推進”的改革要求，可以合理地預測，由政府直接參與的專業評估在一定程度上有失公允，為保證評估的公平性，需要第三方組織的專業評估參與進來。

3. 監管過程：健全安全管理制度和風險防范機制，重視事前預防

強化政府在民辦學校風險防控過程性監管中的角色，有助于實現對市場機制失靈的糾正。并且，鑒于受教育對象的脆弱性、教育過程的不可逆性，以及強校外培訓機構的風險預警，重視事前干預遠遠優于事后處理。同時，伴隨著政策環境的轉變，再加上市場的不穩定性、競爭的激勵性、發展政策的不確定性，校外培訓機構經常面臨超負荷負債、資金短缺、周轉不靈的困擾，甚至部分機構因為運營困難而倒閉，不斷引發社會輿論熱點。因此，政府要完善校外培訓機構監管的制度供給方式，重視“行政指導、行政調解、行政給付和行政信息服務”③劉福元：《非強制行政的動機分析——探索政府柔性執法的內部之源》，《云南大學學報（法學版）》2012 年第6 期，第32-41 頁。等非強制權力手段的運用，建立以規范化運作機制為核心的監管方式，進一步強化對財務風險和教學風險的防控工作。具體而言，要特別注意如下方面：重視防范和化解安全事故風險；重大事項變更備案機制；負債管理制度；完善資金監管體系，合理規劃經費支出。

4. 監管模式：推進“互聯網+服務”，重視信息公開制度建設

（1）建立校外培訓機構信息查詢平臺

按照相關法律的要求，完善校外培訓機構檔案庫，通過信息平臺面向社會，定期發布登記信息、舉辦信息、收費信息、招生信息、財務信息、師資情況、捐贈信息、年檢信息、教學信息，行政部門認為應該公開的其他重要信息。同時，校外培訓機構應該加強自身信息網站建設，教育行政主管部門應該將信息公開情況納入年度檢查計劃，培訓機構網站鏈接歸口到民辦學校信息查詢平臺，方便師生、家長、社會檢索，切實保障其知情權。

（2）建立校外培訓機構電子政務管理平臺

電子政務管理平臺應面向所有的政府職能部門和校外培訓機構。一方面，這有助于實現校外培訓機構監管事務的一站式、導航式和菜單式辦理。另一方面，建立大數據采集運用系統，通過云計算專業化、精準化的信息匹配，有助于部門之間政務數據的信息共享，及時了解、跟蹤不同部門的監管執法情況，避免重復執法，提升政府對校外培訓機構宏觀調控、科學決策以及突發事件的應急處理能力。從而降低行政成本，加強部門協同，推進智能監管，實現校外培訓機構治理資源優化配置，全面提升監管質量。

5. 監管目標：建立校外培訓機構教育質量監控體系，推進高質量發展

盡管校外培訓機構整體政策環境“遇冷”，但是治理的核心是讓校外培訓成為學校教育的有益補充，整體促進教育事業的健康發展。在長期的發展過程中，校外培訓機構有效地解決了“三點半難題”，滿足了人民群眾對優質化、個性化、特色化教育資源的需求。①楊婷，黃文貴：《當前中國校外培訓機構的規范與治理》，《教育學術月刊》2020 年第9 期，第27-32 頁。因此，防范辦學風險，是政府監管的“底線”。更重要的是，要立足于教育教學質量的提升，建立以“教育質量監測標準”為基礎手段的校外培訓機構宏觀管理制度，引導其規范辦學，保障教學質量，發揮監管的“改進—提升”作用。

相比較其他教育領域的標準化工作建設，校外教育培訓領域長期處于良莠不齊的狀態，標準供給存在嚴重缺口，標準制定機制不健全。這導致政府對校外培訓機構的行政執法隨意性較大，重事后查處、輕事前預防以及以罰代教、以罰代管等問題突出。伴隨著現代市場經濟改革、政治民主化進程，以及現代自由企業制度和平等的市場機制的建立，政府要重視行政管理的柔性執法，建立可觀察、可量化、可監督、可比較、可評估的質量標準，實現對校外培訓機構的規范監管。對此，針對校外培訓機構相關標準的空白，應根據其提供教育服務的差異性，參照同類別公立學校技術要求的規定，鼓勵建立統一的行業標準、地方標準、團體標準和企業標準，從而逐步實現政府對校外培訓機構的標準化管理。