澳大利亞早期教育和校外教育治理體系：國家質量框架

馮翠典

（1. 浙江外國語學院教育學院，浙江杭州 310023；2. 浙江外國語學院德國研究中心，浙江杭州 310023）

早期教育和校外教育的質量保障是我國當下的重要關切問題。2020 年，國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，強調健全教育評估監測機制，發揮專業機構和社會組織作用。①中華人民共和國國務院：《深化新時代教育評價改革總體方案》，載中華人民共和國中央人民政府官網：http：//www. gov. cn/zhengce/2020-10/13/content_5551032.htm，最后登錄日期：2021 年 7 月 20 日。2018 年，國務院印發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，強調完善學前教育公共服務體系，健全監管體系。②中共中央國務院：《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，載中華人民共和國中央人民政府官網：http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm，最后登錄日期：2021 年 7 月 20 日。2017 年，教育部發布《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》③中華人民共和國教育部：《關于做好中小學課后服務工作的指導意見》，載教育部官網：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201703/t20170304_298204.html，最后登錄日期：2021 年 7 月 20 日。，2021 年發布《關于推廣部分地方義務教育課后服務有關創新舉措和典型經驗的通知》④中華人民共和國教育部：《關于推廣部分地方義務教育課后服務有關創新舉措和典型經驗的通知》，載教育部官網：http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202106/t20210621_539265.html，最后登錄日期：2021 年 7 月 20 日。，為推進義務教育課外服務轉型提供建議。澳大利亞國家質量框架（National Quality Framework，縮寫NQF）是澳大利亞自2012 年沿用的教育治理體系框架，是對機構日托中心、家庭日托中心、幼兒園等0—5 歲兒童的教育和照料機構以及6—13 歲學齡兒童校外教育服務機構統一進行管理和評價的國家系統。①Australian Children’s Education&Care Quality Authority（ACECQA），“National Quality Framework”，網址：https：//www.acecqa.gov.au/national-quality-framework，最后登錄日期：2021 年 6 月 25 日。該框架由澳大利亞所有地方政府參與制定。2018 年，澳大利亞兒童教育和照料質量管理局（Australian Children’s Education and Care Quality Authority，縮寫ACECQA）發布“國家質量框架指南”②Australian Children’s Education& Care Quality Authority（ACECQA），“Guide to the National Quality Framework”，網址：https：//www.acecqa.gov.au/resources/research，最后登錄日期：2021 年 6 月 25 日。，標志著該系統的成熟完善。本文對其核心進行述評，期望為我國早期教育和校外教育治理體系和督導制度提供借鑒。

一、澳大利亞國家質量框架的整體概述

1. 國家質量框架的目標和指導性原則

NQF 的出臺展現了澳大利亞政府保障兒童高質量教育和照料服務的追求。NQF 的目標有六個：第一，確保接受教育和照料服務的兒童的安全、健康和福祉；第二，提高接受教育和照料服務的兒童的教育性和發展性成就；第三，促進高質量教育和照料服務供給的持續改進；第四，建立國家一體化機制及在地方政府與聯邦政府之間的責任分擔系統；第五，提高公眾對教育和照料服務質量的認識；第六，通過信息共享來減輕教育和照料服務的監管和行政負擔。

NQF 遵循六大指導性原則：第一，把兒童的權利和最大化利益視為最高宗旨；第二，將兒童視為成功的、有能力的、勝任的學習者；第三，把公平、包容和多樣性作為框架的基礎；第四，重視澳大利亞土著和托雷斯海峽島民的文化；第五，尊重、支持父母和家庭的教育角色；第六，堅持在教育和照料的服務供給方面追求最佳做法。

2. 國家質量框架的治理系統

NQF 通過以下要素保障兒童教育和照料的服務質量并推動其持續改進：第一，為兒童教育和照料服務的常規性管理和評價提供標準的國家法律框架，包括“教育和照料服務的國家法律”和“教育和照料服務的國家法規”；第二，確立國家教育和照料服務基準的“國家質量標準”；第三，根據國家質量標準對教育和照料服務進行評價和評級的流程；第四，基于國家批準的“學習框架”來進行；第五，每個州/地區專門的監管機構，負責該州/地區的教育和照料服務機構的批準、監管和評價；第六，一個國家監管機構，“澳大利亞兒童教育和照料質量管理局”，指導NQF 實施并和各州或地方的監管機構合作。第五、第六個機構要素之外的其他要素，見圖1。

圖1 澳大利亞國家質量框架（NQF）

3. 在國家質量框架下的治理規劃

澳大利亞國家質量框架的外部治理結構分三個層次：國家層面的教育委員會，澳大利亞兒童教育和照料質量管理局（ACECQA），各州各地區的監管機構。相應的治理責任，見表1。

表1 澳大利亞不同層次監管機構的治理責任

二、澳大利亞國家質量框架的要素解讀

1. 國家法律和國家法規

“教育和照料服務的國家法律”（以下簡稱“國家法律”）和“教育和照料服務的國家法規”（以下簡稱“國家法規”）規定了教育和照料機構的服務范圍，說明了教育和照料服務的供應商、監督員和教育者的法律義務，并解釋了州/地區監管機構和ACECQA 的職能。①Australian Children’s Education & Care Quality Authority（ACECQA）.“National Law and Regualtions”，網址：https：//www. acecqa.gov.au/nqf/national-law-regulations，最后登錄日期：2021 年 5 月 20 日。國家法律和國家法規共同制定了“國家質量標準”，提供了國家層面的教育和照料服務的監管框架和治理途徑。國家法律法規于2011 年頒布，歷經12 次修訂，現行2018 年版。②State Government of Victoria.“Education and Care Services National Law Act”，網址：https：//www.legislation.vic.gov.au/in-force/acts/education-and-care-services-national-law-act-2010/012，最后登錄日期：2021 年 5 月 20 日。

澳大利亞早期教育和照料服務的申請和批準全部按照法律法規要求。有兩個核心程序：第一，供應商批準。個人可以申請獲得供應商批準，這在全國內認可；第二，服務批準。經批準的供應商才可申請服務批準，供應商提供的每一項服務都需要進行服務批準。

2. 國家質量標準

國家質量標準由國家法律法規制定，為教育和照料服務的質量設定了國家基準，提供了評價標準。目的在于通過高質量的教育項目提高兒童的成就，并讓供應商和家長理解高質量服務的樣態。國家質量標準分為質量領域、標準、要素、指標四個層次。質量領域有七個：教育項目和實踐、兒童的健康和安全、物理環境、人員安排、和兒童的關系、和家庭及社區的同伴關系、治理和領導。每個領域都有兩到三個標準，這些標準都是對高水平的學習成就的陳述。每個標準下描述了有助于實現標準的不同要素，要素也具體化到指標層面。國家質量標準的部分內容①Australian Children’s Education & Care Quality Authority（ACECQA）.“2018 NQS Commence”，網址：https：//www.acecqa.gov.au/latest-news/2018-nqs-commences，最后登錄日期：2021 年 5 月 20 日。，見表2。國家質量標準包括結構性要素（如教育者的資質和師生比例）和影響質量的過程性要素（如和兒童與家庭的關系，以及激勵性的環境和學習項目）。

表2 澳大利亞國家質量標準（部分）

3. 經批準的學習框架

經批準的學習框架，包括“歸屬、存在和成為：澳大利亞早期學習框架”②Australian Government Department of Education and Training.“Belonging，Being and Becoming：The Early Years Learning Framework for Australia”，2009.和“我們的時光和天堂：澳大利亞學齡兒童照料框架”。①Australian Government Department of Education and Training.“My Time，Our Place：Framework for School Age Care in Australia”，2011.前者指向0—5 歲兒童的各種教育和照料服務機構，后者指向6—13 歲學齡兒童的校外教育和照料服務機構。這是在國家質量標準指導下開發的教育項目的學習指向，勾勒了能支持兒童學習的實踐樣態，教育和照料服務機構需基于學習框架開發教育項目。這些框架關注兒童的學習成就，并認可兒童從出生就開始具備的學習能力和個體差異。這兩個學習框架都包括總體性的原則、對教師的實踐指南和兒童的學習成就三個要素，并且內容一致（見圖2），只是在不同年齡段上的成就水平不一樣。

圖2 澳大利亞早期教育和校外教育的學習框架

學習框架的原則性要求如下：第一，教育者和兒童之間建立安全、互相尊重和互惠的關系；第二，和家庭建立伙伴關系；第三，對兒童的學習持有高期待，并提供平等的機會；第四，尊重兒童自身和家庭及社區的多樣性，并將其作為兒童學習的機會；第五，教師成為持續學習者和反思性實踐者。這些原則是兒童教育和照料實踐的基礎。實踐要素關注教育者如何利用豐富的教學方法促進兒童學習，包括：采取整體性的學習方式，積極回應兒童，通過游戲來學習，開展有意向的教學，重視學習環境的作用，重視兒童及家庭的文化背景，保障學習經驗的連貫性，開展促進導向的學習和發展評價。學習框架中兒童的學習成就，包括五大方面：兒童有強烈的身份認同感，兒童與周圍世界有聯系并做出貢獻，兒童有強烈的幸福感，兒童是自信投入的學習者，兒童是有效的溝通者。每個學習成就細化成多個學習指標。

學習框架不僅為高質量教育項目開發提供了指導，也為教育者的教學實踐提供了方向。

4. 對服務進行評估和評級

對服務機構的教育和照料的質量進行評估的目的是：第一，促進高質量教育和照料服務的持續改進；第二，提供與家庭的信息共享的途徑，幫助家庭做出教育和照料兒童的決策。

（1）評估和評級的基本程序

澳大利亞各州/地方的監管部門開展教育和照料服務的評估和評級的具體程序，見圖3。

圖3 澳大利亞國家質量框架的評估和評級程序

評估與評級程序具體包括：第一，被批準的供應商開展自我評估并制訂質量改進計劃；第二，在此基礎上向監管機構申請現場評估，監管機構評估前期申請材料后通知現場評估；第三，監管機構在服務場所進行現場評估和評級；第四，監管機構給出初步的評估報告；第五，供應商對初步的評估報告進行反饋；第六，向供應商發布最終報告和等級；第七，供應商決定是否認可最終的報告和等級；第八，在ACECQA 網站上公布最后的等級。

評估和評級程序的指導性時間步驟是：第一，一周內，通知啟動評估和評級；第二，第3—4 周，提交和核查質量改進計劃QIP；第三，第5—8 周，通知和進行實地訪問；第四，訪問后3—5 周時間，提供初步報告，并在接受反饋的基礎上，于訪問后8 周內給出最終報告。

（2）內部自我評價和質量改進計劃

對教育和照料服務機構進行評估和評價的前提和落腳點，是供應商根據國家標準開展持續的自我評估，并持續改進。根據國家法規，供應商必須確保每項服務都有“質量改進計劃”（Quality Improvement Plan，簡稱QIP）。開發質量改進計劃的第一個步驟是開展自我評估，主要是供應商根據國家質量框架要求對提供的服務開展批判性反思。在開展自我評估的基礎上，教育和照料服務的供應商還應完成兩方面的事情：第一，通過反思確定需要質量改進的地方；第二，為需要改進的地方制定質量改進策略。QIP一定要包括通過自我評估確定的改進領域，以及具體的改進策略，因此展現對持續改進的追求。質量改進計劃中還應陳述服務機構的服務哲學，服務哲學描述對兒童、家庭和教育角色以及兒童學習方式的價值觀、信念和理解，用來指導教育和照料服務運作的所有方面。

（3）外部監管機構的評估和評級

①評估和評級的等級及標準

澳大利亞教育和照料服務的評估和評級的等級分為五個，具體標準見圖4。

圖4 澳大利亞國家質量框架的評估和評級的等級及標準

②實施評估和評級的現場訪問

在各項國家要求指導下，監管機構授權的人員實施基于現場的評估和評級。授權人員通過如下方式收集證據：第一，觀察。兒童、家庭、教育者、協調員等正在做什么（如是否在開展友好的、相互尊重的互動）。第二，討論。與供應商、指定的主管、教育者、協調員等開展討論。第三，文本調查。通過提供的證據文本深入理解教育與照料服務機構的實踐（如出勤記錄、會議記錄、安全檢查表、新聞通訊、兒童作品集、兒童評估記錄）。作為評估和評級過程的一部分，評估還必須考慮該教育和照料服務機構的QIP和評估歷史等。

在資料收集和現場交流的基礎上，評估人員首先確定該教育和照料服務機構提供的服務是否達到了國家質量標準每個要素的要求，再為每個標準評級，然后對每個質量領域進行總體評價，最后確定整體的評級，并給出改進建議。

三、討論與思考

澳大利亞國家質量框架（NQF）體現了早期教育和校外教育治理體系的如下特點：

1. 連貫的學習經驗

澳大利亞國家質量框架的治理對象，是面向0—5 歲兒童所有的早期教育和照料服務的機構，和6—13 歲義務教育階段兒童的校外教育和照料服務的機構。把0—13 歲兒童的教育和照料服務納入統一的管理和評價體系，并為0—13 歲的兒童制定了要素一致、指向連貫的學習框架，保障了0—13 歲兒童教育和照料的經驗的連貫性。之所以能夠從0—13 歲的連貫性視角開展治理，是因為澳大利亞國家質量框架的出發點并不是強調早期教育和義務教育在具體實踐方面的種種不同，而是在統一的教育信念和教育原則、長遠的學習目的和學習成就的指導下，體現了對高質量的教育和照料服務的宏觀理解，以及對高質量的教學和學習的頂層理解。

國家質量框架中針對0—13 歲兒童的兩個學習框架的根本宗旨都是為了拓展和豐富兒童的學習，認為兒童教育和照料服務的根本目的是為兒童的學習和發展提供最大化的成長機會。這些統一的價值和信念為開展連續性的教育和照料服務提供了實現可能，也是開展基于學習經驗連續性開展教育治理的重要抓手。

2. 系統的指導文件

澳大利亞國家質量框架所體現的教育和照料服務的治理體系是多維復雜的，并通過系統的指導文件來保障，這些文件層次遞進，連貫匹配，共同架構了0—13 歲兒童教育和照料服務的治理框架。首先是制定了專門的關于兒童教育和照料的“國家法律”和“國家法規”，其他文件都要遵照國家法律法規制定。其次是根據國家法律法規制定“國家質量標準”和“經批準的學習框架”，作為體現國家法律法規要求的文件直接指導早期教育和照料服務。為保障這些文件的實施，也出臺了一系列支撐文件。這都為兒童教育和照料服務的質量提供了重要保障，更展現了超越單一要素關切的服務治理系統的復雜性和層次性。

3. 完善的監管層次

在系統完善的兒童教育和照料服務的系列治理文件指導下，澳大利亞建立了有層次的外部監管機構，具體開展教育和照料服務的治理，主要包括國家教育委員會、國家層面的監管機構（ACECQA）和州級/地方的監管機構。國家教育委員會負責在國家法律法規的指導下對國家層面的文件進行監管和審查，比如國家質量標準、評估和評級系統、兒童學習框架，并宏觀把握兒童教育和照料質量管理局的人員任用和工作表現。國家層面的監管機構——澳大利亞兒童教育和照料質量管理局，負責指導和兼顧國家質量框架在州/地方層面的實施和管理，并審核教育和照料人員的資質、培訓州/地方層面的評估人員、復核州/地方層面的評估結果并負責優秀等級的授予等。州/地區層面的監管機構具體負責國家質量框架的管理，包括在國家法律和法規的要求下對供應商及其提供的教育和照料服務的資質進行審核，開展教育和照料服務的質量評級，并為服務地區的相關人員提供培訓等。這種國家層面的治理責任結構化和治理責任分擔機制，為教育和照料服務的綜合治理提供了保障。

4. 內外的雙重視角

澳大利亞國家質量框架是基于內外雙重視角的綜合系統的治理框架，前述基于監管機構開展的治理是外部視角的治理。另外，澳大利亞國家質量框架還有針對教育和照料服務的內部治理視角，如在國家質量標準和學習框架中，第七個質量領域就是“治理和領導”。國家質量框架重視教育和照料服務的內部管理者，通過對提供服務的有效領導和治理，來為兒童的學習和發展建立和保持高質量的環境。

在教育和照料服務機構內部開展的評估、反思和自查能支持服務政策和服務實踐的持續改進。首先，教育和照料服務機構的管理者在家長等利益相關者參與下建立持續的自我評估—改進規劃—改進反思的內部治理循環，營造致力于服務質量持續改進的文化。其次，教育和照料服務機構的領導者也非常支持教育者開展對課程與教學的反思，并加以改進。另外，領導者也關心教育者的學習和專業發展，進而優化課程與教學實踐。

5. 持續改進的導向

澳大利亞國家質量框架非常強調持續的質量改進。國家質量框架確立了提高早期兒童和學齡兒童的教育和照料服務質量的國家辦法，國家質量標準則為教育和照料服務的質量樹立了國家基準。服務機構應熟悉國家質量標準，并努力達到或超過標準。

澳大利亞從三個方面來保障服務質量的持續改進：第一，根據國家質量標準和國家法律法規的要求開展持續自我評估；第二，開發和實施質量改進計劃；第三，各州和各地區的監管機構開展評估和評級。持續的自我評估強調服務的優勢和可以改進的領域，是質量提升計劃的起點，意味著在服務內部不斷審視政策、程序和實踐。開發和實施質量改進計劃確定了服務的質量改進目標，并說明了實現這些目標的策略。各地區監管機構開展的評估和評級結果也是新一輪持續改進的起點，而持續改進的情況會是下次評估的重點。