城市軌道交通PPP 項目網運分離運作模式研究

李洪彬

（中鐵建軌道運營有限公司，北京 101100）

1 引言

城市軌道交通是現代城市內大型基礎設施之一，大力發展該項目能有效改善城市公共交通環境，顯著提升城市的綜合競爭水平。大量的資金投入是城市軌道交通項目快速發展的基礎，應結合本地當前的財政情況、城市經濟及商業化整體發展水平，選用適宜的投融資模式。2003 年，北京地鐵4 號線引入香港地鐵進行合作，在我國城市軌道交通領域首次探索和實施公私合作模式（PPP 模式）。同時，“網運分離”是近些年發展起來的一種新型管理模式，其是原鐵道部管理國家鐵路網建設與運營過程的重要改革方向，為建設現代軌道交通企業制度提供了優質條件和發展思路。

2 “網運分離”概述

當前，國內針對“網運分離”的研究多集中在鐵路運輸、電網建設等方面上。蔣媛媛等[1]把“網運分離”模式作為研究對象，考察了該模式下不同的運作類型，并檢驗分析了該模式用于國內產業中的可行性，摸索出和基本國情相吻合的鐵路產業改革模式。

高小珣等[2]解讀了“網運分離”在歐盟鐵路內的應用情況：鐵路運營企業提供特定時段及區間范圍中的路網資產使用權是路網公司的主要收入，基本及特殊服務費是資產使用費的基本構成部分，前者主要包括線路使用費、商業性運輸的業務。也有人員[3]在研究中指出，為達成建設的目標性原則，保證鐵路組織改革實踐中取得良好效果，應盡早推行鐵路重組的混合運營形式，把梳理產權關系作為起始點，逐漸建設出邊緣清晰、權責明了、政資有效分離、管理過程科學化的鐵路運輸企業。

3 基于“網運分離”模式運作PPP 項目的思路

主要思路是遵照“業務整合分類規劃，錯配連接交易結構”的規則，剖析項目內在機制含有的重要因素，結合軌道項目投資建造及運營管理方式的不同特點，推行“量身定做”方法，將其細化成規劃建造與運維管理兩大模塊，統一應用PPP模式運作，并融合“持久經營，融資延展”這一現代化理念。在以上兩大階段中，使更多的社會資本參與到軌道項目運營及建設中，使專業主體承擔專業項目的執行過程，一方面呈現出軌道項目不同實施階段內層級之間形成的交錯運行機制，另一方面使不同業務范疇交易鏈條的清晰度顯著提升，實際交易關系更加簡潔化，更有效地把控具體交易過程，促進各級政府補貼機制更靈活實施。

項目規劃建造模塊可以應用政府按照項目應用者的實際付款情況，結合績效考評結果支出可行性缺口補助的形式。政府通過采購招標的形式確定社會資本的預期回報率，也基于招標形式確定項目建造定額下浮率，通過規范化績效考核方式確保社會資本得到應有的投資回報。

運維管理模塊應用投資-運營-移交（IOT）模式。具體是政府創設的軌道公司先通過獨資創設項目運營公司，再采用增資擴股的形式吸引更多的社會資本參與到項目中，促成運維模塊的PPP 運作過程。項目運營公司可以采用政府授權形式獲取基礎資產的使用權，也可以通過租賃或購置形式取得車輛等裝置局部資產使用權。為了能將軌道交通成網運作模式的優越性發揮到最大化，全面提升交通線網運營管理實效，項目運營公司會整合線網上所有的運營業務，減少協調投入，逐漸產生規?；б?，且運營公司也會主動聚集大批量高質量資產，確保軌道項目后期融資有更穩定的基礎。

運營公司是軌道運維階段的項目業主方，執行項目運營過程中涉及的運營服務、設備維保及更新等諸多任務，針對項目運營的相關商業風險，通常是社會資本或運營公司承擔，政府部門承擔的風險類型有最低客流需求、法律風險等。

4 具體運作方案

4.1 規劃建造模塊

具體是按照“資本金投入+ 建造及維護期績效考評并傳導”的PPP 合作模式設計該模塊，在引進社會資本環節中，可以設置相應的建設資質規定要求，合理捆綁項目總承包方與社會資本的股權投資，這樣針對規劃建造階段形成的施工承包考評結果，可以順利地基于傳導機制傳輸到和社會資本投資預計投資回報有關的績效考評領域內，并通過項目建造質量與社會資本方的股權投入逐漸構建出風險關聯機制[4]。采用科學設置合同條款的形式，在政府與社會資本或項目建設公司之間科學配置風險因素，逐漸打造出風險共同承擔、互利共贏的大局面。

4.1.1 交易結構

1）政府方采購

執行機構結合政府下達的項目PPP 合作實施方案，通過運行政府采購流程選出社會資本，把采購標的作為考評績效的基礎指標，社會資本方的競爭性指標較多，如項目的預計投資回報率、概預算下浮率等。社會資本方最后能取得的投資回報，要綜合考慮競爭性中標價，績效考核情況測算而來。

按照政府采購結果，軌道公司和社會資本通過合作創設項目建設公司，獲得項目業主資格，主動承擔項目可批復范疇中的所有投資。項目公司和機構簽署PPP 合作協議，科學確定權利義務范疇與風險承擔機制，取得政府經營授權后，負責執行投資建造、基礎設施維保工作，并獲得一定的票務分配收入回報，通過績效考核以后，正式確定缺口補助金額，政府方進行補助。以南寧軌道交通為例，其是本市軌道交通投資建設的唯一主體，市政府在政策、資金及資產等諸多方面對項目均進行大力支持，2016—2018 年，建設公司分別獲得市財政局撥付的專項資金分別為14.52 億元、62.08 億元及42.05 億元。2018—2020 年，運營公司收到政府補貼分別為3.18 億元、6.24 億元、10.03 億元，補貼金額逐年大幅增長。

2）項目建造管理

結合政府項目采購對外公開的中標結果，建設公司和具備一定資質的社會資本方簽署施工總承包協議，并負責執行具體的項目建設及管理工作，按照前期約定的方式實施機構考核項目施工總承包，在總承包方的結算中呈現相應的績效獎懲情況，同時在政府的缺口補助中開展增減核算，真正實現PPP 項目績效考評的傳導機制。

3）項目融資

建設公司負責軌道項目的投融資，政府方要按照PPP 合作協議約定的內容，準許建設公司把將來能獲得的租金、票務配置收入、缺口補助等用在融資抵質押方面，進而實現部分融資目標。社會資本方結合協議內容承擔其部分項目融資責任或幫助融資過程推進的義務，并結合金融機構現行的合規性要求，對外提供一定的融資輔助性條件[5]。

4）項目資產的應用

城市軌道交通項目建成以后的運營期，政府結合項目實用性的測評結果為軌道基礎設施運營提供適當租金，當然也可以是項目運營公司支付一定租金。針對項目公司投資形成的車輛、設備等資產，可以考慮提前將其移交給政府，當然也可以是運營公司租賃或采購。

5）績效考評機制

依照PPP 項目合作協議內設定的內容，城市軌道交通項目建造期間由項目建設公司承擔工程建設形成的考評結果，有效實施PPP 項目下的傳導機制。運營期承擔基礎設施必要的維保職責，基于規范化的績效考評過程，有效推動PPP 項目之下的提質增效的杠桿機制，捆綁項目建造過程中社會資本的長期責任和投資行為。本文提及的“必要的維保職責”特指和基礎設施質量有關的責任，例如，軌道不均勻沉降、隧洞局部裂痕等。在本方案設計時融合“網運分離”理念，可以把設備類的維保責任移交給項目運營公司。

4.1.2 補貼機制

1）預期投資回報

即通過采購招標的形式確認社會資本的投資回報情況，這不是一項固化指標，在履行PPP 合作協議過程中，應結合設定的績效考評方法做出相應調整，借此方式使社會資本方獲得一定回報。

2）項目建設期按照總承包施工協議核算考核獎懲金額

城市軌道交通項目建造過程中，針對工程總承包方在質量、工期、安全等方面出現的問題，政府或其指定機構進行科學有效管理，并按照合同內設定的違約條款，對施工承包方進行懲處，結算總承包價款時體現出具體的獎懲款數額[6，7]。

3）預期綜合成本的考核額度

綜合成本主要由項目公司的融資及運營成本構成。如果項目真實的融資成本和協議內設定的利率水平之間存在顯著差別，那么可以按照利率的差異比例考核有差別的部分，參照考核結果做出獎懲決策。

4.2 運維管理模塊

軌道交通運維管理階段基于IoT 模式運作，為了將線網自身的優勢發揮到最大化，一般會整合軌道交通線路，將其整合至同一個運維管理模塊的PPP 合作范疇，借此方式真正實現網運分離，在項目運營期創造出更多的效益，并清楚設定項目投資的風險邊緣，基于PPP 項目設計建立投資和運營的關聯性、回報和服務之間的匹配性等，這樣便能在項目運營公司內部建設出多層級調控機制，精準區分政府與市場風險。交易結構如圖1 所示。以廣州地鐵公司為例，其運營過程中緊扣地鐵項目推行多元化經營業務，項目自身具有較強的外部效應，以地鐵項目為支撐，公司主動開發相關商業、沿線土地資源及地鐵設計、培訓等諸多業務。有資料記載，2020 年全年，廣州地鐵總客運量24.13 億人次，日均客運量659.16 萬人次，最終實現票務收入45.84 億元，實現營業總收入128.91 億元，其中，非地鐵運營業務收入占比達54.18%。

圖1 運維管理模塊的交易結構圖

5 結語

本文設計的“網運分離”運作模式符合軌道交通PPP 項目實施政策、文件要求，具有較高的可操作性。通過實施“網運分離” 模式能協助政府更好地選擇施工承包商，使其在項目設計、建造、施工階段的專業性發揮到最大化，并實現對以上階段風險的有效控制。項目運營階段能選出專業性更高的運營商，進而全面提升項目運營管理及服務水平，提供更高質量的公共服務項目。