城市社區公共服務協同供給研究

摘 要：城市社區治理是社會治理的重要組成部分，對城市社區公共服務協同供給研究是基層治理體系和治理能力現代化的題中應有之義，也是實踐層面探索的重要課題。運用協同治理理論分析框架，得出城市社區公共服務協同供給包括協同供給主體、協同供給制度、協同供給機制、協同供給目標四個構成要素，通過分析城市社區公共服務協同供給的困境，提出相應的對策建議，以期為城市社區公共服務協同供給的理論層面和實踐層面提供思路。

關鍵詞：城市社區;公共服務;協同供給;協同治理

中圖分類號：C913

隨著經濟發展和城市化進程加快，城市社區居民需求日益呈現多樣化、個性化的趨勢，人民更加追求美好的物質生活和精神生活。城市社區作為城市居民生活的基本單元，城市社區公共服務是社區居民最關心最直接最現實的利益訴求。城市社區公共服務是城市社區建設的核心，影響社區居民幸福感、歸屬感和認同感，關系社區民主建設與和諧社會建設。

一、問題的提出

黨的十九大報告提出：“要加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。推動社會治理向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[1]。公共服務領域作為滿足人民日益增長的精神生活需要的重要途徑，結合服務現狀，創新治理方式不可忽視。2021年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》提出，“健全基本公共服務體系，突出政府在基本公共服務供給保障中的主體地位，推動非基本公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化。”當前，城市社區公共服務呈現日益繁重和多樣化的趨勢，僅靠單一主體提供公共服務已難以滿足社區居民多樣化的公共服務需求，城市社區公共服務協同供給是必然趨勢。因此，城市社區公共服務如何實現協同供給，以發揮各主體的比較優勢和各主體協同的共同優勢，提升公共服務供給效能，是一個亟待解決的現實難題，也是實踐層面探索的重要課題。

在學術研究中，城市社區公共服務協同供給議題受到不同領域學者關注，相關研究呈現多層次趨勢。宏觀上，學者們從不同角度指出社區公共服務的內涵。楊團從社會和社區為供給主體方面將社區公共服務分為兩種類型，既包括現代社會為了社區的需要而提供的社會公共服務，也包含社區本身為滿足自己的需求自行安排的共有服務[2]。該界定在學術界得到了廣泛認可。高鑒國從社區公共服務特定目的方面出發，突出社區的地域特征，更細致的將社區公共服務定義為 “以社區為基礎的社會公共服務”[3]。中觀上，有關城市社區公共服務供給主體的研究較為豐富，部分學者認為城市社區公共服務供給必須以政府為主導。廖曉明等學者指出公共服務作為政府存在的基礎，要確保公共服務的有效供給， 必須加強政府在公共服務供給保障中的主導地位[4]。然而大多學者認為，當前我國城市社區公共服務協同供給是最好的選擇。夏志強等提出，城市社區公共服務供給需要多元主體之間的真誠合作，通過建立多元化的公共服務供給與協調機制，協同互助。[5]微觀上，學者們從不同的角度對城市社區公共服務協同供給困境進行分析。李珍剛、古桂琴從主體困境角的度，提出由于我國社區公共服務供給主體素養較低、政府引導與規制欠缺、公眾參與不充分導致公共服務資源“碎片化”與供給不均衡等現象[6]。關于城市社區公共服務協同供給過程的困境，張琳娜、劉廣生通過研究發現，與西方發達國家相比，我國城市社區公共服務供給差距明顯， 突出體現在社區公共服務的供給水平和層次低下、供給形式單一、服務效率低、運營體制不完善， 資源配置率低，供需不對稱等方面[7]。綜上，學者們雖然在研究城市社區建設方面取得了豐碩的研究成果，但對于城市社區公共服務協同供給的著作和研究并不多，需要以更加開闊的視野進行深刻思考，在研究層次和理論創新方面進一步深化擴展。

協同治理是一種關于治理主體關系的理論，是伴隨著國家治理現代化進程而興起的一種被實踐證明為行之有效的治理方式，已經成為“各國完善公共服務提供的趨勢”[8]。協同治理理論的兩個主要概念是協同與合作。[9]這種語義下的協同與合作可能是同一組織之間的協同，也可能是不同組織之間的合作，是一種長久的、持續的、多層面的、共享的協作，最終實現各方的共贏和原有價值的增值。通過對學者有關協同治理研究的梳理，總結出協同治理具有多元性、開放性、互動性、分散性、動態性、正式性的特征。城市社區公共服務供給主體多元化實際上就是在社會治理的中，多元主體通過廣泛參與、平等協商、分工合作與共同行動，以制度規范為依托整合資源，致力于解決社會問題，以實現供給效能的最大化的過程。本文認為協同治理視角下城市社區公共服務協同供給應該從協同供給主體、協同供給制度、協同供給機制、協同供給目標四個要素進行深入探索。

結合中國國情，本文運用協同治理理論分析框架，在梳理城市社區公共服務協同供給實踐經驗的基礎上，運用協同治理理論分析城市社區公共服務協同供給的現實困境，探索城市社區公共服務協同供給的對策建議。

二、城市社區公共服務協同供給的現狀—基于對南寧市二橋西社區的考察

社區治理作為基層社會治理的重要環節，以城市社區公共服務為依托探索協同供給是推進基層治理體系和治理能力的題中應有之義。本文以南寧市二橋西社區為個案對城市社區公共服務協同供給的現狀進行研究，以期挖掘新的信息。

（一）南寧市二橋西社區簡介

南寧市江南區江南街道二橋西社區成立于2007年7月，位于江南街道西面。轄區面積約1平方公里，居住著漢族、壯族、侗族、回族、滿族、苗族等11個民族，現有3個居民生活區，7個企事業單位，住戶6080戶，常住人口9996人。近年來，南寧市二橋西社區圍繞創建服務型黨組織為目標，堅持以黨建創新為引領，拓展服務領域，創新服務載體，把黨建工作與中國的傳統“和”文化相融合，以創新的服務理念、服務方式，打造“五聯五和建家園”黨建品牌。

研究選取南寧市二橋西社區為個案具有代表性。首先，南寧市二橋西社區在社區共治與居民自治方面成效明顯。該社區積極探索黨建引領下的社區共治與居民自治，以共治自治為抓手，進一步創新社會治理，加強基層建設，通過引導各方力量、整合各種資源，打造了社區生活共同體——逢四說事石榴園，是“逢四說事”協商機制的起源地。“逢四說事”協商機制被國家民政部認定為全國優秀社區工作法、全國最美志愿服務社區服務模式，做法起源地南寧市二橋西社區獲評“2019年全國最美志愿服務社區”“全國敬老文明號”等榮譽，相關經驗做法獲中組部《組工信息》《中國組織人事報》等登載。其次，南寧市二橋西社區在志愿服務方面具有特色。該社區圍繞創建服務型黨組織為目標，堅持以黨建創新為引領，實行社區網格化管理，探索“社區大黨委—網格黨支部—樓棟黨小組—志愿服務隊”組織架構。社區志愿者服務站在街道黨工委、街道辦事處的正確領導下，開展形式多樣、貼近民生的社區志愿服務活動。

（二）南寧市二橋西社區公共服務協同供給的成效

1、協同意識濃厚，協同供給主體積極參與

在協同供給主體方面，鼓勵社區公共服務協同供給主體積極參與，培育協同意識，凝聚合作共識。在志愿者的積極參與下，社區組建了多個志愿服務隊，為社區居民提供各項服務。同時，南寧市二橋西社區每月開展的“逢四說事”議事會活動。該活動廣泛組織社區黨員、社區片區民警、群眾代表、社區網格員代表、樓棟長有效參與，共同商討綜治維穩、志愿幫扶、鄰里糾紛等關乎群眾利益的事情。

2、落實權責，明確協同供給制度

協同供給制度上，社區公共服務協同供給中多元主體的權力和責任分工明確。南寧市二橋西社區實行社區網格化管理，著重加強與協同治理主體的互聯互動，在疫情防控形勢嚴峻的情形下，社區把疫情防控、維穩、安全、創城等各項服務權責壓實到網格，明確協同制度，通過立體網格把每個協同供給主體緊密連接，通過合理分工把責任落實到每個主體，共享信息、物質、能量和經驗達到了整體價值增值的成效。

3、各方資源整合，協同供給機制健全

在協同供給機制方面，整合多元主體的資源優勢，建立健全維持社區公共服務協同供給健康持續運行的協同機制。一是在政策環境的積極響應下，南寧市二橋西社區積極引入多元主體進駐社區，通過政府購買服務引進了普天養老服務中心和青空間。二是通過資金支持，專業服務人員為特殊困難群體提供限定時長免費的居家養老服務，降低多元主體提供社區公共服務的成本。三是通過線上線下多元化績效評估，績效結果公正科學。南寧市二橋西社區通過接受社區居民的評議監督，對結果社區居民滿意率達不到80%的，責成相關責任人限期整改，達到了充分利用績效評估結果。

4、暢通溝通協同渠道，共同致力于協同供給目標

在協同供給目標上，南寧市二橋西社區經過實踐與探索，進一步創新社會治理，暢通協同渠道。“逢四說事”協商溝通平臺通過引導和鼓勵各方力量的積極參與，整合各種資源，在有效的協同下為社區居民提供公共服務。同時，青空間社工團隊針對各年齡階段不同的特定需求，通過了解社區青少年需求，在實踐中與社區的家長、青少年溝通與互動，積極探索不同的服務方式，更好的為社區青少年提供各類志愿服務。

三、城市社區公共服務協同供給的困境

（一）協同供給主體協同不足

協同供給主體是城市社區公共服務協同供給的基礎，參與主體多元化是協同供給有效性的前提。現階段，由于社區公共服務行政色彩濃厚，產業化程度較低，更多的帶有公益事業的色彩，無法有效調動市場主體對社區公共服務供給投入的積極性，更不用說那些自發加入到公共服務中來的社區志愿組織或社區居民。同時，社會組織發展不成熟，參與能力低也是制約參與積極性的重要因素。目前社區居民主動參與提供公共服務的意愿并不強烈，自我管理、自我服務的風氣尚未展開，地方政府無法準確把握社區居民實際的公共服務需求的現象。由此可見，城市社區公共服務需要多主體協同合作，只有多元主體都參與進來，各主體間資源才能優化整合，更好地服務于社區居民，提升社區公共服務供給效率。

（二）協同供給制度碎片化

協同供給制度是城市社區公共服務協同供給的條件。城市社區公共服務協同供給是黨委和地方政府、社區組織、市場、社區居民等共同參與社區公共服務供給的過程，因多元主體存在較大差異，多元主體之間目標多樣和權責模糊，從而導致協同供給制度的碎片化現象。一方面，地方政府職能轉變不到位，對城市社區公共服務供給事務干預過多或者轉交社區承擔，并未給予其他主體充分的自主權，缺乏溝通與交流。另一方面，城市社區公共服務協同供給的多元主體之間由于分工不明確造成職責模糊，每個主體從維護自身的利益出發，忽視整體利益，這種現象容易造成出現問題時多元主體互相推諉，將責任轉移給其他主體。城市社區公共服務協同供給制度碎片化降低了供給效能，大大增加了協調成本，協同供給主體無法整合資源形成合力，導致供給質量與效率低下的局面。

（三）協同供給機制不健全

協同供給機制是城市社區公共服務協同供給的保障因素。首先，當前城市社區公共服務協同供給由于缺乏一系列配套的法律和政策，導致供給主體在提供社區公共服務的過程中沒有相關政策法規的支持，權責關系模糊，處于無章可循、無法可依的現狀。其次，隨著社區居民對公共服務需求的增加，地方政府受到財政能力的限制負擔加重，傳統的社區服務工作人員往往身兼數職，扮演著多種社區角色。最后，城市社區公共服務協同供給的績效評估主體和方式單一，并未把社區居民這個重要主體納入其中，缺乏以社區居民滿意度為導向的評價指標，沒有發揮績效評估的真正價值。

（四）協同供給目標偏差

協同供給目標是城市社區公共服務協同供給的關鍵。城市社區公共服務協同供給的目的是為了滿足社區居民的公共服務需求，實現供給與需求平衡，維護公共利益。隨著人們生活水平的不斷提高，收入和地位的不同，社區居民對公共服務的需求逐漸從單一需要轉變為多層次、多樣化的趨勢。由于協同供給主體之間協同溝通平臺較少，互動缺乏，社區居民的真實需求無法通過有效的方式反饋給公共服務的供給者，致使協同供給目標存在一定偏差。

四、城市社區公共服務協同供給的對策建議

（一）增強協同供給主體的協同意識

在城市社區公共服務協同供給這個系統中，協同供給主體是最基礎的要素。首先，要正確認識城市社區公共服務協同供給的內涵。公共服務的供給是一個公共問題，涉及公共利益。因此，黨委和地方政府、社區組織、市場主體、社會組織、社區居民應該關注公共利益的需求，圍繞城市社區公共服務協同供給問題共同行動，協同完成城市社區公共服務的有效供給。其次，要注重養成城市社區公共服務協同供給的協同精神。在城市社區公共服務協同供給過程中，協同供給主體要養成廣泛的合作意識與協同精神。結合城市社區公共服務協同供給的特點，應該培育協同供給主體之間的平等觀念和責任意識。

（二）明確協同供給制度

協同供給制度是指城市社區公共服務協同供給主體在權責、力量等的基礎上進行整合，通過合理分工的形式達到共贏。協同供給制度關系到城市社區公共服務協同供給的價值創造。一方面，要轉變政府職能，建設服務型政府。在城市社區公共服務協同供給的過程中，地方政府要把協同多主體提供城市社區公共服務的觀念落實到實際行動上，協調多元供給主體之間的關系，為協同供給主體參與城市社區公共服務供給提供堅實的保障。其次，要明確協同供給主體的權責。為了滿足社區居民多樣化的公共服務需求，地方政府要提高自身能力，鼓勵協同供給主體積極參與到城市社區公共服務的供給中來，為社區居民搭建信息平臺，暢通公共服務的需求表達渠道，避免過度干預。同時地方政府要規范和管理社區公共服務的供給秩序，并對供給過程實施全面監督，保障城市社區公共服務協同供給的有序運行。

（三）完善協同供給機制

優化城市社區公共服務協同供給必須完善協同供給機制，為城市社區公共服務協同供給提供有力保障。

首先，要健全城市社區公共服務協同供給相關法律法規與政策。根據實際發展情況推進相關法律法規建設，增強可操作性，加大執行力度，通過法律法規賦予協同供給主體足夠的權力，給予合法身份。

其次，加大協同供給的資金和專業人才投入。中央和地方政府要在條件允許的情況下相應增加對城市社區公共服務協同供給的資金支持，對于相關項目給予必要的財政補貼。可以搭建多元化的籌資渠道，進行招商引資，鼓勵社會資本投入到城市社區公共服務供給中來。

最后，優化協同供給的績效評價機制。將社區居民的滿意度納入考核指標，保證社區居民在績效評價中的重要作用。同時要建立多元化的績效評估主體和評估方式，保證評價的科學性。對于評價結果要做到合理利用，及時對績效評估結果給予回應。

（四）暢通協同渠道，實現協同供給目標

協同供給目標貫穿于協同治理的整個過程，是城市社區公共服務協同供給的關鍵與核心。

一方面，要運用信息化手段，暢通協同渠道。通過建設上下聯動、縱橫交錯的協同供給信息網絡，打破數據壁壘，線上與線下相結合為協同供給主體提供暢所欲言的多樣化平臺，為社區居民實時反映自身的利益訴求提供便利，可以通過手機APP、微信、微博、網站等平臺與社區居民進行互動，收集社區居民真實的公共服務需求。

另一方面，以社區居民需求為導向，實現協同供給目標。城市社區公共服務協同供給應以社區居民需求為導向，把滿足社區居民多樣化、個性化的公共服務需求作為最終的協同供給目標。協同供給主體要與社區居民形成交流與合作的關系，加強社區居民與其他主體之間的協同性，共同致力于協同供給目標。

五、結語

城市社區公共服務協同供給的過程是構建共建共治共享的社會共同體的過程。 “黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局是推進基層社會治理體系和治理能力現代化變革的方向，也是城市社區公共服務供給的未來趨勢。過去，城市社區公共服務協同供給的研究備受關注，未來，其也將是一個熱點議題。城市社區公共服務協同供給研究是一個漫長的過程，通過黨委和地方政府、社區組織、市場主體、社會組織和社區居民等多元主體之間協同與合作，進而推動城市基層社會治理體系和治理能力的現代化。

參考文獻

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作者簡介：張媛媛（1993—），女，漢族，河南鄲城人，碩士，廣西民族大學碩士研究生，公共管理-城市管理。