國有開發公司在土地開發經營新業態下的發展思路

王志東

摘 要：國有開發公司是國內各級開發區和經濟園的重要開發主體。本文通過對土地開發經營模式新形勢和新業態的介紹，結合對傳統國有開發公司經營模式局限性的分析，提出若干土地開發經營新發展的方向和思路。

關鍵詞：國有開發公司;土地開發經營;發展

上世紀80年代起，作為在地理空間上集聚工業企業、科研機構、綜合服務機構的承載體，各級國家級、區域級開發區和經濟園逐步誕生和興起，作用顯著，成為我國城市經濟建設中的“發動機”和“增長點”。伴隨土地開發時間經驗的積累，適合不同園區特點的土地開發經營模式面臨迭代升級，作為園區開發重要角色的國有開發公司也亟需改善其土地開發經營模式。

一、國有開發公司經營模式的局限及特點

我國大型園區的管理制度主要存在管委會制、政企合作制、社會投資制三種。其中，早期常見采用管委會制，區域政府就開發園區下設管委會，牽頭負責區內管理事務，行使對應的審批權和管理權。社會投資制是指由社會資本以獨資或合資方式引入團隊和資源進行開發建設和資產運營，當前不少民營的產業園、創業園涌現，就是這種方式。而迄今國內占多數的方式仍是政企合作制，以國有開發公司為主力的開發類企業參照地產商角色，在管委會或區域政府之外承擔實際的土地開發整理、運營招商等具體工作。

國有開發公司以園區土地資產開發、經營、盤活為核心業務，以土地一級開發和二級開發為主責，后期延伸其他綜合性服務。一般而言，國有開發公司是由區域政府出資成立的國有企業，控股關系決定了國有開發公司在戰略目標定位、價值導向和運作機制上的國有屬性。國有開發公司往往接受來自政府方面直接或間接的指令，在園區開發各階段，發揮著其功能性企業的作用，為加快城市建設發展、擔負功能性使命，承擔著社會性的準行政化職能。圍繞土地開發經營模式，近年來傳統國有開發企業存在以下局限性問題和發展特征：

（一）經營治理結構單一

國有開發公司早期以體現政府行政意志為主，以地方財政局或國資委為單一大股東，即使部分公司形式上已經建立了相關現代法人治理架構，主要決策事項仍以區域政府或各相關部門意見為重要依據來運作，董事會等機構體現形式決策。

但在國有企業考核管理中，國有開發公司又被視為獨立運作、自負盈虧的考核主體。伴隨園區開發速度加快，國有開發公司政企不分的弊端愈發顯現。近年來各地開發類園區之間競爭白熱化，國有開發公司在股權治理方面也逐漸向市場化轉變。一些開發公司重組為多級控股管理，部分通過資本運作完成股權上市，引入各類社會資源和資本，法人治理結構更趨成熟，如上海的紫竹、張江、金橋等高新園區。采用了市場化管理方式后，國有開發公司的管理層級和分工定位逐步清晰，公司經營自主權逐步加強。

（二）土地開發經營粗放

國有開發公司承擔著園區主要建設者的角色，早期階段憑借擁有土地一級資源，業務收入主要源自土地一級開發紅利和財政補貼，收益較穩定，經營形式較簡單粗放。隨著市場經濟的深化，公司在土地開發經營上逐步升級為建造住宅、辦公、研發、商業配套設施等物業進行銷售或出租，業務占比逐步超越了土地一級開發，但大部分國有開發公司主營仍屬典型的資源依賴型業務。

隨著動遷征收成本快速上漲、融資金額體量和成本大幅上升、土儲制度管理加強等原因，原先較為穩定的土地一級開發收益不具有持有性。為了支持招商引資，區域政府往往將土地資源作為吸引企業落戶的有利因素，以“資源換資金”，使土地資源快速消耗，未能充分發揮資源的緩釋作用。銷售物業房產也僅能獲得一次性收益，待園區內土地資源開發完畢，“依地而生”的開發經營模式將成為歷史。

（三）土地開發競爭力不足

盡管國有開發公司享有一定資源紅利，但在市場化的土地開發業務競爭力上，與外資、民營地產開發商相比處于劣勢。在市場業務決策、用人薪酬機制、外聘第三方專業機構服務等方面，與市場化房地產開發商相比靈活性明顯不夠，造成國有開發公司以自主團隊運營為主，市場競爭意識弱，管理運作效率低。

在資本運作、規劃設計、項目管理、工程控制以及園區建成后的租售管理、物業運營等方面，國有開發公司的競爭力難以與內外資品牌開發商相比。伴隨土地資源稀缺性加大，國有開發企業后期將面臨發展瓶頸。在探索業務多元化、開展綜合增值服務方面，國有開發企業仍乏善可陳，各項增值服務和產業運營等收入仍只占其總業務收入的較低比例，業務結構中仍以傳統的土地一級開發和二級租售收入為主要收入來源。

二、土地開發經營模式的新挑戰和新契機

國有開發公司在歷史中積累的弊端逐漸顯現，而隨著新經濟形勢的出現和園區體制機制改革的深化，國有開發公司在土地開發經營模式方面也逐步面臨新形勢、新挑戰，也由此帶來了發展新契機。

（一）土地開發指標緊缺

建設用地資源是稀缺資源，城市開發邊界不可能不受制約的無限擴大，過去數十年擴張化用地的發展經驗已不適合當前城市發展的現狀。以上海市為例，《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》指出上海市建設用地總量鎖定，建設用地只減不增。曾一度被國有開發公司視為原始稟賦的土地開發指標，將不再唾手可得。

在尋求新的土地資源的同時，以“存量改造”方式繼續挖掘土地價值，將成為各類國有開發公司實行集約化利用土地、提高土地開發水平、改善土地利用模式的二次契機。上海市發布的《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》區分不同區位和現狀特點，提出將“104區塊”等區域分別重點改造發展先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業等產業。上海M50文化創意園，就是通過創意設計來改造傳統工業園區重新打造新型產業園區的典型案例。

（二）土地出讓金制度管理從嚴

在《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）等相關制度推出后，各級政府逐步在土地開發、儲備和經營采用“統一儲備、統一交易、分開投資、分開收益”的管理模式，管理力度逐年從嚴，除非取得省級人民政府授予的特別主體資格，一般國有開發企業無法參與一級收儲業務，土地全部進入政府土地儲備中心統一儲備。比如上海市部分區級政府出讓收支預算管理辦法規定，出讓金總成交價款扣除市級所得和計提部分后的余額為區級土地出讓收入，區級土地出讓收入在計提相關土地收益、農業開發等各類基金和規費之后，按順序彌補土地儲備成本、計提各級規定的專項資金，上述結算后如有余額（即為凈收益），由區鎮按比例分享。由此可見，一般國有開發企業已無法參與土地一級開發并獲利。1E9E29CC-8A0B-4E84-9D70-38A340F28BDA

在常規土地一級開發只能在政府“體內循環”進行的情況下，以城中村改造、城市舊改等城市更新方式成為開發商參與一二級土地開發的新熱點。城中村改造等方式已經取得積極成效，對于優化人居和生態環境、補齊城市發展短板、促進經濟社會協調發展等起到積極作用。合格的國有開發公司可以成為城市更新的投資主體。相比與一般開發商，國有開發企業具有如下優勢：一是征收難度相對小，可以更好地協調地方政府，發揮基層政府的作用，做好相應動拆遷工作;二是在資金上有相應的成本優勢和融資便利。雖然此類方式在土地一級開發的投資收益并不高，但通過城市更新方式鎖定了二級開發主導權，在后續建設和租售中可獲得較穩定回報。

三、園區土地開發經營的新業態和新發展

身處變革時代，國有平臺公司要順勢而為，迎接新業態的變化而自我發展改善。國有平臺公司要全面擁抱新思想、新格局，抓住現有優勢，充分把握好機遇，學習內外資開發商先進理念和經驗，早著手、早布局，在園區開發經營上不斷做大做強。

（一）提前布局打造綠色生態園區

綠色產業園區將生態環境與產業園區相結合，凸顯“綠水青山就是金山銀山”概念。當前國際上綠色建筑壁壘越筑越高，國內各城市已展開綠色產業園區創建試點活動。以2019年北京世園會為例，基于生態園區建設探索綠色建筑，實踐了生態改良保留和海綿園區建設，強化了植被和水域構建、土壤改良、徑流污染控制等綠色理念。

2019年10月，長三角生態綠色一體化發展示范區由國務院批復設立，將?“區域經濟高質量發展”和“生態環境高水平保護”共同作為其重要發展目標。其中，投資數百億、占地面積約2400畝的華為研發中心落戶示范區內的金澤鎮，與之毗鄰占地3200畝的西岑科創中心也將由市屬國有開發公司投資建設。保有豐富的自然水系、倡導綠色人文環境成為園區的生態特色。園區旨在將富含現代科技的研發制造辦公區與綠色人文生態環境相結合，打造世界一流的綠色科研基地，充分說明了“有風景的地方就會有創新經濟”。國有開發公司面臨由土地開發商向智能化、優質環境科技園區開發運營商的二次定位，貫徹綠色發展理念、打造綠色精品原因，是新發展中愈發重要的一環。

（二）穩步加碼自持物業新藍海

物業出售可在工程進行到一定階段時進行，可以使開發商快速回籠資金，降低資金利息成本，提高二次投資收益。面對商業、辦公寫字樓、科研樓等業態，以往開發商均偏好提高出售比例，高周轉率已成為開發商的核心競爭力之一。應對2021年出臺的22個重點城市集中供地新政，“競自持”成為競拍的重要條件之一。隨著地產行業進入持有型運營新時代，政府對開發企業自持物業的比例要求也越來越高，如上海市對商業辦公和科研物業的自持比例規定已達50%以上。

自持物業的收益主要來自租金和物業增值兩大部分。保持自持物業的良好運營和后續增值，已是一條新的跑道。自持物業的特點是資金回籠速度慢，面臨資金沉淀的壓力，有些項目要等周邊市場和環境熱度升高后才有增值可能，更需要“慢養”精神，開發企業只能抱著“短期虧錢，長期賺錢”的態度來潛心經營。此時，國有開發公司在融資成本、政企關系、長效考核機制等方面的優勢自然體現出來，在此輪新發展中更有先機。國有開發公司完全有機會算好自持物業這本“長期賬”，通過深入體會園區優質客戶偏好，加強招商引資、服務客戶、打造精品物業的能力，提高出租物業的體量和質量，提升自持物業的租金水平和變現價值，獲得令人滿意的長期收益。1E9E29CC-8A0B-4E84-9D70-38A340F28BDA