農村水利工程建管機制改革探討

李曉

摘 要 農村水利工程是實現農業現代化發展的重要支撐，對改善農田灌溉條件、保障農業高效穩產、增強旱澇災害防御能力和提高農村居民生活質量具有重要意義。分析現階段我國農村水利工程建設與管理存在的問題，提出了水利工程建管機制改革建議，包括建立三級協商管理體制、以縣為基礎的管理體制及政府主導與社會參與的管理機制，并給出加強政府主導與社會參與、科學規劃、靈活選擇工程建設模式及完善工程管護機制等保障措施。

關鍵詞 農村水利;建管體系;機制改革

中圖分類號：S27 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.10.069

由于特殊的經濟條件和自然環境，農村水利工程在農村經濟及農業發展中占據著重要地位。經長期發展，農村水利工程建設成效顯著，為促進農村發展和改善農業生產條件等作出了突出的貢獻[1-2]。然而，現階段我國農村水利工程依然面臨著一系列急需解決的問題，如工程效益不理想、建設質量不高、建管經費短缺、工程老化失修等[3]。為徹底消除這些短板，必須改革創新現行建管體制機制，逐步建立農村水利工程長效管護機制。

1 我國農村水利工程建管現狀

1.1 農村水利工程建管體系

目前，我國遵循政府主導、統一規劃、分級管理的原則實施農村水利工程建設管理，已形成各級管理機構較為健全的農村水利工程建管體系。

1.1.1 工程規劃

目前，我國水利部協同有關部門編制全國性的農村水利工程規劃，報國家財政部、發展和改革委員會或國務院等部門審批后實施。一般情況下，規劃編制工作主要包括2個關鍵環節：1）按照縣、市、省、全國的流程，從下至上逐級匯總、提交規劃編制成果及從上至下逐級布置規劃編制任務;2）水利部向各省級水行政主管部門針對規劃報告征求意見，依據水管部門反饋意見修改完善后提出送審成果，規劃審批一般包括審批、行政協調、技術審查等環節。

1.1.2 前期準備

實踐表明，農村水利工程建設的內在要求、必經程序、項目立項等都離不開前期準備工作。結合水利部有關規定和國家基本建設程序，初步設計報告、可行性研究報告、項目建設書為水利建設項目前期工作的3個階段。然而，對于單項資金少、工程量大、覆蓋面廣、點多的面上水利項目，可簡化前期審批流程。現階段，農村水利項目大多實行初步設計一階段審批方式，由水行政主管部門會同地方財政或者發改委部門審批，而無需編制可行性研究報告和項目建議書。

1.1.3 資金投入

我國會針對農村水利工程給予相應的中央投資補助，地方采取多種方式配套剩余部分投資，工程建設事權以地方為主。總體而言，資金投入與管理特征為：1）政府采取財政專項轉移支付的方式向各省份整體切塊下達各類農村水利工程中央預算內投資補助資金，但在具體項目中分解落實時由省級有關部門完成;2）政府對不同項目實行差別化投資補助和標準[4]。

1.1.4 建設管理

近年來，水利部相繼印發了《水利工程建設項目法人管理指導意見》等文件，水利工程建管體系得到不斷加強和完善，其要求嚴格執行合同管理制、招投標制、項目建設監理制、項目法人負責制等建設管理“四制”，加強竣工驗收制度和設計變更報備制度的貫徹落實。

1.1.5 運行管理

農村水利工程實行統一與分級管理相結合的方式，鄉、縣、市、省、國家五級管理體系服從國務院的統一領導。此外，村民在五級行政管理體系下，自發成立了與村民自治組織體系及農村基本經濟制度相適應的各類涉水合作組織。2013年，財政部針對縣級及以下管理的小型水利設施和農村水利工程印發的《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》，明確提出一系列制度改革要求和舉措：1）明確工程產權和管護責任主體，遵循有關原則落實工程產權、管護責任和制度，保證水利工程的長效運行;2）落實管護經費，主要由財政補助和產權所有者籌集;3）探索新型管護模式，充分考慮實際工程特征，合理采取社會化、專業化集中管理模式。

1.2 存在的問題

1.2.1 管理主體缺失

農村水利工程管理主體缺失既有受益主體的管理積極性偏低，導致客觀上難以管理的原因，又有政府“重建輕管”認識上的問題。農村水利工程點多面廣、產權不明確，加之長期重建輕管，使得農民主動管理的積極性低、客觀上難以統一管理、主觀上不重視等問題日益突出[5]。

1.2.2 缺少統一規劃

近年來，我國投資建設農村水利工程的力度不斷加大。農村水利工程建設涉及自然資源、財政、水利等諸多部門，建設過程中常出現因對工程建設監管不到位造成大量重復投資的現象。這主要體現在多頭立項使得資金利用率明顯下降，標準不統一導致施工難度和投資成本增大，部門之間溝通不暢無法實現有效管理等方面。

1.2.3 工程建設模式單一

農村水利工程具有建設定額偏低、投資規模小、單個工程規模小、施工地點分散及建設點多面廣等特點，實施過程中對這些實際困難考慮不充分，對所有工程一刀切全部實行招投標制，反而不利于工程的建設。例如，招投標環節費用高、招標周期長，在增加投資成本的同時會延誤建設工期。

1.2.4 工程管護效率低

農村水利工程維修養護涉及水土保持、排澇、農村飲水、灌溉等各類工程設備和設施，覆蓋范圍廣且數量多，大多數現有工程的管理效率偏低。由于工程管護能力低、管護考核機制可操作性不高、產權制度改革不到位等，使得工程運行效率低、難以及時維修養護工程項目，無法充分發揮管護主體的積極性。

2 農村水利工程建管體制改革建議

目前，我國正處于水利改革全面深化、實現水利跨越式發展的關鍵時期，應堅持“尊重民意、因地制宜，注重實效、建管并重，重點突出、多方兼顧，分類實施、統一規劃，兩手發力、政府主導”的原則，貫徹落實新時期的治水思路，突出強化基層服務體系建設與宏觀頂層調控的有效結合，突出事前統一技術標準制定與事后考核檢查的充分融合，突出發揮社會共同參與與政府主導引領的作用，建立健全建管體制機制，加快推進工程建管社會化、市場化、專業化發展，保證農村水利建管運行可持續發展[6]。A25FB8BD-CBAA-449B-8D9D-D2641480313C

2.1 改革創新框架

本研究初步設計的建管體制改革框架共包括3個部分，具體如下。

2.1.1 三級協商管理體制

根據分部門立項實施、統籌協商安排部署的總體思路，建立以“縣-市-省”三級協商為主的農村水利協商體制。各級應成立農村水利協商機構，對投資方向、投資規模、總體規劃等實行總體協商和統一部署。由于不同部門資金來源不一，項目類型和投資主體多樣等，具體實施時應以水利部為主體。這種機制不僅可以明確投資重點，對資金實行統籌合理的安排，而且能夠提高投資效率，有效解決重復投資的問題，各級部門間的協調關系如圖1所示。

2.1.2 以縣為基礎的管理體制

相關部門應遵循強化監督、制訂標準、基礎支撐、頂層設計的原則構建基層農村水利工程管理體制框架。1）縣水利局應綜合考慮實際情況及上級部署，牽頭編制有關專項規劃和全縣總體規劃，負責制訂年度投資計劃及組織開展頂層設計。2）基層水利主體應構建由新型社會主體、專業化服務隊伍、基層服務機構組成的建管體系，并提供日常管理服務、技術支持和組織機構。3）水行政主管部門牽頭制訂統一的實施方案、建設標準、技術標準，提供可遵循、可依照的農村水利建設規范，無論是社會企業還是政府投資建設，都必須嚴格按照標準。4）全面檢查和評估各類社會主體和政府相關機構，確保各工程主體在建設、運行管理過程中能夠嚴格執行相關標準和規定，為維護社會公平和遵守市場秩序提供保障。

2.1.3 政府主導與社會參與的管理機制

對于農村水利工程建設，相關水利部門應逐步形成以申報、審批、建設和竣工為主的建設機制，如圖2所示。1）堅持以政府為主導，鼓勵社會參與工程管護，加快形成有效的管理機制，同時編制規劃時要有相關部門的參與;2）以廣泛征求的社會主體意見作為項目審批的重要依據;3）設計統一的建設標準，規范項目組織實施過程;4）拓寬投資渠道，尤其是要提供社會投資渠道;5）對建設過程進行嚴格監督與管控。

對于工程的運行管理，相關部門應全面落實以資金補助、管理主體為主的機制，以政府為主導吸引社會力量參與農村水利工程的全過程管理。具體來說，應加快建立以下機制：明確工程經營權、管理權、所有權等;落實社會主體參與管護機制、考核監督機制和項目運行管理經費，如圖3所示。

2.2 實施路徑

農村水利體制機制改革要考慮工作安排、現狀實際情況，分階段循序漸進地實施，主要路徑如圖4所示。

2.3 保障措施

根據農村水利工程建管改革目標和以上改革思路，為了更好地完成任務提出以下保障措施。

2.3.1 加強政府主導與社會參與

以政府職能轉變為導向，強調政府主導和社會參與作用，明確管理主體的義務、責任及權限，依據現有體制重構或建立建管體制。在農村水利工程建設時應充分發揮政府的主導作用，做好工程審批、規劃工作，通過招投標的形式確定項目的施工、監理和設計單位，對各單位資質嚴格審核，加強對項目各進程的監管和工程驗收管理，保證工程整體質量。

2.3.2 科學規劃

政府應從頂層設計上不斷優化農村水利工程建設規劃，結合實際需求和情況制訂行之有效的建設方案，不斷完善地方規劃細則，為水利工程建設提供科學指導。同時，政府應建立形成統一標準，促進各部門之間的溝通交流，加快“五位一體”布局的統籌推進，實施跨層級、跨年度、跨部門的管理，按照“一個龍頭放水、一個池子蓄水、多個渠道進水”的要求統籌整合資金，充分發揮資金的綜合效益，有效解決重復建設、資金浪費等問題。

2.3.3 靈活選擇工程建設模式

根據農村水利工程現狀、分布特征、工程類別和規模等，遵循建管一體化的原則組建全面負責的項目法人，結合工程規模和項目類型，因地制宜地選擇招投標制、打捆招標、委托、獨立等多種方式。1）對于大中型水庫、大壩、灌溉供水等項目實行招投標制，通過招標讓眾多投標人進行公平競爭，以最低或較低的價格獲得最優的工程，達到提高經濟與社會效益、推動各行業和投融資管理體制改革等目的。2）對于塘壩、方塘、泵站、攔河壩、機電井等小型農村水利項目可實行打捆招標。打捆招標模式具有工作量小、費用低、時間短等特點，可縮短工期，同時避免多家施工單位中標，便于后期控制及管理，可有效降工作量和投資成本。3）對于工程量小、投資成本低、工程要求不高的項目可以實行獨立建設管理模式。這種模式能夠充分利用政府資源，將有限的財政資金最大限度地用于更多的農村水利項目，并加速政府職能的轉變，提升政府工作效率。

2.3.4 完善工程管護機制

針對農村水利工程管護效率低問題，提出建立三級管護模式，完善工程管護機制。政府可構建“用水戶協會+鄉鎮灌溉中心+市灌溉中心”三級管護體系，進一步補齊農村水利工程監管短板。同時，政府可將農村水利灌溉技術服務中心與鄉鎮農村綜合服務架構相融合，充分發揮農戶自立自理優勢、政府行政管理優勢和水務部門技術優勢，切實提升工程運行效率和管理能力，充分激發管理主體積極性。

3 結語

農村水利工程建管體制機制改革要遵循正確的指導思想及基本原則，充分考慮改革任務、目標和各種復雜關系，政府應提出相應的改革措施與實施路徑，才能保證該綜合性、前瞻性、系統性工程改革目標得以實現。通過建立運行順暢的農村水利建管體制機制，推進工程建管社會化、市場化和專業化發展，保證農村水利工程可持續發展和長久高效運行。

參考文獻：

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[6] 紀中庭.關于現代水利工程中的生態問題探討[J].水土保持應用技術，2016（1）：22-23.

（責任編輯：張春雨）A25FB8BD-CBAA-449B-8D9D-D2641480313C