數字政府建設要增進民生福祉

張軍紅 馬明

隨著大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術創新發展，政府的治理方式也發生變化。建設數字政府成為“創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”的重要途徑，成為推動國家治理體系和治理能力現代化的著力點和突破口。如何構建協同的數字政府？加強數字政府建設有何意義？圍繞這些問題，《經濟》雜志、經濟網記者專訪了北京大學政府管理學院副院長黃璜。

《經濟》：請您介紹一下，當前我國數字政府建設處于什么發展水平？

黃璜：從國家層面講，數字政府的主要成就表現在四個方面。一是大網絡。通過政務外網、政務內網等網絡基礎設施建設，形成了能夠從上到下覆蓋全國的政務網絡。二是大數據。圍繞人口基礎信息、法人單位基礎信息、自然資源和空間地理基礎信息以及個人信用信息等建設大型的公共數據庫。三是大系統。聚焦國家治理中的核心問題，形成聯動各部門、各層級、各地區的大型信息系統。四是大平臺。形成直接面向社會公眾和企業的國家政務服務平臺，聯通并整合各個地區（省、市、縣）的政務服務系統到國家的總平臺上。

《2020聯合國電子政務調查報告》數據顯示，2020年我國電子政務發展指數排名全球第45位，位于中等偏上的水平。其中，從供給側出發的在線服務指數十分靠前，排名第9位，可以說已經進入最好的行列;從需求側來看，我國人力資本指數排名為全球第96位，電信基礎設施指數排名第55位，這與供給側排名形成比較明顯的對比。這份結果其實也恰好反映出，政府數字化轉型、深化數字技術的應用，不僅要賦能政府，也要普惠民生，讓人民群眾都能享受到數字技術帶來的成果，才能形成一個健康的良性發展的數字政府。

《經濟》：6月23日，國務院印發了《關于加強數字政府建設的指導意見》。請您談談，數字政府建設對于加快轉變政府職能，推動國家治理體系和治理能力現代化的重要意義。

黃璜：《關于加強數字政府建設的指導意見》，是在中國電子政務和數字政府發展過程中又一份具有里程碑意義的重要文件，為今后一段時期數字政府發展奠定了基礎，謀劃了發展方向。作為一項頂層規劃文件，落實實施后將對政府決策、管理、服務以及政府本身的運行保障等產生重要影響。

首先，這份文件傳遞出一個很鮮明的信號，就是數字政府是創新政府治理理念和方式的重要舉措，為推進國家治理體系和治理能力現代化建設提供有力支撐。因此各級政府、部門和領導干部首先在思想上要形成共識，要把數字政府作為一項非常關鍵的重要工作來對待，盡快展開對數字政府建設的研究、學習，學會用數字技術實現政府治理的新突破。

其次，在管理層面，隨著數字政府建設不斷深化，政府的運行也將逐漸調整，從過去圍繞各項職能來組織信息，轉變為圍繞數據來展開職能，用數據進行決策、管理、服務，從數據中實現精準化管理和精致化服務。數據是核心資源，只有集中起來才能發揮規模效益。原先數據分散在各個部門，只支持本部門的業務工作，現在可以通過整合、集成、平臺化，對大數據進行歸集、治理，成為政府治理的基礎性戰略資源。也會越來越多地圍繞數據展開對治理體系、治理能力的創新設計，構建圍繞數據驅動的新制度。

再次，從技術角度，未來我們在政府治理中將越來越多地采用數字化、智能化手段。如果做一個簡單的區分，過去電子政務階段的各種業務主要通過自動化技術實現，未來將更趨向于基于人工智能實現自主化的技術應用，這樣可以大大提高政府的服務和管理效率，把人力物力從原有的工作中解放出來，把有限的資源應用到更需要的地方去。以健康碼為例，作為一種對公眾在疫情中健康水平實時動態認證的技術應用，在處理突發性事件上，實現了超大規模的跨部門數據碰撞，快速生成認證結果，建立覆蓋整個社會的大協同。

黃璜

《經濟》：構建協同的數字政府，如何加快數據開放和共享，更好地平衡發展與安全？

黃璜：構建協同的數字政府，數據共享是基石。

中央層面很早就開始推動政務數據共享。2002年，中共中央辦公廳發布的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》就提出，要建設四大基礎信息資源庫，包括人口基礎信息庫、法人單位基礎信息庫、自然資源和空間地理基礎信息庫、宏觀經濟數據庫的建設等，后來又提出社會信用信息庫等。2012年，國家發改委印發的《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃的通知》又提出，“堅持協同共享”“支持跨部門、跨區域的業務協同和信息資源共享”。2016年，國務院印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，專門用于規范政務部門間政務信息資源共享工作。

在地方上，尤其在2015年之后，各地政府或從數字經濟角度，或從社會治理角度，積極推進數據共享工作，涌現出許多可圈可點的案例。例如，江蘇省南通市建成了全國首家市域治理現代化指揮中心，統籌市、縣、鎮指揮機構和職能設置，整合了全市區域內大數據管理、12345政務熱線、數字城管、網格化管理等職能，建設統一的大數據平臺，圍繞市域治理現代化建設實現治理大數據的歸集和共享。

當然，在推進數據共享過程中也存在許多障礙，造成數據壁壘現象比較突出。其背后的原因是多方面的，既有部門利益方面的考量，也有出于數據安全的顧慮，還有技術上的限制因素。

對于不愿共享的情況，一方面要借助高位推動，另一方面要淡化數據管理部門的整合形象，不斷強化傳輸數據的價值，尤其是歸集后形成的大數據，可以通過交換共享帶來過去所沒有的業務價值。

對于安全顧慮，一方面上級部門要為基層部門提供相應的制度保障，打消基層部門責任擔當的顧慮;另一方面可以設置專門部門或崗位，對數據安全風險進行專業化的評估審查，承擔起數據安全專責。

對于技術層面的限制，還是要尋求管理和技術上的創新。比方說，目前數字政府技術系統的建設規劃還不是很科學，部門在規劃技術系統時，往往僅從自身需要出發，導致與下級部門或其他部門之間的不協調。一個好的系統規劃，需要充分考慮“利益相關者”也就是各種不同使用者的情況，綜合分析數據的流向需求，這樣才能讓系統變得更好用。再比如，如何在不打開技術系統“黑箱”或者不重新開發的情況下實現跨部門、跨層級的數據共享？有些系統因為已經比較老舊很難理解內部的結構，有些系統是上級部門部署的不能另行開發，那么技術上要能夠幫助做到在不改變不影響原有系統的基礎上實現數據的共享，這就是技術創新。還有一些新的方案幫助實現數據共享和安全之間的平衡，比如MPC多方安全計算作為聯邦計算的實現方案之一，試圖不在同一物理位置實現數據共享，但同樣可以實現業務目標。

《經濟》：除此之外，高質量的政府數字化轉型還有哪些問題亟待解決和突破？

黃璜：第一，數字政府建設是實現政府治理創新的一個可行路徑。在數字政府建設中，一方面要對傳統的體制機制進行優化調整，以適應新的發展需要;另一方面對于有一些問題，與其說是需要解決卻又很難解決的障礙，不如理解成一種特定的約束條件，并在此約束條件下積極探求可以率先突破的地方，實現治理方式創新，進而又反過來倒逼政府體制機制改革。

第二，加強數字政府建設，還必須強調人在數字化改革中的主體地位。要認識到，數字技術本身也存在局限性，也會造成數字政府失靈，必須要把數字技術手段與行政手段、法律手段、經濟手段搭配使用，提升政府治理能力。

第三，數字政府建設要與法治政府建設共同發展。必須發揮好法治的引領、規范和保障作用。一方面，要打造“數據鐵籠”，實現政府治理的規范化、透明化，為推動法治政府建設提供支撐;另一方面，對于數字技術應用也要有相關立法，鼓勵發揮數字應用的正面作用，限制其負面作用，實現“數字善治”。數字技術應用的根本目的在于普惠民生，滿足人民群眾對美好生活的向往，因此無論是數字服務、數字監管、數字治理，都必須向善而行，增進民生權益。