菲律賓新政府南海政策將“穩”字當頭

陳相秒

2022年5月7日，小馬科斯在馬尼拉地區帕拉納克市的競選集會上。

南海有關爭議是菲律賓自20世紀70年代以來歷屆政府不得不面對的“復合型”議題，既關乎菲與中國、美國兩大國的關系及在東盟組織中的地位，也涉及總統及其團隊的支持率和合法性，牽動政府與軍隊、民眾、在野黨派的關系。在2022年5月10日舉行的總統大選中，費迪南德·羅慕爾德茲·馬科斯（已故前總統費迪南德·馬科斯之子，以下簡稱“小馬科斯”）以超過半數的選票獲勝，他執政后同樣面臨南海問題的復雜挑戰。

如果說在南海問題上，2016年上臺的杜特爾特總統從阿基諾三世手中接過的是個“爛攤子”——一個因所謂“南海仲裁案”而高度復雜、尖銳對立的局面，那么小馬科斯面對的相對要“簡單”一些。一方面，中菲經過六年共同探索和努力，已重新建立起有效管控兩國海上爭端的模式。以頻繁高層會晤為指引、雙邊磋商機制為載體，執法、漁業、油氣合作為抓手，中菲雖仍不時因島礁管控、漁業資源開發問題發生摩擦，但彼此矛盾和分歧得到有效管控，兩國間海上局勢總體穩定。另一方面，菲美同盟關系自2021年拜登上臺以后有所修復，圍繞廢除《部隊訪問協議》等方面的分歧基本得到消解，在聯合軍事演習、美在菲軍事基地準入等問題上的“默契”回歸雙邊同盟框架。

但是，小馬科斯面對的國內形勢較前任更為嚴峻。一是國家債臺高筑。據菲財政部國庫署發布的數據，截至今年3月底，菲未償還債務攀升至2300億美元（約合1.6萬億元人民幣）的歷史高位，預測未來六年年均經濟增長率需達6%以上才能有效減少債務。二是失業率居高不下，2020年以來一直在6%以上。三是腐敗、毒品、農村貧困等問題依然突出。因此，小馬科斯政府將不得不把執政主要精力放在內部治理上，外交服從內政，對南海有關爭議問題求“穩”為主，在穩住國內局勢、確保中菲關系平穩過渡、維持美菲關系穩步發展的基礎上竭力保持平衡。

南海有關爭議是中菲關系繞不開的問題，海上爭端的妥善處理與兩國關系提質升級密切相關。自2021年10月宣布參選后，小馬科斯多次對杜特爾特政府的南海政策表示贊賞，肯定2017年啟動的中菲南海問題雙邊磋商機制的積極作用。小馬科斯執政后，急需拉動經濟增長，加快推進基礎設施“大建特建”計劃，解決農村發展和就業問題，因而對推動中菲關系平穩過渡和穩步上升有著與杜特爾特同等強烈的訴求。可以預計，小馬科斯政府將繼續與中方就海上爭端持續開展每年兩次的副外長級對話，就島礁管控、海上緊急不測事態及擴大合作等問題與中方保持溝通。

農村發展問題是小馬科斯政府執政后的優先議題之一，維持漁民生計便在其中。2月5日，小馬科斯在競選辯論中稱，將尋求與中國達成協議，保障菲漁民在南海捕魚的權益。已持續開展三年的中菲漁業合作為菲漁業產業從資源密集的傳統捕撈業向技術密集型的海洋養殖業轉型做出了有益探索，也為解決菲巴拉望省沿海地區部分漁民的生計問題提供了可行路徑，將繼續是中菲重要的利益契合點。

菲是能源凈進口國，其石油進口額在2021年超過110億美元。菲也是高度依賴天然氣發電的國家，而其馬拉帕亞氣田將于2024年左右枯竭，國內電力供應更加依賴進口液化天然氣。推動中菲在南沙群島禮樂灘海域的油氣開發合作符合小馬科斯解決國內能源問題的迫切需要。但是，南海油氣資源開發關涉菲部分利益集團及域外一些國家利益，也面臨適用法律、合作模式等技術難題，小馬科斯政府可協調的空間沒有杜特爾特政府寬裕，中菲圍繞禮樂灘等海域油氣開發的博弈仍將比較復雜。

小馬科斯本人在競選期間不斷強調如當選總統，將奉行獨立自主的外交政策，明確表示反對美介入菲與中國在南海問題上的有關爭議，是主要候選人當中唯一拒絕對恢復美菲《部隊訪問協議》表態的。不過，2021年2月他也公開承認菲美同盟關系的特殊性和重要性，稱菲必須在中美之間走“一條非常微妙的路線”。跡象表明，小馬科斯對菲美軍事同盟合作并未完全思慮成熟，但也意識到了菲美關系的可利用價值，希望通過妥善處理對美關系換取美在經濟、軍事等方面的更多援助，與菲國內“親美”勢力形成“合理共存”，并取得在具體問題上與中國討價還價的籌碼。5月23日，小馬科斯親口透露，已向美駐菲臨時代辦表示將會考慮“重新簽署或延長”菲美《部隊訪問協議》。

按照這一邏輯推演，對于杜特爾特時期重新確立的美菲在南海聯合軍事演習等合作機制，以及默認接受美2019年3月向菲做出的歷史上首次“南海安全保護承諾”（即，“對在南海菲軍隊、飛機和船只的任何武裝攻擊，都會使美菲《共同防御條約》第4條規定的防衛義務啟動”）的作法，小馬科斯政府可能同樣以默認的方式加以繼承。同時，與杜特爾特政府一樣，小馬科斯政府也將繼續面對頑固持親美立場且利益網絡盤根錯節的軍事部門的牽制，對美謀求重返和擴大在菲軍事準入和駐軍規模予以“有條件的接受”，菲美實質軍事合作將隨拜登政府逐步實施新版“印太戰略”而有增無減。

“仲裁裁決”、島礁和海域管控、漁業資源開發等議題，常受菲精英群體炒作，在菲國內已形成“政治正確”。小馬科斯是此次大選中唯一未對“仲裁裁決”表明支持態度的候選人，他曾在今年1月表示：“如果只有一方，那么仲裁就不再是仲裁，我們不再可以使用它”。受國內反對派和民眾情緒裹挾，小馬科斯及其團隊在“仲裁裁決”問題上的立場很難與前兩任總統完全割裂，至少將在口頭上保持強硬，對菲司法系統把所謂“國際裁決”轉為國內法的舉措也可能采取默認措施，中菲輿論戰和法理戰還將繼續。小馬科斯亦曾在競選辯論中表示，希望菲在南海保持軍事存在，保衛所主張的水域。小馬科斯執政期間，菲維持對南沙群島鐵線礁的非法占領、加固在仁愛礁“坐灘”船只、爭取“重返”黃巖島以及在菲主張海域內進行巡邏的做法不大可能放松。

南海有關爭議是菲朝野政治生活重要議題，也是菲對華抵觸和不滿情緒的主要誘因之一，將最能考驗小馬科斯政府的外交能力。經過六年努力，中菲關系已經步入成熟軌道，兩國海上爭端得到管控，只要菲新政府繼續按既有軌道行事，有關努力就不會半途而廢。