環(huán)境協(xié)作治理行動何以改進環(huán)境績效：分析框架與研究議程

林民望

（福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建福州 350108）

命令-控制型、市場型、自愿型等傳統(tǒng)政策工具均被證明在跨界環(huán)境污染治理上收效甚微［1］。跨界環(huán)境問題的強外部性催生環(huán)境協(xié)作治理制度［2］，其目的是解決單個行為主體無法獨自解決的環(huán)境污染問題。20 世紀90年代，環(huán)境協(xié)作治理開始在美國流行開來，隨后迅速擴散到世界各地。目前，其已被用于解決多種特定類型的環(huán)境問題，如森林資源管理［3］、流域治理［4］、河口管理［5］、海洋資源保護［6］等。在中國，協(xié)作治理已然成為跨界環(huán)境污染治理的首選政策工具。例如，京津冀地區(qū)的空氣污染治理、珠三角地區(qū)的大氣污染防治、泛珠三角地區(qū)的流域水體治理都是協(xié)作共治的典型個案［7］。從制度設(shè)計初衷出發(fā)，環(huán)境協(xié)作治理被認為是解決跨域環(huán)境問題的治理之道［8-9］，但目前并不清楚知曉環(huán)境協(xié)作治理的實然效力。從2008年的“奧運藍”，到2014年的“APEC 藍”，再到2015 年的“閱兵藍”以及2017 年的“一帶一路藍”現(xiàn)象，北京地區(qū)的“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”凸顯京津冀霧霾協(xié)同治理的可行與可為，但在實踐中也不乏環(huán)境協(xié)作治理失敗的例子。例如，2018 年“洪澤湖黑水污染事件”，江蘇、安徽兩省環(huán)保部門對于污水來源各執(zhí)一詞，上下游協(xié)同治理成為一紙空文。盡管上述事件的結(jié)果背后可能還有其他致因，但環(huán)境協(xié)作治理能否改善環(huán)境績效值得反思。綜上可知，理論層面的“功能主義”假定與實踐之間存在認知張力，容易引發(fā)他者對于環(huán)境協(xié)作治理的“效能迷思”。文章嘗試在前人研究基礎(chǔ)上提出一個實證研究議程，借鑒新制度主義、協(xié)作治理等理論構(gòu)建理論分析框架與可供檢驗的研究命題。未來經(jīng)驗研究可進一步檢驗文章提出的研究命題，從而超越規(guī)范認知，打開環(huán)境協(xié)作治理有效運轉(zhuǎn)的“黑箱”。

1 文獻綜述

1.1 環(huán)境協(xié)作治理的“效能迷思”

關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理是否奏效的實證研究相對較少，主要以案例研究為主。在零散的研究中，環(huán)境協(xié)作治理行動與政策效果之間的邏輯關(guān)系并未被清晰概化。

（1）支持者認為環(huán)境協(xié)作治理適合解決一些特定類型的環(huán)境問題，例如非定點（non-point-source）污染、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護等。關(guān)于跨流域治理這類型的非定點環(huán)境問題，學(xué)術(shù)界普遍存在認知偏見，即將流域協(xié)作治理視為解決跨界流域治理的良策［10-12］。同時，有不少學(xué)者認為環(huán)境協(xié)作治理可以克服集體行動困境［8，13-14］。除此之外，也有不少實證研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境協(xié)作治理與環(huán)境質(zhì)量改進之間存在顯著正相關(guān)關(guān)系［4-5，15-20］。

（2）懷疑主義者則認為協(xié)作治理過程會出現(xiàn)“協(xié)作惰性”［21-22］。制度性集體行動（Institutional Collection Action，ICA）框架認為投入資源的一方可能會因為另一方的“搭便車”“背棄協(xié)議”等機會主義行為而陷入被“套牢”的困境［23］，環(huán)境協(xié)作治理同樣面臨上述風(fēng)險。因此，有不少學(xué)者提出環(huán)境協(xié)作治理并非萬能［24-25］。此外，一些經(jīng)驗研究亦發(fā)現(xiàn)協(xié)作治理并未達成改善環(huán)境質(zhì)量的預(yù)期目標［26-28］。

1.2 環(huán)境協(xié)作治理效能實證研究的邏輯建構(gòu)

關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理效能的邏輯建構(gòu)，主要存在四種研究取向：功能論、過程論、結(jié)果論、情境論。上述四種研究取向雖然視角不同，但并非完全割裂，在部分理論要素和理論聯(lián)結(jié)上會有重疊。

（1）功能論視角。此研究取向下，研究者關(guān)注環(huán)境協(xié)作治理的功能發(fā)揮。功能論視角主要根植于“民主-工具”路徑。民主路徑強調(diào)“參與”和“包容”。一方面，環(huán)境協(xié)作治理實際上提供了一個協(xié)商談判的環(huán)境［29］，協(xié)作主體可通過協(xié)商對話達成行動共識［30］。另一方面，環(huán)境協(xié)作治理可以降低權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平等［16］，且協(xié)作主體的異質(zhì)性有助于促進相互學(xué)習(xí)［6，31］。工具路徑強調(diào)“能力”和“優(yōu)勢”。尤其認為環(huán)境協(xié)作治理能夠克服協(xié)作主體之間的沖突［11］，能夠提升社會資本、降低交易成本［32］。

（2）過程論視角。此研究取向下，研究者關(guān)注環(huán)境協(xié)作治理過程因素對于產(chǎn)出或結(jié)果的影響。學(xué)者們提出許多協(xié)作治理過程模型，包括前提-過程-結(jié)果模型［33-34］、條件模型［35］、權(quán)變模型［36］、“過程-產(chǎn)出-結(jié)果”邏輯模型［37］、嵌套模型［38］等。這些模型已被廣泛應(yīng)用于環(huán)境協(xié)作治理研究。如Ulibarri［39］利用嵌套模型分析美國聯(lián)邦水力發(fā)電項目的協(xié)作行動及其結(jié)果。Biddle 等［15］利用“過程-產(chǎn)出-結(jié)果”邏輯模型研究流域協(xié)作伙伴項目對于水環(huán)境治理的影響。過程論視角普遍認為只有過程要素運轉(zhuǎn)得當(dāng)，才能輸出良好協(xié)作效果。這些過程要素包括持續(xù)性參與、信息共享、共識文件［15，37］，信任建立［40］，良好溝通［41］等。

（3）結(jié)果論視角。此研究取向下，研究者基于結(jié)果評價判定環(huán)境協(xié)作治理效能。關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理結(jié)果評價，既有研究主要有四種操作化手段：①將協(xié)作產(chǎn)出視為協(xié)作效果的代理變量，例如協(xié)議達成、規(guī)劃制定［42-43］。②將政策結(jié)果視為協(xié)作效果，例如環(huán)境質(zhì)量的改進［15，17-19］；③借 用 參 與 者 的 主 觀 評 價 來 評 判 協(xié) 作 效果［20，44］；④基于投入產(chǎn)出比評價協(xié)作效果［45］。在研究設(shè)計上，對比有無協(xié)作制度的結(jié)果差異［4，26］，或是考察同一種協(xié)作機制在不同地區(qū)的效用異質(zhì)性［18，39］。研究結(jié)論深受評價標準設(shè)定及研究設(shè)計的影響。

（4）情境論視角。此研究取向下，研究者更加關(guān)心情境變量對環(huán)境協(xié)作治理效果的影響。這些情境變量可以歸類為外部情境與內(nèi)部情境兩種類型：①典型的外部情境包括環(huán)境問題嚴重性［32］、上級權(quán)威支持［46-47］等。②典型的內(nèi)部情境包括協(xié)作正式化程度［18，48］、區(qū)域協(xié)調(diào)組織［49］、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)［50-51］等。上述情境變量均被認為與環(huán)境協(xié)作效果息息相關(guān)。

1.3 文獻評估

綜上所述，現(xiàn)有文獻關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理效能的研究可以歸結(jié)為兩個層面的探討：一是關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理效能可行性的理論探討；二是關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理效能評估的邏輯建構(gòu)。然而，縱觀現(xiàn)有文獻，相關(guān)研究在環(huán)境協(xié)作治理效能的能力認知、解釋邏輯、影響因素等維度尚存在研究差異與研究局限。

（1）對于環(huán)境協(xié)作治理效能存在明顯認知分野和研究差異，導(dǎo)致環(huán)境協(xié)作治理改進環(huán)境績效的理論預(yù)設(shè)一直未能得到經(jīng)驗證據(jù)的強力支持。很多研究將關(guān)注焦點放在產(chǎn)出而非結(jié)果，因為產(chǎn)出容易測量。同時很多環(huán)境協(xié)作治理項目并未從一開始就對結(jié)果進行監(jiān)控，導(dǎo)致績效數(shù)據(jù)難以獲得［24］。目前，關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理績效的測量未有共識，導(dǎo)致實證研究的結(jié)論無法形成有效理論對話。

（2）既有研究關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理效果的邏輯建構(gòu)具有一定的局限性。功能視角過多關(guān)注環(huán)境協(xié)作治理成功的一面，結(jié)果視角則容易缺少對于制度和過程因素的關(guān)切，過程視角也容易忽視制度背景而陷入具體的細節(jié)討論，情境視角則普遍缺乏對于具體政策效果的追蹤。并且不管是何種研究取向，都共同面臨兩個問題：①行動、產(chǎn)出、效果之間的關(guān)系尚未完全厘清；②普遍缺乏大樣本的實證研究。很多研究尚處于在理論探索和單案例研究階段。

（3）關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理效果的影響要素，既有研究結(jié)論互相沖突。例如有些研究發(fā)現(xiàn)財政資源對于提升環(huán)境協(xié)作治理效果十分重要［19，44］，但也有些研究發(fā)現(xiàn)財政約束或者財政優(yōu)勢并非顯著影響協(xié)作效果的關(guān)鍵變量［52-53］。而環(huán)境問題嚴重性［32，53］、組織異質(zhì)性［6，31，54］等因素亦同樣面臨研究發(fā)現(xiàn)不一致的窘境，亟待進一步檢驗。

2 理論分析框架構(gòu)建

既有協(xié)作治理研究在理論框架構(gòu)建做了很多嘗試，前述文獻綜述部分已有提及。盡管這些理論框架并非針對環(huán)境協(xié)作治理，但仍具有重要借鑒價值。在既有理論框架中，有兩組概念經(jīng)常被混淆：行動與產(chǎn)出；產(chǎn)出與結(jié)果。因此，有必要對上述兩組概念進行厘清。

2.1 協(xié)作行動與協(xié)作產(chǎn)出

在實證研究中，協(xié)作行動與協(xié)作產(chǎn)出經(jīng)常被混淆，表現(xiàn)為將協(xié)作行動視為協(xié)作過程的直接產(chǎn)出（direct outputs）［55］。作者認為如果直接等同，將導(dǎo)致二者其中一方的重要性被忽視。正如Koontz 等［24］所言，“研究環(huán)境協(xié)作效果，協(xié)作產(chǎn)出不可忽視，因為它是聯(lián)結(jié)協(xié)作過程與協(xié)作結(jié)果的中介因果機制”。而且在實踐中，協(xié)作行動常以失敗告終，即便締結(jié)協(xié)作協(xié)議也并不必然催生協(xié)作行動。因此，厘清協(xié)作產(chǎn)出與協(xié)作行動十分必要。

協(xié)作行動一般指向協(xié)作主體的集體行動。而協(xié)作產(chǎn)出一般定義為協(xié)作過程中的有形產(chǎn)出（tangible items），例如計劃、項目等［24，56］。Koontz 等［57］進一步將協(xié)作產(chǎn)出劃分為中間產(chǎn)出（intermediate outputs）和最終產(chǎn)出（end outputs），中間產(chǎn)出指代協(xié)作形成的各項制度安排，而最終產(chǎn)出指代協(xié)作制度建立之后的執(zhí)行行動。同時基于實踐觀察判斷，協(xié)作制度建立前后的協(xié)作治理行動的確存在較大差異。為此，作者嘗試將協(xié)作行動細分為初始的自主行動與產(chǎn)出的執(zhí)行行動。初始的自主行動更多指向正式協(xié)作制度尚未建立之前的非正式協(xié)作行動，而產(chǎn)出的執(zhí)行行動則指向正式協(xié)作制度建立之后的正式協(xié)作行動，屬于中間產(chǎn)出的延續(xù)性執(zhí)行。從概念內(nèi)涵上，正式協(xié)作行動等同于Koontz 等［57］所提出的最終產(chǎn)出。作者從時間維度上建立起“自主行動-中間產(chǎn)出-最終產(chǎn)出”的邏輯鏈條，其在內(nèi)容實質(zhì)上表現(xiàn)為從非正式協(xié)作行動到正式制度安排建立再到正式協(xié)作行動的“制度-行動”二元互動過程。

2.2 協(xié)作產(chǎn)出與協(xié)作結(jié)果

在協(xié)作治理體系下，區(qū)分產(chǎn)出與結(jié)果非常必要［38］。因為產(chǎn)出并不等同于結(jié)果，二者應(yīng)具有邏輯上的先后關(guān)系［57］。Koontz等［24］和Siddiki等［56］認同協(xié)作結(jié)果可以定義為產(chǎn)出作用于協(xié)作項目的政策效果。顯然，政策效果才是協(xié)作治理行動所追求的最終結(jié)果（end outcomes），而環(huán)境績效是衡量環(huán)境協(xié)作治理行動的政策結(jié)果。并且，已有眾多研究使用環(huán)境質(zhì)量指標評價環(huán)境協(xié)作治理的績效［15，17-19，44］。因此，作者也傾向于將環(huán)境績效視為環(huán)境協(xié)作治理的政策效果。

協(xié)作產(chǎn)出如何作用于協(xié)作結(jié)果？以往研究偏好將協(xié)作產(chǎn)出等同于協(xié)作制度。理性選擇制度主義認為協(xié)作制度可以降低交易成本強化互動合作、降低協(xié)作不確定性和規(guī)避協(xié)作風(fēng)險［32，58-60］。因此，理論上，協(xié)作制度的建立對于協(xié)作結(jié)果的影響將是積極正向。然而，在實踐中，締結(jié)協(xié)議并不一定帶來環(huán)境績效改善。作為協(xié)作產(chǎn)出的協(xié)作制度如何發(fā)揮其實際效度？林尚立［61］認為制度的實際效度取決于制度行動者的行動理念以及行為方式是否發(fā)生改變。在環(huán)境協(xié)作治理實踐中，合作行動的改變被視為改善環(huán)境績效的必備要素。協(xié)作制度如果無法帶來行動上的改變將無法作用于最終的績效改善［62］。制度的延續(xù)性執(zhí)行，也即Koontz 等［57］定義下的最終產(chǎn)出，才是橋接協(xié)作制度與協(xié)作結(jié)果的重要紐帶。因此，作者認為將協(xié)作制度歸結(jié)為中間產(chǎn)出更為合適。如此，從邏輯上理順“中間產(chǎn)出-最終產(chǎn)出-協(xié)作結(jié)果”之間的區(qū)別與聯(lián)系。

2.3 協(xié)作機制

根據(jù)不同的分類標準可將協(xié)作機制劃分為不同的類型：①基于協(xié)作行動的書面化與否，將協(xié)作機制劃分為正式與非正式兩種類型。正式協(xié)作機制一般是用書面化的文件或者協(xié)議確定合作及互動的程度，非正式化協(xié)作機制一般指非書面化的協(xié)作形式［58］，可以表現(xiàn)為會議、論壇、主政官員互訪交流等行動［63］。非正式網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展趨勢會朝向正式化演變［10，63］。②基于協(xié)作主體自主權(quán)的受限程度，將協(xié)作機制分為強制性與自組織式兩種類型［58］。強制性協(xié)作機制主要體現(xiàn)為外部權(quán)威介入的協(xié)作行動，自組織式協(xié)作機制則表現(xiàn)為無外部權(quán)威介入的自愿性協(xié)作行動。③基于協(xié)作主體的數(shù)量多寡，將協(xié)作機制分為雙邊與多邊兩種類型［32］。雙邊即只有兩個協(xié)作主體，多邊即協(xié)作網(wǎng)絡(luò)由兩個以上的協(xié)作主體構(gòu)成。④基于協(xié)作發(fā)起動因差異，將協(xié)作機制劃分為自發(fā)性、獨立被召集、外部主導(dǎo)三種類型［55］。自發(fā)性指協(xié)作成員自發(fā)走到一起；獨立被召集指第三方組織獨立將協(xié)作成員組織起來；外部主導(dǎo)是由外部主體激勵或強制協(xié)作成員走到一起。綜觀既有文獻，第一種分類方式在實證研究應(yīng)用最為普遍［64］。因此，作者選擇將該分類方式融入理論分析框架建構(gòu)。

關(guān)于正式或非正式協(xié)作機制的形成機理，ICA框架認為協(xié)作風(fēng)險和交易成本是兩個重要影響因素。協(xié)作風(fēng)險包括協(xié)調(diào)不力、分配不均、背棄合作三種表現(xiàn)形式［58］。根據(jù)協(xié)作風(fēng)險的不同，在低風(fēng)險情境下，協(xié)作主體主要通過非正式協(xié)作機制進行合作；在高風(fēng)險情境下，協(xié)作主體主要通過正式化協(xié)作機制進行合作［58］。根據(jù)交易成本的不同，高交易成本更有可能促成正式化協(xié)作機制，低交易成本更有可能促成非正式化協(xié)作機制［64-65］。關(guān)于正式或非正式協(xié)作機制的作用效果，正式或者非正式協(xié)作機制均會影響協(xié)作效果［35］。不管是非正式還是正式協(xié)作行動，都隱含著社會資本及信任建構(gòu)。協(xié)作主體通過相互之間的對話、協(xié)商、談判等方式構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，從而增進社會資本和合作信任。相關(guān)實證研究亦發(fā)現(xiàn)，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的社會資本和信任均能顯著提升協(xié)作績效［66-68］。

2.4 聯(lián)結(jié)協(xié)作行動與協(xié)作效果

作者認為在協(xié)作行動與協(xié)作結(jié)果之間，不能忽略協(xié)作產(chǎn)出的中介性。為此，借鑒Koontz 等［57］關(guān)于協(xié)作行動、產(chǎn)出、結(jié)果的分類思路，以及協(xié)作治理相關(guān)研究成果，作者構(gòu)建一個聯(lián)結(jié)“行動—產(chǎn)出—效果”的環(huán)境協(xié)作治理分析框架（圖1）。在該分析框架中，有兩個重要觀點詳細闡述如下。

（1）以制度安排為焦點的中間產(chǎn)出是理解環(huán)境協(xié)作治理行動改善環(huán)境績效的關(guān)鍵。理性選擇制度主義學(xué)者認為制度能夠解決集體行動困境［69］，不同主體的偏好集合在特定制度作用下會產(chǎn)生均衡效果［70］，這種均衡不是簡單的偏好集合［71］，而是在互動中形成特定制度安排下的集體行動共識。因此，分析環(huán)境協(xié)作治理行動何以改進環(huán)境績效，不能忽略制度安排的重要性。沒有制度約束下的協(xié)作治理自主行動容易出現(xiàn)“搭便車”“背棄協(xié)作”等集體行動困境。基于既有研究基礎(chǔ)以及現(xiàn)實情境考慮，文章重點聚集四個正式制度安排，包括資源共享制度、溝通協(xié)商制度、任務(wù)協(xié)同制度、責(zé)任約束制度。其中，資源共享制度、溝通協(xié)商制度、任務(wù)協(xié)同制度是集體行動運轉(zhuǎn)的核心要素，責(zé)任約束制度是任務(wù)協(xié)同制度得以維系的關(guān)鍵要素。責(zé)任約束制度的存廢將影響協(xié)作制度的約束力，從而在制度執(zhí)行行動層面分化出強約束執(zhí)行行動與弱約束執(zhí)行行動。

（2）識別環(huán)境協(xié)作治理影響環(huán)境績效的權(quán)變因素，是理解環(huán)境協(xié)作治理效能差異的關(guān)鍵。協(xié)作治理是否有效受情境因素影響。在制度分析與發(fā)展框架中，自然地理屬性、共同體屬性都是影響集體行動的重要外部變量［72］。在ICA 框架中，同時考慮了問題屬性、政治制度特征、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等因素對于集體行動的影響［73-75］。綜上，影響環(huán)境協(xié)作治理效能的權(quán)變因素可以歸納為協(xié)作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部因素和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)外部因素兩大類。圍繞環(huán)境協(xié)作治理的特征，文章重點考慮四個可能的權(quán)變因素，包括環(huán)境問題特征（環(huán)境問題嚴重性）、制度環(huán)境特征（外部權(quán)威介入）、協(xié)作結(jié)構(gòu)特征（協(xié)作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模）、協(xié)作主體特征（協(xié)作主體異質(zhì)性）。前兩者屬于協(xié)作網(wǎng)絡(luò)外部特征，后兩者屬于協(xié)作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部特征。

3 實證研究命題提出

3.1 非正式環(huán)境協(xié)作治理行動

非正式環(huán)境協(xié)作治理行動可視為環(huán)境協(xié)作治理行動開端，它屬于合作初期的探索性行動，一般表現(xiàn)為利益相關(guān)者之間的自主行動。有學(xué)者認為非正式網(wǎng)絡(luò)有助于提升協(xié)作績效［76］，但也有學(xué)者表達了對于非制度化、非正式化協(xié)作的擔(dān)憂［77］。非正式環(huán)境協(xié)作治理行動對于協(xié)作主體的約束力較低，它的作用發(fā)揮主要依賴協(xié)作主體之間的信任和互惠規(guī)范維持。一方面，信任貫穿于協(xié)作治理的全過程。信任不僅影響協(xié)作動機同時也會影響協(xié)作效果［40，68，78］，當(dāng)非正式協(xié)作網(wǎng)絡(luò)建立在信任基礎(chǔ)上，其有助于提升協(xié)作治理效果［76］。另一方面，互惠規(guī)范是協(xié)作得以可持續(xù)的關(guān)鍵。理性選擇制度主義強調(diào)互惠是集體行動成功的關(guān)鍵［59-60］。為此，文章提出以下研究命題。

圖1 環(huán)境協(xié)作治理“行動-產(chǎn)出-效果”分析框架

命題1：非正式環(huán)境協(xié)作治理行動能夠改進環(huán)境績效，尤其是當(dāng)協(xié)作主體之間建立起信任和互惠規(guī)范。

3.2 正式制度安排

協(xié)作的正式化程度是協(xié)作治理制度的重要組成部分［38］。文章構(gòu)建的分析框架認為過程層面的協(xié)作產(chǎn)出主要表現(xiàn)為各種正式制度安排。現(xiàn)實中，成功的協(xié)作治理并非雜亂無序，協(xié)作主體行為受到各種制度安排的影響。理性選擇制度主義認為集體行動之所以成為可能，還在于制度對于個體行為的約束作用。制度能夠推動行動者之間的合作、保障合約的履行［79］，一方面，正式化協(xié)作機制有助于避免不確定因素的發(fā)生，同時可以保障協(xié)作治理的穩(wěn)定性［73，80］。另一方面，正式化制度安排更具約束力，可以讓協(xié)作治理行動在一定程度上具備問責(zé)效力［81］。同時，亦有實證研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境協(xié)作治理的正式化程度越高，則治理效果越佳［18］。為此，文章提出以下研究命題。

命題2：在環(huán)境協(xié)作治理過程中，正式制度安排的建立有助于推進環(huán)境協(xié)作治理行動執(zhí)行。

在環(huán)境協(xié)作治理實踐中，共識達成的一個重要標識就是任務(wù)協(xié)同制度的產(chǎn)生，其可以表現(xiàn)為環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急協(xié)同等集體行動，但任務(wù)協(xié)同制度的建立并不等同于形成真正有效的治理合力［82］。一個重要原因在于缺乏資源共享與溝通協(xié)商的制度化保障。一方面，過程層面的資源要素共享是互惠的重要保障，協(xié)作治理的優(yōu)勢之一在于能夠打破界限，實現(xiàn)跨部門互聯(lián)互通與資源共享。資源要素共享可以降低環(huán)境協(xié)作治理集體行動的不確定性［3］。另一方面，過程層面的溝通交流則是協(xié)作各方互信的基礎(chǔ)。Heikkila 等［41］研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境協(xié)作治理過程的溝通協(xié)商十分重要，尤其是面對面的溝通。良好的溝通可以讓自然資源的協(xié)作管理更為有效地運轉(zhuǎn)［83］。據(jù)此，文章提出以下研究命題。

命題3：在環(huán)境協(xié)作治理過程中，資源共享制度與溝通協(xié)商制度的建立有利于推動任務(wù)協(xié)同制度有效運轉(zhuǎn)。

然而，在實踐中，缺乏責(zé)任約束，任務(wù)協(xié)同機制度可能淪為形式主義。協(xié)作治理理論認為協(xié)作自主權(quán)的不受約束是協(xié)作治理舉步維艱的重要原因［84］。缺乏約束力的協(xié)作行動容易出現(xiàn)“搭便車”等機會主義行為，最終導(dǎo)致集體行動失靈。當(dāng)協(xié)作缺乏約束力時，任何一方都可能拋棄協(xié)作［85］。既有研究發(fā)現(xiàn)規(guī)范約束對于環(huán)境協(xié)作治理意愿和行動具備積極影響［86］。同時，亦有研究發(fā)現(xiàn)抑制行動主體的自利性是決定環(huán)境協(xié)作治理是否取得實質(zhì)成效的關(guān)鍵［87］。基于此，文章提出以下研究命題。

命題4：在環(huán)境協(xié)作治理過程中，責(zé)任約束制度的建立有利于推動任務(wù)協(xié)同制度可持續(xù)運轉(zhuǎn)。

3.3 制度執(zhí)行行動

如前文所述，正式制度安排的建立并不等同于協(xié)作成功，正式制度安排的執(zhí)行研究在環(huán)境協(xié)作治理研究中經(jīng)常被忽視。文章按照責(zé)任約束的正式化程度將執(zhí)行行動劃分為強約束性執(zhí)行行動與弱約束性執(zhí)行行動。在構(gòu)建的分析框架中，不管是強約束還是弱約束性執(zhí)行行動都界定為正式環(huán)境協(xié)作治理行動。

正式制度安排下的環(huán)境協(xié)作治理行動雖具有一定的問責(zé)效力，但若無正式化的約束機制保障，該問責(zé)效力也是屬于低問責(zé)效力。以中國地方政府之間締結(jié)的環(huán)境協(xié)作協(xié)議為例，其因法律地位模糊而缺乏約束力，致使協(xié)作行動經(jīng)常走向僵局［77］。故而，缺乏責(zé)任約束機制的制度執(zhí)行行動將可能舉步維艱，正式化的責(zé)任約束機制有助于克服協(xié)作治理過程中的“協(xié)作惰性”。蔡嵐［88］基于粵港澳大灣區(qū)大氣污染聯(lián)動治理的觀察剖析提出，契約性的約束機制是其治理取得成效的關(guān)鍵因素。由此，文章提出以下研究命題。

命題5：相較于弱約束性執(zhí)行行動，強約束性執(zhí)行行動在環(huán)境協(xié)作治理中更能夠改進環(huán)境績效。

3.4 局限與條件

環(huán)境協(xié)作治理能否改進環(huán)境績效還會依賴具體情境，這些依存條件就變成左右環(huán)境協(xié)作治理的調(diào)節(jié)變量。文章構(gòu)建的分析框架將權(quán)變因素概括為環(huán)境問題特征、制度環(huán)境特征、協(xié)作結(jié)構(gòu)特征、協(xié)作主體特征。

（1）環(huán)境問題特征。環(huán)境問題通常具有溢出效應(yīng)或外部效應(yīng)。環(huán)境問題越嚴重預(yù)示著外部效應(yīng)越大。產(chǎn)權(quán)理論認為只有當(dāng)人們感知到公共池塘資源存在較大損失時，才會支持建立一種新的制度［89］。同理，當(dāng)環(huán)境問題越嚴重時，利益相關(guān)者也傾向于建立制度化聯(lián)系。一方面，嚴重的環(huán)境問題治理需要投入更多資源。已有研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境協(xié)作治理的高資產(chǎn)專用性決定其更加適合正式化協(xié)作機制［64］。另一方面，嚴重的環(huán)境問題將需要更長的治理周期。已有研究認為，當(dāng)協(xié)作事務(wù)是一種長期性而非臨時性事務(wù)時，協(xié)作各方會傾向于締結(jié)正式化協(xié)作機制［80］。由此，文章提出以下研究命題。

命題6：當(dāng)環(huán)境問題越嚴重，協(xié)作主體越有可能締結(jié)制度化的正式協(xié)作機制。

環(huán)境問題的嚴重性還會影響協(xié)作行動，從而作用于最終的協(xié)作績效。一方面，環(huán)境問題越嚴重，利益相關(guān)者則會擁有更強的治理動機［90］。從理性選擇動機來看，Lubell［91］認為成本收益信念是集體行動場域的關(guān)鍵要素。當(dāng)集體行動的預(yù)期凈收益大于成本時，行動者會更積極參與集體行動。有研究發(fā)現(xiàn)隨著環(huán)境問題變得更嚴重，參與協(xié)作治理收益也會越高［32］。另一方面，環(huán)境問題越嚴重，其附帶的問責(zé)壓力也越大。當(dāng)問責(zé)壓力越大時，環(huán)境治理行動力度也越大［92］。綜上，文章提出以下研究命題。

命題7：當(dāng)環(huán)境問題越嚴重，環(huán)境協(xié)作治理行動改進環(huán)境績效的效果將越明顯。

（2）制度環(huán)境特征。上級權(quán)威介入是環(huán)境協(xié)作治理行動較為典型的制度環(huán)境。上級權(quán)威的介入會改變原有的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使得協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)運轉(zhuǎn)變得復(fù)雜化和多樣化，而既有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政治網(wǎng)絡(luò)變得多樣化，就需要正式化協(xié)作機制來保障協(xié)同任務(wù)的執(zhí)行［93］。上級權(quán)威的介入通常追求協(xié)作合法性的實現(xiàn)，而制度化的正式協(xié)作機制正是將協(xié)作合法性的構(gòu)想落地化。同時，亦有研究發(fā)現(xiàn)上級權(quán)威介入的協(xié)作則更有可能采取正式協(xié)作機制［64］。由此，文章提出以下研究命題。

命題8：當(dāng)上級權(quán)威介入時，協(xié)作主體越有可能締結(jié)制度化的正式協(xié)作機制。

上級權(quán)威介入還會影響環(huán)境協(xié)作治理效果。經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)高層支持有利于環(huán)境協(xié)作治理［52，94］。權(quán)威介入可以遏制背棄協(xié)作的機會主義行為從而規(guī)避協(xié)作風(fēng)險［58，93］。上級權(quán)威的介入可以充當(dāng)監(jiān)督者的角色，通過權(quán)威威懾或問責(zé)等手段約束協(xié)作主體行為，也有助于解決利益沖突。從網(wǎng)絡(luò)理論來看，上級權(quán)威充當(dāng)一個網(wǎng)絡(luò)掮客（network broker）角色，當(dāng)存在利益沖突時，上級權(quán)威可以快速介入有效解決。從新制度主義理論視角來看，上級權(quán)威介入可以發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，培育協(xié)作主義精神，通過強化社會資本從而降低協(xié)作交易成本［95］。綜上，文章提出以下研究命題。

命題9：當(dāng)上級權(quán)威介入時，環(huán)境協(xié)作治理行動改進環(huán)境治理績效的效果將越明顯。

（3）協(xié)作結(jié)構(gòu)特征。協(xié)作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模是協(xié)作治理結(jié)構(gòu)的主要特征。多邊協(xié)作行動的復(fù)雜性要遠大于雙邊協(xié)作［96］。協(xié)作成員越多意味著協(xié)調(diào)難度越大。同時隨著協(xié)作成員的不斷加入，會對原有協(xié)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)造成沖擊，進而反過來增加解決問題的風(fēng)險［97］。為了解決協(xié)作成員增加所帶來的不確定性與復(fù)雜性，正式化協(xié)作機制會比非正式化協(xié)作機制更為適合［64］。因此，文章提出以下研究命題。

命題10：環(huán)境協(xié)作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，協(xié)作主體越有可能締結(jié)制度化的正式協(xié)作機制。

在集體行動邏輯下，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，協(xié)作越容易失敗［98］。首先，隨著規(guī)模擴大，個體利益與集體利益之間的矛盾關(guān)系也會擴大，從而加劇協(xié)調(diào)困境；其次，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的擴大必然帶來新的利益分配調(diào)整，導(dǎo)致協(xié)作被擱置；最后，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模過大，協(xié)作行動的監(jiān)督成本也會上升。因此，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，集體行動有效運轉(zhuǎn)的難度也越大。既有實證研究發(fā)現(xiàn)參與成員越多的確會損害協(xié)作績效［99］。據(jù)此，文章提出以下命題。

命題11：環(huán)境協(xié)作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，環(huán)境協(xié)作治理行動改進環(huán)境治理績效的難度越大。

（4）協(xié)作主體特征。協(xié)作主體異質(zhì)性是協(xié)作主體特征的主要表現(xiàn)，它體現(xiàn)為協(xié)作主體在資源、權(quán)力、能力等屬性的差異。正式化協(xié)作機制更適合于高協(xié)作主體異質(zhì)性的情況。一方面，協(xié)作主體的非均衡性容易導(dǎo)致沖突［100］。正式化協(xié)作機制通過責(zé)任約束機制的建立可以協(xié)調(diào)沖突。另一方面，資源越多的協(xié)作主體擁有更強的討價還價能力［100］。討價還價引起的分配不均需要正式化協(xié)作機制進行約束。正式化協(xié)作機制通過預(yù)先達成共識的利益分配機制規(guī)避此問題。據(jù)此，文章提出以下研究命題。

命題12：協(xié)作主體異質(zhì)性越高，協(xié)作主體越有可能締結(jié)制度化的正式協(xié)作機制。

在環(huán)境協(xié)作治理領(lǐng)域，一種觀點認為協(xié)作主體異質(zhì)性會影響環(huán)境協(xié)作治理效果［6，31］。一是多樣化的協(xié)作主體意味著多樣化訴求，在訴求無法滿足的情況下協(xié)作主體隨時可能放棄協(xié)作［100］。二是異質(zhì)性的協(xié)作主體進行協(xié)作將增加交易成本，因為多樣化的協(xié)作主體會增加達成共識的困難［101］，造成誤解或知識共享的扭曲［102］。三是協(xié)作主體異質(zhì)性通常意味著權(quán)力不平衡。權(quán)力不平衡是對有效協(xié)作的一種威脅［100］。綜上，文章提出以下研究命題。

命題13：協(xié)作主體異質(zhì)性越高的環(huán)境協(xié)作治理行動不利于改進環(huán)境績效。

另一種觀點認為協(xié)作主體異質(zhì)性將推動協(xié)作治理有效運轉(zhuǎn)。一是異質(zhì)性的協(xié)作主體網(wǎng)絡(luò)將迫使協(xié)作主體開始重視內(nèi)部差異并建立和實現(xiàn)新的協(xié)作目標和任務(wù)［54］。二是差異化的協(xié)作主體有利于新知識的生產(chǎn)［6］，以及推動學(xué)習(xí)［31］。是故，文章提出以下研究命題。

命題14：協(xié)作主體異質(zhì)性高的環(huán)境協(xié)作治理行動有利于改進環(huán)境績效。

4 實證研究設(shè)計展望

在未來研究中，應(yīng)該進一步加強實證研究，尤其是大樣本的實證研究，并且著重解決如下問題。

（1）揭開環(huán)境協(xié)作治理行動與環(huán)境績效的因果關(guān)系。論證環(huán)境協(xié)作治理行動與環(huán)境績效之間的因果關(guān)系需要更加科學(xué)的研究設(shè)計。未來研究可以采用實驗設(shè)計和縱貫研究相結(jié)合的方式。基于各地開展環(huán)境協(xié)作治理的時間差以及環(huán)境協(xié)作治理執(zhí)行的時間段劃分，構(gòu)造實驗組和對照組并進行實驗或準實驗研究，從而準確揭示環(huán)境協(xié)作治理與環(huán)境績效之間的因果關(guān)系。

（2）揭示環(huán)境協(xié)作治理的作用機理。雖然既有研究關(guān)注環(huán)境協(xié)作治理通過何種過程以及在何種情況下影響環(huán)境績效，但大多局限于理論探討，并沒有實證檢驗這些理論預(yù)設(shè)的實際效用。同時，既有研究大多基于案例分析法去探究環(huán)境協(xié)作治理行動與環(huán)境績效之間的關(guān)系，缺乏系統(tǒng)性經(jīng)驗研究證據(jù)。未來研究可以綜合采用多種方法（深度訪談和問卷調(diào)查等）識別環(huán)境協(xié)作治理行動影響環(huán)境績效的中介變量及調(diào)節(jié)變量，并通過大樣本的量化分析檢驗這些變量的效用。

（3）擴展環(huán)境協(xié)作治理的研究領(lǐng)域。環(huán)境協(xié)作治理的形式多樣，既有地方政府之間的環(huán)境協(xié)作治理，也有地方政府與企業(yè)、非政府組織、公民等共同參與的環(huán)境協(xié)作治理。前者研究較多，而后者研究較少，未來實證研究應(yīng)該將研究視角進一步延伸到公私部門之間的環(huán)境協(xié)作治理行動，并進一步思考公共部門協(xié)作與公私協(xié)作在環(huán)境協(xié)作治理的作用機制上是否存在差異。此外，未來實證研究還可進一步擴展環(huán)境協(xié)作治理實踐領(lǐng)域，擴大理論的延展性與結(jié)論的普適性。

5 結(jié) 論

環(huán)境協(xié)作治理行動能否改進環(huán)境績效，既表現(xiàn)為具體的作用機制是否通暢，也取決于其所處的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境。這些因素獨自或綜合決定環(huán)境協(xié)作治理行動能否以及在多大程度上改進環(huán)境績效。既有研究將重心放在宣揚環(huán)境協(xié)作治理的工具價值，缺乏對協(xié)作治理過程及治理效果的系統(tǒng)性研究。并且為數(shù)眾多的研究普遍存在“萬能藥”邏輯，即認為環(huán)境協(xié)作治理比傳統(tǒng)環(huán)境治理政策工具更為有效。這種協(xié)作治理功能主義觀賦予環(huán)境協(xié)作治理的“正向價值”，導(dǎo)致既有文獻并未完全建立起環(huán)境協(xié)作治理行動與環(huán)境績效之間的邏輯聯(lián)系。與此同時，現(xiàn)階段環(huán)境協(xié)作治理研究主要以案例研究為主，在缺乏大樣本實證研究的情況下，其研究結(jié)論的信度容易遭受質(zhì)疑。文章嘗試彌合環(huán)境協(xié)作治理研究的碎片化問題，在既有研究的基礎(chǔ)上，借用新制度主義、協(xié)作治理等理論，構(gòu)建環(huán)境協(xié)作治理行動影響環(huán)境績效的“行動-產(chǎn)出-效果”分析框架，提煉有待檢驗的理論命題和實證研究方向，力求推進環(huán)境協(xié)作治理行動改進環(huán)境治理績效的相關(guān)實證研究。作為一項探索性研究，文章還存在諸多不足。例如：未能清晰厘清不同環(huán)境協(xié)作治理機制的作用機理；未能完全識別影響環(huán)境協(xié)作治理行動的權(quán)變因素；過于簡化理論分析框架。

從實踐價值來看，環(huán)境協(xié)作治理正在進入一個蓬勃發(fā)展階段。但是關(guān)于環(huán)境協(xié)作治理行動是否能夠提升環(huán)境績效，卻存在一個認知上的“鴻溝”。文章的目的在于去除對環(huán)境協(xié)作治理的盲從與迷信，廓清環(huán)境協(xié)作治理影響環(huán)境績效的路徑與條件，為政府部門更好地使用該治理工具提供理論依據(jù)與經(jīng)驗證據(jù)。