公共機構節能改造項目全過程造價管理研究

文／余佩 中共湖南省委黨校（湖南行政學院） 湖南長沙 410000

引言：

我國是人口大國、生產大國、消費大國，人均資源相對短缺、環境容量十分有限，發展的生態環境壓力、能源資源承載壓力非常突出。國際方面，當前全球能源危機拉響了警報，能源價格持續上漲，能源風險和隱憂不斷加大。

黨中央高度關注生態文明建設，全球的可持續發展。黨的十八大提出要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。習近平總書記在十九大報告中要求繼續推進資源全面節約和循環利用，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，開展創建節約型機關等行動，以期全面推動綠色發展。2018年全國生態環境保護大會習近平總書記在會上重申了節約資源的思想，要求廣泛開展節約型機關等創建活動。2020年3月國家機關事務管理局聯合發改委等四部委下發《節約型機關創建行動實施方案》，推動全國黨政機關抓好節約型機關的創建[1]。2021年6月國家機關事務管理局、國家發展和改革委員會印發《“十四五”公共機構節約能源資源工作規劃的通知》全面開展節約型機關創建行動，建立健全節約型機關常態化、長效化機制，力爭80%以上的縣級及以上機關2025年底前達到創建要求。隨著全國公共機構節約型機關的創建，各單位在節能改造上投入資金較大，如過度關注節能環保目標的而忽略了造價管理，可能會面臨巨大的經濟損失，因此節能改造項目造價成本控制也隨之成為突出的問題。

1、節能改造的必要性

我國建筑規模大，建筑能源占總能耗的35%左右，建筑已成為我國三大耗能大戶之一[2]。節能改造是在能源需求量日益加大的大背景下，充分發揮建筑結構能源的使用效果，同時降低建筑能耗，減少環境污染，以最小的能源消耗代價創造最大的經濟效益。公共機構帶頭節約資源進行節能改造，既是建設節約型社會的重點任務，又是加強公共機構效能建設的重要內容。公共機構是節能潛力較大的領域，同時節能所產生的社會效應大，示范引領作用強，對于減少財政資金浪費具有十分重要的作用。

2、項目全過程造價管理的意義

項目全過程造價管理貫穿于項目投資決策、項目設計、招投標、施工和竣工結算各個階段，每個階段造價的合理控制才能構成整個項目造價的合理性，在這期間，不僅要防止投資突破限額，更要促進建設、設計、施工單位加強管理，使人力、物力、財力等有限的資源得到充分的利用，使改造項目獲得最好的經濟效益和社會效益。對于公共機構來說能節省財政開支，緩解財政壓力，對于施工單位來說，面對競爭越來越激烈的市場，做好成本控制能夠在有限的成本下將企業利潤最大化，進而提高企業的市場競爭力。

3、節能改造的具體內容

節能改造是指對經過節能評估后不符合建筑節能強制性標準的既有建筑的圍護結構、供熱系統、采暖制冷系統、照明設備和熱水供應設施等實施節能改造的活動。

3.1 空調系統的改造

空調系統是建筑能耗的大戶，是節能的重點對象，可結合本地區氣候條件、辦公用房建設實際有計劃性地對建筑冬季保溫、夏季制冷等實施改造；對于使用率不高、布局分散的樓棟設置獨立的空調系統；充分利用各種熱回收技術進行熱回收，提高資源的循環利用率；對于空調附屬設施和小配件的節能容易被大家忽視，如辦公室、房間的風機盤管，風機盤管單臺功率雖小，末端雖然直接只消耗少量的風機電能，但還消耗了冷水或熱水的熱能，一般辦公室的風機盤管能耗和一臺1.5匹的耗電幾乎一樣，還有溫控面板，國家要求夏季室內空調溫度設置不得低于26攝氏度，冬季室內空調溫度設置不得高于20攝氏度，但是基本要靠人工控制，目前市面新的控制面板，能夠管理好空調的使用溫度和使用時間，獨立開啟電動閥輔助管道清洗，可實現在管道清洗時只開電動水閥，不啟動風機，從而節省風機電能，并能設定清洗時間，清洗結束，電動水閥和面板自動關閉。

3.2 節水改造

根據單位實際情況，用節水型器具替代傳統衛生器具，傳統衛生器具通常都有耗水多且密封性不足的特點，而且其耐用性也比較差，經常會出現漏水及滴水等狀況，節水型器具能改善建筑的給排水系統運行有效性，實現水資源的合理利用。對于老化嚴重，經常出現爆裂現象，漏水風險較大的地下給水管網進行更新，杜絕大量水資源的流失。加強雨水、中水回收利用系統，通過收集屋面、地面雨水，淋浴用水，經簡單處理實現沖廁、路面噴灑、綠化澆灌的功能，使節水效能顯著提高，并減少污染。

3.3 新能源利用

充分利用太陽能、地熱能、水汽能等新能源，進一步減少單位運行成本，降低能源資源消耗。地下水源熱泵節能系統是將地熱能加以利用，通過熱泵機對地熱能進行處理，最終將能量應用到建筑供暖[3]。這樣的系統在夏天可以將熱量進行有效的儲存，并在冬天加以利用，可以節省大量 的供熱資源，同時對資源進行循環利用， 產生環境保護的效益。太陽能光伏發電節能設備充分利用建筑屋頂、立面、車棚頂面等適宜場地空間，安裝光電轉換效率高的光伏發電設施，利用光伏發電系統產生的太陽能來代替煤的燃燒，緩解全國用電壓力，建筑空間得到了充分利用，也減少了煤燃燒帶來的環境污染和有害氣體的排放，實現環境保護。

3.4 建設能耗監控平臺

老舊配電房建設在前期未考慮投入用能管理，配電設備安裝時低壓配電柜采用機械式表計；辦公區用水、各供水管道未加裝遠傳用水計量表計，樓層水管發生破裂漏水、接口松動漏水，不能及時發現而浪費水資源。用能設備管理還停留在人工定期抄表、人工定期巡檢設備、憑電工經驗進行設備維保、人工管理設備臺賬等耗時耗人工的管理模式。建設能耗監控平臺將水、電、氣能耗進行全面的監管，實現能耗數據自動采集、及時發現能源使用漏洞并告警、智能控制節能，能有效提高能源使用效率，最大限度地實現節約資源（節能、節地、節水、節材）和保護環境，讓能源管理更加科學和精細化，杜絕“跑、冒、滴、漏”等浪費能源的情況，達到節能增效的目的。

3.5 其他節能改造

老舊建筑的窗戶一般采用單層玻璃，密閉性和保溫性都不太理想，也是節能改造的重點。LED燈節能改造、鍋爐節能改造、配電房節能變壓器的應用等都能有效減少能源消耗量，提高資源利用率。

4、節能改造項目全過程造價管理方法

節能改造項目全過程造價管理流程如圖1所示。

圖1 節能改造項目全過程造價管理流程

4.1 投資決策階段

投資決策階段是工程造價控制的源頭，對建設工程全過程造價控制起到了決定性的作用，是工程造價管理極其重要的一個階段。首先，要對本單位的能耗現狀、設施設備現狀進行分析，哪種能源消耗占比最大、哪種設施設備已經滿足不了節能要求屬于落后淘汰產品；其次，要進行充分的調研，對于擬改善的能源、改進的設施設備調查市場應用情況，了解建設方案、投資金額、節能效果等情況；最后，結合市場和本單位情況制定方案進行可行性分析和投資估算。

4.2 設計階段

設計階段是控制投資工程費用的關鍵環節，施工圖設計深度及設計方案的經濟合理性，將直接影響工程量清單及上限制的準確性。想要實現對工程造價的有效控制，就要制訂科學有效的設計方案。設計人員需要對用到的技術、材料、設備等進行方案比選、經濟分析、效益分析，召開建設方、設計方的專題討論會，并邀請專家出席，對節能改造方案和工程造價之間的關系進行深入研討和分析，充分考慮其中的利弊關系，不斷對設計方案進行完善，以確定最佳設計方案，確保節能效果和工程造價成本控制雙豐收。

4.3 招投標階段

明確對節能改造預算達到一定金額的項目招標文件及招標上限值必須委托事務所編制、審核以后才能進行招投標程序。審查招標文件完整性和文件中的條款，重點審查項目概況、招標范圍、節能要求、投標保證金等是否明確；施工隊伍入圍標準與評標辦法等。審查招標上限值編制是否完整，套用定額是否準確，工程量的確定是否準確無誤，工程材料的規格、型號、數量、價格是否選用一致，取費是否符合標準等，對于項目投資比較大、復雜的項目必須進行復審，即事務所進行清單編制、審核后，交由財評中心進行審核，這樣可以彌補清單的不足，使預算更加精確，有利于事后工作的開展。

合同中有關造價、價格、工程款支付等是構成合同的實質性內容，合同價的執行與監督是承包方和發包方進行工程造價管理的重要環節。從造價控制的角度出發，應加強合同的審計。公共機構合同管理辦法中應明確各職能部門合同職責與工作程序。合同管理領導小組應統籌協調合同管理與執行，并主要就合同價款進行審核把關，限定主要條款，明確審計意見，出具合同審核單。合同審計完成后，統一歸口公室簽章。合同管理領導小組充分收集工程管理中的難點，疑點和爭論，并通過提交領導小組會議解決爭端，明確要求，達成一致。

4.4 工程施工階段

建設方指定一名專業人員做好跟蹤記錄，嚴格審查施工組織設計或施工方案，檢查施工單位質量保證體系和監督檢查制度的建立是否有效運行，檢查隱蔽工程及關鍵環節、關鍵部位的記錄。每周參加工程例會，掌握工程進展情況，了解施工中需解決的問題，參與過程驗收。嚴格變更管理，充分論證工程變更應是在控制投資、保證質量、加快速度、提高效益的原則下來審定工程變更的必要性與可行性。對設計變更的管理，由建設單位提出書面報告，經設計單位論證，出具變更方案。負責部門根據變更方案編制預算，報審計部門，如果經審核的預算過高，超過相關規定，需報主管領導審批。規范現場簽證，簽證必須做到“定性定量”，規范簽字流程。凡合同約定需認質認價的節能材料及設備，必須按合同約定的認質認價程序、方法及時做好認質認價。

收集、整理有關資料。資料包括：(1)工程設計、監理、施工等合同。(2)招標文件、招標答疑、事務所編制的標書、上限值。(3)暫定主要材料價格及暫定項目確定的記錄、技術交底，每周工程例會記錄，隱蔽工程記錄。通過及時收集和整理項目跟蹤資料：一方面可以為開展工程造價的動態分析提供基礎數據，合理評定和控制工程造價；另一方面，為項目竣工結算審計奠定了基礎，避免工程結算失真，保證竣工結算審核質量與效率。

4.5 工程竣工結算階段

明確結算資料內容的完整性和有效性，實行多級復核。建立在過程跟蹤的結算審計，改變坐在“家”里審計被審計單位報送的竣工結算資料狀況，發現許多只有在現場跟蹤審計才能發現的問題，取得只有現場審計才能取得的成效。通過查對項目跟蹤審計記錄，審計人員隨時收集測量、變更、簽證等資料，把可以提前審計的事項，合理安排時間提前審核，做到項目竣工，審計基本結束。內部審計完成后，委托事務所進行二次審計，對于大型項目需送至財政廳財評中心進行復核，出具審計報告，嚴格控制成本。

5、公共機構節能改造全過程造價管理存在的問題

一是節能產品選擇難度大。隨著節能減排、雙碳目標的提出，節能新型產品、新工藝的日新月異，材料價格市場變化因素也比較大，甚至市場上時常魚龍混雜，甚至有些企業以節能為標牌，兜售劣質產品。這樣增加了建設方、設計方、施工方選擇的難度，審計的風險也加大，導致節能改造投入之后并未達到預期的效果，造成人力、物力、財力的損失。

二是缺乏專業人才。開展節能改造全過程造價管理，是一項非常專業的、復雜的、科學系統工程，集經濟與工程學科為一體的綜合性工作。大多數公共機構專業人才不足，一崗多責、專業單一的情況較為普通，主要表現為經驗不足、控制不到位，控制手段單一等等。

三是管理措施不到位。公共機構管理措施不到位不僅體現在項目的建設期也體現在維護期，因缺乏專業的造價人員，對于工程管理方面沒有詳細的制度和措施，內部控制措施也不完善。節能改造之后，最初可能取到了一定的效果，但是設備運行一段時間后，又需要大量資金去維護和保養，導致很多設備處于閑置狀態。

6、公共機構節能改造全過程造價管理完善措施

一方面要引進專業的人才，培養復合型人才。引進專業人才，并對人才實施專業技能與綜合能力并重的培養，充分提供組織協調能力的鍛煉機會，鼓勵其擔當項目團隊領導者，使人才在工作、學習過程中成長、進步。積極組織專業人員到節能及管理工作先進地市和單位調研學習，引進一些先進的節能技術和管理經驗。實施輪崗鍛煉培訓計劃，不斷提高專業技術人才隊伍的專業適應能力、專業應用能力、自我學習能力和知識更新能力。加強青年人才理論研究、實踐鍛煉能力，開展課題研究，支持青年人才承擔、參與重大任務。推動節能干部隊伍年輕化進程，大膽起用優秀青年人才擔任業務帶頭。

另一方面要強化成本意識，完善內控管理。 首先，公共機構需要提高對成本管理和控制的重視和關注，從上自下樹立成本意識，減少外界因素對節能成本產生的影響。其次，在節能改造過程中，所有人員需要提高專業技能水平和自身的綜合素質，在保證節能改造質量的基礎上，切實做好成本控制與管理工作。最后，在節能改造過程中要做好內控管理，各方管理職能和權限清晰、明確，實現對節能改造項目關鍵節點、細節的管理與把控，從而提高節能改造項目的經濟效益和社會效益，實現節能改造可持續發展。

結語：

目前，公共機構響應國家號召，倡導簡約適度、綠色低碳的工作、生活方式，全力創建節約型機關。節能改造有著廣闊的市場，公共機構結合先進的科學技術和管理理念不斷的完善和創新成本控制措施，為財政節約資金，使有限的經費發揮出更大的經濟效益和社會效益，將節能改造進入可持續發展。