如何提出高質量審計建議的幾點思考

■任智勇 林琳 劉俊廷

審計建議是指審計部門通過現場審計或審計調查，把審計發現的問題進行總結、分析、歸納，提出有利于審計對象加強內部管理、提高履職效益、促進廉政建設、改進領導決策的意見或建議。一般情況下，審計建議不在審計結論或決定中提出，只在審計報告中提出。在實際工作中存在審計建議內容空洞、對象錯誤、避重就輕、站位不高等問題。低質量的審計建議不被重視且較難落實，影響后續整改和審計效益。

一、存在的問題

1.內容空洞，千篇一律。審計建議內容空洞的問題具有普遍性和典型性，主要表現為審計建議過于原則化、籠統化，內容不具體。比如，“進一步強化管理，嚴格執行各項規章制度”“完善流程管理，簡化審批手續”“切實做好日常安全維護與管理”“努力降低成本不斷提高經濟效益”“加強學習培訓不斷提高工作人員專業水平”等等。有些審計建議千篇一律、似曾相識，具有通用性，放在其他審計報告似乎也可以。審計建議缺乏可操作性，使審計對象無法組織落實。

2.對象錯誤，牽強附會。按規定審計報告只能向審計對象提出審計建議。審計報告發現的問題中，有一些是體制性、行業性問題，有些是單位自身問題，在做審計建議時必須宏觀掌握，正確區分。在實際工作中，經常發生審計報告向非審計對象提出審計建議。一是向審計對象主管部門提出審計建議。比如，建議上級單位或主管部門“加強監督指導”“加強業務培訓”“完善制度建設”。二是向審計對象的同業競爭提出審計建議。比如，建議同行業其他單位“高度重視行業風險防控”“嚴格同業自律”“加強行業互動協作”。三是向審計對象的管轄范圍或服務對象提出審計建議。比如，要求轄內單位或服務對象“積極配合做好后續整改工作”“認真落實政策規定和上級要求”。

3.避重就輕，小題大作。作為審計報告的重要組成部分，審計建議應當具有針對性。但在實際工作中，審計建議往往被作為審計報告的一種定制格式生搬硬套。主要表現為：一是對于重大風險問題沒有深入分析，存在“大事化小，小事化了”的思想。比如，審計報告描述了“多個未竣工項目合同無當事人簽字”等問題，但審計建議僅為“規范重大合同簽字”，沒有從重大項目風險角度深入分析并提出建議。二是把一些可以立行立改的小問題“上綱上線”。比如，檢查發現一次國庫業務簽退時間延遲了幾分鐘，突擊抽查發現一名工作人員串崗，等等。審計報告對這些問題提出審計建議顯得“小題大作”。

4.站位不高，低端徘徊。主要表現為：審計建議沒有圍繞審計發現的主要問題并結合整改的可行性提出；沒有圍繞落實黨和國家方針政策、法律規章以及經濟社會發展大局提出；沒有圍繞關鍵領域和重點環節存在的突出問題提出；沒有圍繞發現問題背后的體制機制性“病根”提出。比如，審計人員發現審計期限內“三重一大”會議未按規定要求編發會議紀要，也未作存檔備查。但主審人主觀判斷這是全轄普遍性問題，雖然中央有文件規定但各級基層均未落實，認為僅要求審計對象落實這項規定，則“有失公平”。審計建議如若習慣于查錯糾弊、就事論事，則難以提出高質量審計建議，導致審計建議始終在低端和微觀層面徘徊。

二、原因分析

1.思想認識誤區。無論是審計還是被審計，核心重點當然是能否發現問題以及反饋的問題能否及時整改到位。但由此認為“審計建議無關緊要，審計查處才是重點”，則是審計思想上的認識誤區。有的審計人員認為審計建議過于具體，則審計對象無法整改；有的審計人員認為如果審計建議提出過高要求，則審計對象人力、物力和財力難以落實；有的認為審計建議沒有強制力，即使寫得再好，審計對象不采納也沒有價值。有的審計人員在審計過程中對發現的一些個性問題，沒有進行深入的調查，也沒有進行系統的分析和研究，導致問題的發現和定性僅僅停留在膚淺的業務操作層面，不能從深層次、宏觀上揭示問題背后的真正原因，更無法根據問題產生的根源提出客觀、切實可行的建議。

2.約束力不強。目前的法律規章以及各基層單位的審計制度，比較重視審計現場的操作是否規范、反饋問題的整改是否落實。對于審計建議的質量以及審計建議是否落實，并沒有明確的規定。審計建議缺乏約束力和強制力，隨意性較大，是審計建議質量低的制度層面的原因。在執行力層面上，審計部門對審計建議的落實情況關注不夠，一般只關注審計決定的落實情況，對于審計建議的落實情況不夠重視。

3.審計力量不足。基層單位審計任務重與審計力量不足的矛盾相對更為突出，也在一定程度上影響了審計建議的質量。據某單位統計，全市本系統轄內的縣區級審計人員中，50 歲以上占比63%，高出整體均值27 個百分點；全日制本科及以上畢業生占比12%；專職審計人員占比不足4%；全年培訓時間人均不足2 天。審計力量不足直接導致問題挖掘不夠，問題查不透、查不徹底，最終導致審計分析不到位、審計建議質量不高。

三、幾點思考

審計報告是反映審計成果的載體，在整個審計過程及業務中占據著核心地位。審計報告的優劣，體現了審計水平的高低。審計建議作為反映審計報告質量的重要組成部分，應當不斷強化審計建議意識，重視提升審計建議功能。

1.進一步完善審計法規制度。將審計建議及落實建議要求納入審計項目的重要事項，對不落實審計建議的，應視同未落實整改要求。正確劃分責任追究與審計建議的界限，對法規制度已有明確規定、屬于明知故犯的行為，則直接追究責任，不能以審計建議替代了事；對于存在風險隱患，但屬于政策界線不清楚、法規制度不明確、內控機制不健全的，應予審計建議要求進行整改，以控制風險。對非審計對象的審計建議，可采用“審計建議書”的方式，如果確實存在需要向審計對象的主管部門或者其他相關單位提出審計建議的，按照國家審計準則的規定，應當另外制作和出具“審計建議書”，送達相關建議單位。

2.形成切實可行的建議，避免正確而無用的建議。作為促進審計問題整改的重要手段，審計建議應注重針對性和有效性，注重審計成果運用和審計職能延伸。一是審計建議要有針對性。提出審計建議指向明確，確實可行。提出的審計建議要明確清晰，讓審計對象執行起來有據可依，或者有參照樣本。二是審計建議要有可操作性。審計建議要切合實際，審計對象哪些問題需要改進，哪些地方需要加強，應提出的明確的改進措施和建議。三是審計建議應著力從宏觀層面和全局范圍思考和研究問題，所有審計事項必須事實清楚，證據確鑿，程序完整。要抓住違規問題產生的關鍵環節和關鍵人員，抓住關鍵少數。

3.強化促改機制，總結建議成效。審計人員在審計現場應多與被審單位進行溝通，充分征求意見，切實提高審計意見和建議的針對性和可操作性，確保審計整改落地實施。審計項目結束后，應要求審計對象定期召開審計發現問題整改專題會，明確整改責任，推動整改落實。審計部門應加強問題整改追蹤，建立問題整改銷號管理臺賬。將整改質效納入考核，對整改結果實施通報、公示和問責。對履職盡責的工作人員，在責任追究時從審計角度啟用容錯機制。同時，及時開展審計回訪和后續審計，定期了解審計對象落實審計建議的情況。經常性地對問題整改情況和審計建議采納情況進行總結，對篩選出的具有宏觀指導意義的審計建議，及時上報上級有關部門，推動出臺相關制度和辦法，實現審計建議價值；對未被采納的審計建議，應分析原因，吸取教訓，實現審計建議能力再提升。

4.加強審計培訓，提高建議能力。通過培訓教育、現場輔導、風險解讀等方式，實現審計監督關口前移。有條件的單位應盡量改善審計人員結構，確保審計力量能夠滿足風險防控要求。定期安排審計人員貼近業務、理解業務，多方位掌握業務信息，力爭精通業務。定期對內外部審計發現的問題進行分析，詳細了解問題成因，判斷風險狀況，提出高價值的審計建議。全面樹立“重視審計建議”意識，不斷積累各方面的知識，熟練掌握專業技能，養成善于提出問題、分析問題的良好習慣，要善于歸納總結，分析尋找原因，準確提出審計建議。