西方國家外資安全審查的發展歷程與政策趨勢

[摘要]經濟全球化新形勢下，跨國投資席卷全球，而重點基礎設施、重點行業、關鍵技術關系到一國國計民生，一旦被外國資本過度介入或控制，國家安全問題或會出現，催生了建立外資安全審查的現實訴求。盡管世界主要國家認識到外資安全審查的重要性，但不同國家相關制度安排仍存在較大差異。西方國家具有審查碎片化、主觀性嚴重、自由裁量權大等鮮明特征，容易淪為部分國家行使保護主義的工具與手段。尤其是對我國國有企業的安全審查，或會給我國對外投資帶來不利影響。而中國對外投資如何應對主要國家不斷擴大的安全審查，則需要將鼓勵企業走出去同維護國家海外利益、將安全戰略互信平臺同境外投資合規性建設、將自貿區戰略部署同東道國主動報備等結合起來，重塑對外投資新優勢。

[關鍵詞]對外投資;安全審查;現實邏輯;政策重點

[中圖分類號]F831.6? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2022）03—0066—07

[作者簡介]項松林，男，中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院副研究員，世界經濟學博士，兵團黨委黨校（行政學院）經濟學教研部副主任，研究方向：國際貿易與投資。

外資國家安全審查本質就是在政治上對外國資本能否威脅到本國國家安全進行“政治判斷”。[1]盡管理論界早已證明資本跨境流動有利于改善世界資源配置效率、提升全球生產率水平，但很多國家的實踐經驗不斷表明：資本的“真正”自由地跨境流動還沒有完全實現，絕大多數國家都有外資監管的法律法規，涵蓋準入、運行、退出等各個方面。然而，以美國為首的部分西方國家認為這些法律法規并不“徹底”，突出表現在：反壟斷法雖然能夠預防壟斷市場的形成，但幾乎不能對關系國計民生的重點行業、重點基礎設施、關鍵技術跨國并購與投資進行“干預”，于是外資國家安全審查制度應運而生，正在多國實踐。同反壟斷法等確定性規則相比，西方國家外資安全審查制度具有觸發條件模糊、適用條件寬泛、自由裁量權大等特點。其主要特征可以概括為：在各國外資專門審查機構主導下，以彌補跨境投資快速發展后的外資管理“漏洞”為目標，以維護重點行業、重點基礎設施、關鍵技術為導向，以“封鎖”技術落后國家技術追趕為手段，以股權限制與投資資金門檻為載體[2]，從而試圖以此作為維護其重大安全利益的屏障。

一、美國外資安全審查發展歷程及全球影響

站在新的起點上，理解外資國家安全審查機制，需全面梳理其發展歷程與特征。鑒于美國是世界外資國家安全審查發起時間相對較早、法律體系相對完善的國家之一，我們以其若干標志性重大事件為依據，可以劃分為五個階段。

第一階段是從一戰到二戰期間的“敵對”階段，標志性事件是1917年美國通過《敵國貿易法》。這一階段的主要特點是美國可在緊急狀態下凍結敵國在美資產，并進行資產國有化，目的就是為了確保美國人自己把持美國經濟機器中的敏感部門[3]。第二階段是從二戰結束到20世紀80年代初的“溫和”發展階段，標志性事件是1975年美國成立首個CFIUS機構，實施外資安全審查[4]。這一階段美國的外資安全審查相對溫和，即便是發現來自其他發達國家資本和阿拉伯世界的石油資本可能會威脅美國國家安全[5]，也大都采取“說服”方式，勸阻對方收購。第三階段是從20世紀80年代中后期到90年代初的重視“傳統國防安全”發展階段，標志性事件是1988年通過“埃—佛條款”。這一階段的主要特點是美國為防止出現動用1977年《國際緊急經濟權利法》，類似宣布“敵對狀態”的外交壓力而主動完成外資國家安全法律法規的制定，授權總統和CFIUS對外資進行國防安審。第四階段是從20世紀90年代中后期到2007年突出強調“經濟安全”發展階段，標志性事件是2007年美國正式簽署FINSA1。這一階段美國外資安全審查的重點放在了經濟安全[6]，并且從克林頓政府到小布什政府均將“經濟安全”作為美國三大優先目標之一2。第五階段是從2008年以來的“泛政治化”發展階段，標志性事件是2018年正式簽署FIRRMA3。這一階段美國外資國家安全審查呈現“擴大化”發展趨勢，表現在：一是對外國“控制”范疇的界定變得更寬泛，不僅局限于絕對“控制”，即便是少數持股，也將納入審查范圍[7];二是擴大關鍵技術范圍，除國防工業以外，還包括新興技術、不動產交易、非投票表決、控制權益轉讓等多項內容。

受此影響，其他國家也相繼完善相關立法，全球呈現出“泛化”發展態勢。除德、法、英、日、澳、加、俄、印等加強了外資安全審查立法進程外，巴西、韓國、南非也在加速推進立法。比如，英國2018年通過國家安全白皮書，外資審查資金金額從7000萬英鎊減小到100萬，股權等轉讓比例約束條件降低到25%以下，導致即便是小微企業的收購也可能會被叫停。2017年德國再次對《對外經濟條例》進行修改，要求金融、保險、能源、電信與IT等十幾個行業的并購投資需向經濟部報告，而之前無此項要求。法國也對其國內的外國投資法案進行了大規模修改。而在歐盟整體上，2018年歐洲議會及其28個成員國代表就外資國家安全審查篩選框架達成臨時協議，且歐盟整體的外資審查制度也于2019年生效。

其他國家中，加拿大、澳大利亞分別在2016年、2015年修改相關法律，增加了外資安全審查內容。俄羅斯2017年再次對其相關制度安排進行多項實質性的修訂，內容要求從嚴加強外資國家安全審查。其他國家也或多或少存在外資安全審查，比如日本的直投令、印度的外資政策總匯編、韓國的資本市場外資收購規則、巴西的外資國家安全審查程序，以及南非律師公會（LSSA）2018年表態：外資并購行為對國家安全造成過多的不確定性，要求設立專門機構進行安全審查。

二、利弊分析

應該說，外資安全審查的階段性發展特征，既是順應跨境資本快速發展且動態調整的過程，又是預防外國資本過度介入本國經濟發展的必然結果[8]，還與經濟全球化下利益分配不均等密切相關。其現實邏輯為：E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C

首先，彌補一國或經濟體的外資管理漏洞。客觀來看，經濟全球化帶動跨境投資快速發展后，各國現有外資政策體系中，都或多或少地存在防止跨境資本在本國產業的絕對擴張做法，比如反壟斷調查、市場準入制度、合資企業股比限制等等，但這些政策還不“徹底”，可能存在著“漏洞”。比如反壟斷法的審查目的只是對達到標準的企業進行調查，預防壟斷市場形成，保護市場競爭，但其內容較為單一，主要功能是排除并購投資可能存在的反競爭效果，適用條件則只要求經營者達到規定的申報標準即可，不達標準就不可實施反壟斷調查。而且反壟斷法一般不涉及本國重點行業、重點基礎設施、關鍵技術的投資與并購，由此可能帶來外資對關系到本國國計民生重要產業的過度“滲透”，有必要采取安全審查維護本國利益。

其次，維護重要行業或重點產業的必要方式。重點行業、關鍵基礎設施、關鍵技術往往關系到一國經濟命脈。一旦外資過度介入或控制，國家危險或會出現。與反壟斷法相比，外資安全審查的隱蔽性更強，手段也更為豐富，既可以涵蓋制造業領域，也可以包括金融、IT技術等服務業，還可以保障能源資源安全與糧食安全等。而在方式上，只要國家元首或主管部門認定有違反國家安全的“嫌疑”，就可以發起調查[9]。同時，審查內容呈多元化特征，還可以與一國反恐、核擴散、出口限制等對外經濟政策保持一致[10]，持續跟蹤也能發現外國投資者是否具有對方政府或軍隊等重要部門相關任職信息，只要發現涉嫌危害國家安全，即便是交易得到批準，也可以采取征收或罰沒巨額罰款等措施盡可能消除隱患。

第三，技術領先國家“封鎖”技術追趕國家的保護手段。當前國際分工體系中，主要發達國家技術相對領先，多處于全球價值鏈的“鏈主”地位，而發展中國家通常以資源、能源、勞動力等為依托，嵌入國際分工體系后，在技術上通常處于追趕狀態。然而，主要發達國家主導的全球價值鏈國際分工體系并非一成不變，會根據不同國家或地區的相對成本變化而做出動態調整。這意味著眾多發展中國家沿國際分工鏈向上技術追趕中，如果未趕在其他低成本國家或地區加入分工體系之前，可能面臨著被全球價值鏈“鏈主”開除“鏈籍”的危險，即使不會“踢出”也存在“低端鎖定”的風險[11]。后起國家經濟發展之后，隨著國內各種生產要素成本集中上升，傳統低成本國際競爭優勢存在不斷讓位給其他發展中經濟體的可能趨勢，應對產業競爭力衰減的一個理想選擇是反向收購發達國家的領先技術，逐步向全球價值鏈分工體系的高端延伸。于是，技術領先國家為確保全球價值鏈“鏈主”的核心地位，在技術追趕國家對其發起核心技術、核心產業、核心原材料等逆向收購中，會主動引用外資國家安全審查，將其作為“封鎖”技術追趕國家的保護手段之一。這在美國表現得尤為明顯，無論是20世紀70年代，歐洲國家資本或阿拉伯世界的石油資本向美國收購能源資源企業，還是80年代中后期日本大舉收購美國高新技術企業或者現當代中資企業向美國企業發起的“求購要約”，均表現如此，即便收購方承諾生產基地依然放在美國或許諾不介入實際控制權等，盡量降低對美方有關傳統國防安全或新興技術、數字經濟等非傳統安全的擔憂，投資或并購活動的外資安全審查依然會發生。

第四，經濟全球化利益分配不均帶來的“民粹主義”風險更值得警惕。長期以來，發展中國家融入全球化的發展模式主要以外部需求為導向。但經濟全球化不可能讓所有國家獲得同等收益，也不可能讓每個國家的所有階層相同獲益，總會出現一些國家部分階層收益相對較大而另一些階層獲益相對較小的問題。于是，二戰結束以來的全球化進程中，世界經濟格局總體呈現“南升北降”趨勢，也被很多人看成是發展中國家收益更多的表現，而發達國家獲益有限。正因為如此，美國等西方發達國家認為這是全球化失控的結果，要求改變全球經貿規則，試圖在搶占高標準經貿規則制定權中分享更多全球化紅利，美歐展開的“三零”談判就是典型例證。受此影響，全球金融危機以來，世界頭號經濟體的美國經濟境況一直不太佳，歐洲自歐債危機后增長始終處于低區間徘徊，日本歷經海嘯、地震、核輻射等多重打擊以及與中韓就領土爭端、歷史教科書等分歧，經貿摩擦也有政治化傾向。主要發達國家一直頭疼的經濟增長下滑、失業率高企等諸多問題，加速了“重振鐵銹工業帶”“加速制造業回流”等保守政策出臺，一定程度上也會“加重”外資安全審查的政治色彩[12]，增加審查對象所屬國家的特定因素。

從歷史上看，每一次大型經濟危機之后，“民粹主義”引發外資國外安全審查的風險都會有所增加，比如20世紀石油危機之后，日本收購美國高科技公司，就引發了至少74%的民意反對[13]，直接催生了美國外資安全審查的埃—佛條款出臺;2008年全球金融危機之后，中資企業收購美加澳等國的企業也有類似情況，例如阿里巴巴在美國收購速匯金、中海油在加拿大收購尼克森、中鋁在澳大利亞收購力拓、華為收購澳全國寬帶網絡、國家電網收購澳洲電網公司等。當下，新冠疫情世界蔓延后，盡管還沒有太多直接證據表明外資國家安全審查有增多跡象，但基于保守主義、民粹主義、種族主義的政治言論已經有所影響，比如美日等一些政客試圖拋棄創新與增長相分離的傳統，強化兩者結合的重要性來糾正以往“去工業化”的政策思路，甚至擬出臺經濟援助政策，幫助其海外公司遷回到本國或向其他風險較小的國家轉移，必然會對未來經濟全球化的發展趨勢帶來負面影響。而主要跨國公司因難以控制并協調價值鏈分工可能做出的“主動脫鉤”做法，也會對國際分工體系產生負面效應。

三、外資國家安全審查機制的各國特點與近年來發展趨勢

雖然從動因上，人們常說外資國家安全審查是維護一國經貿安全的必要手段，但是也容易淪為經濟全球化下某些國家行使保護主義的工具與手段，突出表現在以下幾個國家。

從美國來看，外資并購審查范圍廣，“政治性”強。相對于其他國家，美國外資并購安全審查更為嚴格，甚至數額相對很少的交易也會納入其中，比如華為集團收購美國三葉公司的并購案僅涉及200萬美元。行業分布上，經過多次補充，現在美國外資國家安審主要包括21個關鍵行業。概括起來，除傳統國防安全外，基本涵蓋了美國在國際技術領先地位、核心基礎設施、核心技術等各個方面。觸發條件上，美國“政治性”更強，審查也更主觀，只要總統和CFIUS認為有必要進行調查就可以展開。人員構成也是如此，美國擁有專門的外資安全審查機構，即外資審查委員會（CFIUS），設立在美國財政部內。該委員會具有穩定的人員構成，由11位成員加5位觀察員的主要內閣成員構成專門隊伍。反觀其他國家，大多數主要依賴不同部門協調合作處理國家外資安全審查，比如澳大利亞雖然也有外資審查委員會，成員也有6名構成，略少于美國，但政治色彩遠低于美國。同時，美國外資審查還存在一定程度上的“歧視”，比如兩起“幾乎同時”的并購中，英國企業可以通過，而中國企業卻無權交易。顯然美國外資國家審查還是具有特別“關照”特定國家的“嫌疑”。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C

從西歐來看，外資國家安全審查更為重視傳統國防安全，目的是防范國內經濟波動。西歐國家經濟開放程度較高，外資國家安全審查近些年才被重視，且聚焦于傳統國防安全。英國在“重要制造業企業控制權轉讓”上強調“英國利益”，只有“相抵觸”才會禁止轉讓或由政府代管。德法等國也是主要聚焦在軍工行業，特別是與軍事裝備密切相關的彈藥、武器等。觸發條件上，英國只有兩個：一是公共利益;二是數量限制。德國也類似，觸發條件也是兩個：一是非歐盟成員國自然人、法人或合伙人持有的企業;二是股權在25%以上（含“合并計算”）。法國觸發國家安全審查條件和德國類似，同樣區分歐盟成員國企業和非歐企業，只是股權控制比德國高。這些規定相對于美國較為寬泛的“被外國人所控制”而言，顯然更為謹慎。

從加拿大和澳大利亞來看，國家安全審查更多是關注國家利益，凈國家利益成為首選。歷史上，加拿大和澳大利益都是利用外資相對積極的國家，前者吸引了很多美國企業投資礦產資源業，后者也吸引了大量來自英國的投資。只是后來因擔憂一些國內重要部門被美英投資商控制，才建立起外資審查制度。但是澳大利益關注點主要在于“是否與國家利益相悖”。同澳大利亞一樣，加拿大也是重點考慮外資與國家安全之間“凈利益”的平衡。凈國家利益優先考慮還體現在加澳兩國對國有企業的監管上，即競爭中立原則，要求對本國國有企業在國內市場上不實施任何直接或間接補貼，在外國市場也不實施任何補貼。相反，如果發現外國投資者不能獨立于相關政府，加澳兩國可能就會觸發外資安全審查。

從印度、日本、俄羅斯來看，國家安全與外資準入機制密切結合，透明度不高。印日俄三國中，只有俄羅斯有專門的外資國家安全審查法案及其修正案，印度和日本實施的是捎帶法。比如，印度主要包括外商直接投資行業政策、公司法、工會法等;日本主要包括外國投資法、反壟斷法等。這三個經濟體的共同特點是直接投資由外資管理委員會審批，并購投資則由中央政府審批。從審查過程來看，三國的另一個共同特點都是以結果為導向。在俄羅斯，不論交易是股權交換還是控制公司，只要掌控注冊資本的50%以上或地下礦產資源的控制股份25%以上或存在政府控制的交易，就會觸發國家安全審查。印度也是如此，投資超過最終實際控制的50%，也立刻觸發安全審查。日本相對復雜，包括股權投資、設立分公司等各種情況。總體上，印日俄的國家安全審查注重實質導向，只看最終控股比例，而不在乎持股方式。只是在透明度上，三國主觀性操控空間更大，比如俄羅斯需要監管委員會和主管部門雙層審查;印度雖然是單層監管，但國家安全委員會作為審查機關，有集調查權、裁判權、處罰權集于一身的“嫌疑”，缺乏相應救濟措施更讓外資無處申訴;而日本的審查時間最長，甚至可以達到五個月之久，自然帶來透明度不高的問題。

盡管這些國家外資國家安全審查制度存在上述分歧，但比較起來，不難發現近些年仍有一些共性趨勢：

首先是加大法制建設。無論是美國還是英德法等其他國家，提高法制化建設都是重點。美國是目前擁有較為完整外資國家安全審查法律體系，先后制定了埃—佛條款、伯德修正案、FINSA和FIRRMA，相關實施細則也不斷修改和完善。英德法也不斷加大法制化進程，表現在：德國最為重要的《對外經濟法》與相關《對外經濟條例》自頒布之后已經多次修改，2017年再修改條例強化了外資申報義務;英國外資安全審查最早可以溯源到1973年《公平貿易法》與1975年《工業化法》，之后在2002年和2017年進行修訂，2018年又通過《國家安全與投資》白皮書;法國分別于2004年、2006年、2008年修改了外資國家安全審查程序，并于2011年公布了完善和改革外國投資仲裁的相關法令，鼓勵運用爭端解決替代形式處理外資國家安全審查，以改善其效率。日澳印加俄以及巴西等國也都在加強或提議外資國家安全審查的相關法制化、制度化建設水平。

其次是審查領域不斷擴大。拿美國來說，外資國家安全審查范圍原本僅對傳統國防領域，隨后不斷擴展，涉及科技、電信等多部門。歐洲國家的基本趨勢也在擴大外資國家安全審查的范圍，審查力度也在加強。英國規定：如果外資項目涉及關鍵技術，則需要強制申報。歐盟外資審查范圍也很廣，除關鍵技術、關鍵基礎設施外，軍民兩用的敏感設施與敏感技術也在其中。澳大利亞要求成立重點基礎設施中心，對涉及供電、電信、港口、水利等涉及國家安全的重點部門進行管理。德國也加大相應審查范圍，將重要基礎設施納入其中，規定相關投資實行強制申報。

第三是嚴查寬出。“嚴查”就是給予更大審查權力，加大審查力度;“寬出”即真正被否決或罰沒的外商投資，總體上依然較少，原因或許是外資國家安全審查本身的“震懾”作用，讓涉及其中的可能投資“主動”撤回了相關交易;原因在于外資審查強大壓力下，巨額“反向分手費”會迫使很多外資企業主動放棄，終止交易。但是從結果上看，真正被否決的案件相對還是較少，比如美國2010年以來進入總統決定的案例僅為2起，被處置的情況也僅為45起，分別占全部案件的0.5%和11.6%;澳大利亞被否決的案例更少，2010年以來總共只有62起，占全部案件總數的萬分之六左右。

第四，尤為關注國有企業。應該指出的是，以國家安全為由被美國總統否決的2起交易案例都與中國有關，一是2012年三一重工收購美國TERNA風電項目，二是2016年福建宏芯并購美國愛思強。而這之前美國只否決過一次，是老布什于1990年否決中航技并購美國曼科的交易。這背后或許有美西方國家對外國政府擁有或控制企業（即國有企業）的擔憂。實際上，西方國家主要擔心的還是融資優惠待遇等問題，表現在既存在所謂“反競爭”的可能疑慮，又擔心企業與政府聯系過于緊密，模糊商業目的，從事一些在外國政府授權下的某些“野心”活動。[14]于是，實踐中往往對國有企業審查更為嚴格，比如歐盟外資國家安全審查主要針對非歐盟企業，本意是保障資本在歐盟內部的流動性，但歐盟也擔心某些國家的國企會使用迂回方式打入歐洲內部。加拿大更是如此，要求審查國有企業的條件更“寬松”。俄羅斯的修訂案中，雖然將地下資源戰略投資股比有所放松，從10%提高到25%，但對于外國政府控制的企業依舊沒有變，要求地下資源戰略公司注冊資本占比僅為5%，本質也是變相防范國有企業。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C

這就帶來對中國國有企業跨境并購審查趨嚴的事實，也“殃及”非國有企業。比如美國自1990年以來，以國家安全為名至少否決了15起中國企業并購美國企業的案例，其中2010年之后就包括11起，占比73.3%。這些被美國否決的案例中既有像中國航空技術公司、中國海洋石油集團、鞍山鋼鐵公司、華潤集團這樣的國有企業，也有三一重工、華為、清華紫光、螞蟻金服這樣的民營或股份制企業，還有像Canyon Bridge這樣的私募股權基金。同時，被否決的原因既有與鋼鐵、海軍基地、能源等傳統國防安全相關，也有與芯片、半導體、移動存儲設備等高新技術或美方所謂關鍵技術有關，甚至還懷疑中資企業與中國政府關系過于緊密，進而猜測中資企業具有軍工背景拒絕所謂收購投資，比如華為的幾次并購案就是典型例證。實際上，即便是像阿里巴巴這樣全球知名的美股上市企業，美國也以并購投資可能威脅到其國家網絡安全，不允許阿里巴巴收購美方的速匯金公司。

四、應對舉措

總之，外資安全審查既有積極意義，也有負面影響，特別是容易被西方國家當作保護主義工具。隨著中國深度融入世界，在以構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，中國對外投資會大幅增加。這決定了必須采取有效措施，應對世界主要國家的外資安全審查，促進我國企業對外投資穩步發展。

首先，在《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）與《中華人民共和國外商投資法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）前提下，努力擴大外資規模。促進中國發展，外資仍有相當大的作用。在全球新冠疫情持續發酵背景下，部分西方國家的產業鏈重構中，跨國公司也存在主動脫鉤的部分可能。這決定了在未來一段時間內，中國依然要增加對外資的吸引力。在資本跨境流動日益增強背景下，相對成本優勢總是可變的，唯有形成“制度高于技術”的新優勢才能整合更多全球優質要素。正因為如此，我國才在廢除“外資三法”基礎上，制定《外商投資法》與《實施條例》。各級政府部門需要在落實好這一根本大法前提下，采取有效措施保障外商投資合法權益，增強我國吸引外資的制度性新優勢。

其次，政府層面建立戰略互信，發揮自貿協定的積極作用。許多國家的外資安全審查實踐中，都有給予自貿伙伴特殊照顧的做法，比如加拿大和歐盟等。目前我國已簽署21個對外自貿協定，也有10個自貿安排正在談判中，還有8個自貿協定正在研究中1，倡議和研究的還有中國—中東歐合作機制、中歐自貿區倡議、中國—歐亞經濟聯盟自貿區遠景、CPTPP談判、金磚國家自貿區等。加速上述自貿談判進程，可以更好與投資東道國建立國際層面的戰略互信，大幅減少中國走出去企業可能遭受的外資安全審查風險。

第三，熟悉國外安全審查的法律規定，重視非正式磋商機制作用。中資企業對外并購與投資，一旦觸發安全審查機制，就有失敗的風險。這決定了在對外投資過程中，需要主動加強與東道國外資安全審查專門機構聯系，及時了解對方意見。目前，主要發達國家的外資安全審查制度越來越傾向于加大法制化建設力度，既有官方指導文件，也有必要的非正式磋商機制。與官方指導文件所提供的明確投資指引相比，非正式磋商機制作為咨詢與交流的重要平臺，可以幫助中資企業在相對復雜的部分投資交易，爭取到更多的審查時間，避免因投資額較大或投資項目較為敏感而直接被否決的情況發生。

第四，調整投資策略，盡量規避觸發外資安全審查風險。數額巨大的跨國投資，特別是并購投資，無論對哪個國家來說，都會擔憂其對本國國民經濟的介入過深問題。與此同時，大多數國也都承認外資對經濟增長有促進作用，“嚴查寬出”更多是為了平衡安全與發展之間的利弊關系。面對主要國家外資安全審查的新發展趨勢，中資企業可采用逐步控股方式，減少不必要的投資障礙。具體操作上，我國企業可以采取與東道國境內公司合作的方式，先以少量資金參股收購公司，然后通過公司間借款等融資方式逐漸增加收購公司的股權，最終通過技術授權或安排管理人員獲取其先進技術與管理經驗，完成戰略性投資目標。

第五，借助第三方“中介”力量，發揮專業化部門作用。部分西方發達國家外資安全審查的領域與范圍不斷擴大的問題客觀存在，不僅涉及傳統安全領域，也涉及包括數字經濟在內的非傳統安全領域，這就導致中資企業在對外并購與投資中始終存在較大的不確定性。解決這些困難需要發揮專業化的中介機構作用，為中資企業擬進入海外市場提供專業咨詢服務，衡量投資風險。國家商務部相關部門也可以提高專業化的業務指導工作，特別是商務部下屬的投資促進局與國際貿易合作研究院等部門較為熟悉各國外資安全審查的相關法律規定，可為有關企業“出海投資”提供專業化建議。

第六，降低國有企業關注度，鼓勵有實力的中小民營企業對外投資。目前，大多數西方國家的外資安全審查尤為關注國有企業跨國并購與投資，以中小民營企業為主的對外投資，通常會給東道國政府與民眾一種相對友好的“感覺”，即并購金額相對較低，股權控制可能性也不高，由此觸發外資安全審查的概率大幅降低。實際上，中國已經悄然變為資本較為豐裕的經濟體，境外投資更多的是尋求技術和經驗。倘若中小企業對外投資中，可以通過“干中學”等方式獲取技術與知識等長期回報，真實投資效益或許會比短期內掌控絕對控制權的效果更好。

第七，我國企業更要主動作為，必要時應充分利用法律手段維護自身合法權益。企業是我國對外投資的主體，減輕西方主要國家外資安全審查風險，既要做好主動溝通與報備工作，盡量避免觸碰部分國家的審查“紅線”，也要選擇并購最佳時期，盡量避免類似東道國大選等敏感時期，還要建立良好的企業形象，減輕東道國政府與民眾的注意力。然而，如果充分準備仍然避免不了因外資安全審查而最終被對方終止交易的情況發生，中資企業必要時應該采取法律訴訟的方式，維護自身合法權益最大化。這是因為包括美國在內的大多數國家，其外資安全審查都有專門的“法律救濟”條款，訴訟作為必要的行政手段，雖然表面上僅為東道國走完法律程序的必要步驟，但作為被禁止方，可以盡最大可能減少我國企業海外投資的損失，甚至可能“反敗為勝”，比如三一重工2014年起訴奧巴馬政府后，最終以勝訴方式成功并購美國拉爾斯公司。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C

總之，鑒于開放條件下，外資國家安全審查既有積極意義，也有負面影響，特別經濟全球化利益分配不均背景下，外資國家安全審查容易“淪為”技術領先國家“封鎖”技術追趕國家的保護工具，也極易被部分西方政客利用，增加對特定國家企業審查的“政治色彩”。這決定了隨著我國對外開放的持續深入發展，促進企業“大規模走出去”，應該采取自貿安排搭建政府間戰略互信平臺、轉變思路中鼓勵中小民營企業“走出去”、與第三方經濟體企業組建“對外投資聯合體”等措施，緩解西方國家的外資安全審查負面影響，進而更好促進我國利用全球資金、技術、市場、戰略資源，增強構建全面開放新格局的動力和后勁。同時，“大規模走出去”中微觀企業主體更要主動作為。倘若能將主動申報和溝通結合聯系起來，將避免觸碰審查紅線和經驗總結聯系起來，將嚴格遵守東道國法律法規和發揮公關作用聯系起來，將海外項目的“合規性”建設與“合意性”建設（即合乎當地廣大民意的需求）聯系起來，等等，應該對推動中國企業海外投資穩步前進有益。

參考文獻：

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責任編輯：彭銀春E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C