淺談我國區域水環境聯保共治

鄭元鑄，王 鼎

（1.溫州市生態環境科學研究院，浙江 溫州 325000；2.浙江省工業設計研究院有限公司，浙江 杭州 310000）

我國是世界上嚴重缺水的國家之一，也面臨著嚴重的水環境污染、水生態受損等水環境問題。隨著我國社會經濟的持續快速發展，水環境污染等形勢越來越嚴峻，尤其是跨界水體的污染。由于跨界水體污染涉及了多地區、多部門的行政職責，缺乏統一的管控要求和治污機制，防污、控污、治污“脫節”現象比較嚴重?？缃缙髽I逃避監管、屢查屢犯也已成為環境執法監管的難點之一。因此，各區域采用經濟、有效的全局統籌、聯保共治對跨界水環境的治理具有重要價值，也將成為改善水環境治理的必然趨勢。

1 水環境現狀

目前，我國水資源總量為31 605.2億m3，其中地表水資源量為30 407.0億m3，地下水資源量為8 553.5億m3，地下水與地表水資源不重復量為1 198.2億m3。但由于我國人口眾多，人均水量低，且空間分布不均，使得水資源短缺。另一方面，隨著工業化、城市化進程的不斷加快，水資源的污染和破壞日益嚴重，降低了水體使用功能，影響了我國水資源的可持續發展。

為改善水環境質量，“十三五”期間各地區從提高城鎮污水和垃圾處理能力、河道整治、飲用水源保護等方面扎實推進了水污染的綜合治理工作。根據中國生態環境狀況公報的數據，截至2020年，全國城市污水處理率、生活垃圾無害化處理率分別達到97.53%、99.3%；全國地表水優良水質斷面比例提高到83.4%。

以河流為例，全國流域總體水質近幾年來逐年趨于良好（見圖1），其中Ⅰ類、Ⅱ類水占比在不斷增加，劣Ⅴ類水被逐漸消除。從污染指標看（見表1），受污染的流域主要污染指標包括氨氮、化學需氧量（CODCr）、高錳酸鹽指數（IMn）、五日生化需氧量（BOD5）、總磷（TP）和氟化物，隨著治理工作的有效開展，當前流域污染物仍以有機物為主，氨氮、總磷和氟化物等指標則在一定程度上得到了有效的削減。

表1 近年來全國流域水質主要污染指標

圖1 近年來全國流域總體水質狀況

2 水環境綜合治理特點

2.1 發展歷程

我國水環境問題開始產生于二十世紀五、六十年代，為緩解環境與發展之間的矛盾，水環境治理先后經歷了“城鄉工業點源治理階段”、“城市污染綜合防治階段”、“城市環境綜合整治階段”。進入二十一世紀后，我國開始實現科學發展的戰略轉變，強調了以環境保護為戰略目標，統籌考慮社會經濟、人口、資源與環境保護發展的關系。目前，我國水環境治理理念已經從傳統的“末端治理”轉變為“源頭減排、過程控制、末端治理”的全過程防控水污染治理，將末端點源污染控制轉向流域水環境綜合治理，實施截污工程、生態治理修復工程、引水補水工程等生態工程，大力開展城市黑臭水體整治、海綿城市建設等專項行動。水環境一旦出現任何問題，將直接影響到各個方面，若是未能采取合理化措施將其管控，勢必影響水資源的使用，還會埋下更多隱患和障礙[1]。應該重視科學合理的規劃，根據區域水環境情況加以分析，在全面了解發展歷程的基礎上，掌握科學合理的技術體系，了解現存的不足之處，以保證制定出的應對策略符合實際需求，展示出基本的作用成效。

2.2 技術體系

水環境綜合治理主要圍繞以改善水環境質量為目標，以水資源保障、水生態修復為重點，基于水環境規劃和發展規劃，通過掌握水資源現狀、主要污染源及污染物分布等情況見表1，對水環境容量進行分析，從源頭控制、過程控制、原位修復等方面選用合理的技術措施，系統治理和修復水生態環境，優化水資源調配。在落實相關的技術體系規劃時，應該結合區域的整體發展趨勢加以分析，還要通過合理措施優化具體舉措，展示出技術價值和作用實效，以此為聯保共治目標的實現創造條件。

應用源頭控制的目的在于將污染物在產生污染的源頭處進行收集、處理，避免污染物進入水體，主要分為點源污染控制和面源污染控制，是控制污染物最徹底的方式。過程控制的重點則將積累在地表上并通過地表徑流、泥沙等輸移方式的污染物，利用人工濕地、生態護坡、生態隔離帶等技術措施，將其有效隔離至水體前。當最后進入水體的各類污染物濃度仍較高、遠超水環境自凈能力時，則利用人工干預方式，采用植物修復、投放微生物、混凝沉淀、曝氣增氧等原位修復技術將水體內各類污染物濃度總量控制在一定范圍內，實現改善水環境。

2.3 存在問題

區域水環境的維護意義重大，對于良好生態空間營造、創設可持續發展模式等均有較大幫助，應該在明確現存問題的基礎上尋找到合理的發展思路。雖然近年來各地的水環境綜合治理成績顯著，但是相對于美麗中國建設目標要求和人民群眾對優美生態環境的需求，仍有不小差距。從治理措施上看，目前主要以截污納管、底泥清淤等治理措施為主，缺乏對水資源、水環境、水生態、水安全和水文化的全局統籌，上下游協同治理不夠。從治理方式上看，由于大部分地區采用了以行政區域為單位、逐級下發任務的形式，缺乏對水系上下游土地利用、產業布局等綜合因素的統籌規劃；同時，因受限于行政體制，分區施策，使得各地的管理體系存在相對獨立性，跨界水體的功能定位、管控要求存在差異性，這就容易造成跨界水體的防污、控污、治污“空白區”，制約了綜合效益的充分發揮?；谏鲜鎏峒暗降南嚓P問題，應該結合區域實際情況加以分析，通過采取強有力的措施推動聯保共治工作，使得水環境得到有效凈化，同時也能在一定程度上管控生態空間，給人民群眾創設出優良的生存環境。

3 水環境聯保共治措施

水環境聯保共治措施屬于強有力的手段，在實際應用時應該結合區域各主體情況加以規劃。為保障“十四五”時期水環境保護工作的高效開展，各地區相繼推出了一系列聯保共治措施[2]：余杭區、海寧市就兩地交界地區的生態環境，從日常工作機制、聯合調處機制、聯合檢查執法機制、邊界區域污染協同治理機制和信息溝通機制等五部分簽訂了協同治理和聯合執法框架協議；宜昌市、荊州市、荊門市和恩施土家苗族自治州四地共同簽署的《宜荊荊恩城市群生態環境合作協議書》中指出，協同推進流域環境綜合治理，建立流域應急聯防聯控機制，開展跨界斷面總磷變化趨勢研究，探索建立流域橫向生態補償機制；內蒙古與相鄰七省簽署的跨省流域突發水污染事件聯防聯控機制框架協議，則主要明確了建立協作制作、加強研判預警、科學攔污控污、強化信息通報、實施聯合檢測、協同污染處置、做好糾紛調處和落實基礎保障等8項重點工作?？傮w上，當前水環境聯保共治措施可歸為以下幾部分：

（1）注重公眾參與、信息共享。整合區域范圍內的環保監測數據、環境規劃、發展規劃等信息，建全信息共享機制，堅持全局統籌，共同搭建區域水環境保護綜合協同管理平臺，構建政府、企業、公眾之間良性互動的環境共治體系。在相應的實踐中，通過充分調動公眾參與積極性，使得良好的環境氛圍得以營造，促使著信息共享成為可能，有助于提升水污染防治實效。

（2）依托水環境保護綜合協同管理平臺，堅持一體保護，共同探索建立橫向水環境生態補償機制，綜合分析水環境容量，強化水環境問題的預警、預測，進行科學攔污、控污、治污。在具體實踐中，還要合力落實環評制度改革以及環境執法檢查互認等工作，保證實施生態環境行政處罰裁量基準規定，深入推動示范區建設工作，強化聯保共治效力。

（3）建立執法聯動機制，優化監督幫扶、強化司法聯動。各地區間開展交叉執法、專項幫扶等行動，優化執法方式，共同打擊跨區域的超標、超量排放或偷排等環境違法犯罪行為，提高執法效能。通過上述的行動，可以更好的提升認知，由此指導相關行動扎實落實到實處，充分展示出執法聯動機制實效。

（4）建立協同治理機制，堅持同保共治，加強各級地方政府、各部門之間的協調配合，深化體制改革，統籌推進、解決跨界區域的水環境問題。通過構建起協同治理機制，可以讓不同的參與對象認識到同保共治的意義，也能實現深度合作，為區域發展保駕護航。

（5）實施聯合監管機制，地區間進一步明確跨界水生態保護和管控要求，強化污染源“產生-治理-排放”全過程監管，優化水資源聯合調度模式和應急事件協同聯動，實現智慧管控。在這樣的聯合監管機制下，可以充分調動多方主體的參與積極性，使得相關工作的開展更加順利，及時完成階段性任務目標，給后續工作清除障礙。

（6）在降碳與源頭治理上采取實際行動，推動碳排放評價及環評等工作的聯合發展，科學落實環境準入制度，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。應該重視區域環境污染排放物限值限量情況，通過優化相關的制度體系，實現結構方面的調整與完善，推動減污降碳協同增效。大力推進綠色發展中領軍企業，還需優化相應的制度體系與方案，保障綠色領軍企業展示出自身價值，同時著力培養綠色龍頭企業，實現政府補貼精準投放，合理利用優惠稅收，在多種激勵政策的引導下，讓企業穩步走向清潔生產領先行列。

（7）根據當前的企業格局，應該重視新的實踐策略，還需結合具體的規劃方針加以判斷，在妥善處理突出環境問題的基礎上持續發力，通過更可靠的措施實現既定目標。針對首輪中央環保督查反饋問題，要做好區域全方位范圍，踐行“回頭看”戰略方針，保證相應問題得到有效解決，實現問題清零的目標。還要做到舉一反三，提升排查力度，高度重視突出環境問題的深刻影響。根據區域工作進展，大力組織二次督察活動，結合工作的基本定位壓實生態環境基礎，讓相應的保護條件更加穩固。

（8）在強化環境治理能力上持續發力。也就是在工作實踐中理清各方主體的職責，使其承擔起對應的工作要務，扎實落實相關行動，實現階段性工作目的。健全并完善標準體系，使其展示出一定的保障價值，推動在研環保標準編制發布工作。工作實踐中，還應該適當提高監督監察的實效，優化技能措施，創設管用高效的污染物監測監控體系和省界環境監測網絡。適當充實環境基礎資源，按照相應的要求大力實施“十四五”生態環境基礎設施建設規劃，確保階段性工作目標圓滿完成，推進整個區域的污染物平衡核算，為消除空白區創造優良條件。重視持續有效的服務模式，不斷充實綠色金融政策，通過適當的開展企業環保接待日活動，讓區域建設更具規?；涂茖W化，幫助多數企業擺脫困境，強化自身的環境治理水平[3]。

4 結語

目前水環境綜合治理取得了顯著的效果，但仍面臨著各級政府、各部門之間的利益關系難以協調，地區間、部門間信息共享等機制不健全的問題，導致出現跨界區域的污染物難以有效控制。隨著我國生態文明建設需求和人民群眾對美好生活需要的不斷提高，推進區域水環境聯保共治是未來進一步改善水環境的必然趨勢。