政策工具視角下我國碳達峰碳中和政策文本分析

宋 敏 龍 勇

實現碳達峰碳中和戰略目標，是貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的內在要求，是黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。 《中華人民共和國2021 年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2021 年，我國全年能源消費總量52.4 億噸標準煤，比2020 年增長5.2%，其中，煤炭消費量增長4.6%，原油消費量增長4.1%，天然氣消費量增長12.5%，電力消費量增長10.3%。按照2030 年實現碳達峰、2060年實現碳中和的目標，當前面臨著嚴峻的形勢。這就需要認真貫徹落實新發展理念，推動經濟社會綠色低碳發展。

一、相關文獻綜述

學術界圍繞碳達峰碳中和戰略目標進行了多領域、多視角的研究。在碳達峰碳中和戰略目標路徑研究上，史作廷、時希杰全面分析了政策出臺的背景和意義，提出了構建清潔低碳安全高效的能源體系、加速產業結構調整優化、推動重點領域節能降碳、激發綠色技術創新等政策建議。 桂華闡釋了我國碳達峰碳中和工作面臨的內外部形勢，從政策落地、綠色轉型、法律政策支撐等方面提出了具體政策建議。 潘家華等研究了我國碳排放發展趨勢，提出從零碳能源、零碳模式等角度設計碳達峰碳中和實現路徑。在促進產業結構綠色低碳轉型方面，張希良等研究了碳中和愿景下我國能源經濟轉型路徑，認為實現碳達峰碳中和戰略目標的關鍵因素是碳定價機制，通過碳定價調整，可以有效激勵低碳、零碳和負碳技術創新。范英、衣博文在分析碳達峰碳中和目標引導下能源轉型新趨勢和面臨的體制機制障礙等因素后，提出了從市場驅動、政策驅動、創新驅動、行為驅動等多個維度開展轉型突破，形成能源轉型的中國路徑。于法穩等在對企業綠色轉型發展理念創新、環境規制、資源利用及技術創新等問題進行理論闡釋的基礎上，從微觀市場主體的角度提出了推動企業綠色轉型發展的路徑。在完善能源政策方面，曲申在分析綠色轉型有關因素后，提出以能源與環境政策分析模型、氣候變化綜合評估模型等多學科模型體系支撐經濟綠色低碳發展。李璐認為，加強環境信息公開能有效提升信息在政府、企業和公眾間的透明度，有助于提升決策水平，改善執行效果，助力綠色低碳發展。在推動政策執行落實方面，王潔方等就碳達峰碳中和戰略目標下各省份減碳成本收益情況進行了分析，為省域協同實現低成本碳達峰提供了決策參考。侯正猛等以省域為單位，對碳達峰碳中和戰略、技術路線和行動方案進行了分析，結果表明，要如期實現戰略目標，必須從各地資源稟賦、發展階段等實際出發，加強制度創新，通過體制機制改革形成各具特色的地方低碳發展模式。孫佑海等從立法角度提出了推動碳達峰碳中和戰略目標實施的具體舉措，包括制定或修訂全國人大層級的碳達峰碳中和專項立法和相關立法，制定國務院層級的碳達峰碳中和相關行政法規，制定地方層級的碳達峰碳中和相關地方性法規。

雖然學術界從理論、路徑和實踐等多個角度對碳達峰碳中和政策進行了研究，總結了碳達峰碳中和背景下我國能源政策的現狀與面臨的嚴峻形勢，闡明了碳達峰碳中和政策取向和路徑方向，對我國碳達峰碳中和戰略的順利實施提供了參考借鑒，但這些研究結果大多局限于宏觀層面，以方向指引和理論探索居多，缺乏對碳達峰碳中和現有政策文本的深入剖析，鮮有對政策背后深層次的意圖，以及政策的操作性等進行解讀，相關政策建議難以在實踐中被廣泛應用。為此，本文試圖在現有研究的基礎上，就碳達峰碳中和政策有哪些深刻背景，這些政策具體是什么類型，運用這些類型的政策是基于什么考慮，政策之間如何協同使用，制定下一步實施方案中要突出哪些類型的政策等問題進行研究，力圖通過政策工具解讀來還原政策意圖，提出政策落實建議。

本文以中共中央、國務院2021 年9 月出臺的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）作為文本分析對象，對具體政策條文進行詳細分析解讀。該《意見》是貫徹實施碳達峰碳中和政策的指導性文件，政策層次高、涵蓋面廣、針對性強，且具有廣泛的民意基礎，以《意見》為分析對象， 通過多維度、交互式、立體化方式對政策文本進行解讀，對更好地貫徹落實國家碳達峰碳中和政策具有重要的理論意義和實踐價值。

二、政策工具視角下的碳達峰碳中和政策分析框架

政策工具是政府在部署、推行及貫徹政策時運用到的實際手段，也是政府用來實現政策目標的舉措，是連接政策目標、政策執行和政策結果的橋梁。政策工具的成功運用對政策執行至關重要，集中體現了價值理性、制度理性和工具理性三者的自洽與耦合。然而，政策工具成功運用的前提是對政策工具類型進行合理界分。

政策工具分類研究起源于20 世紀60 年代，源于德國經濟學家Kirsechen，他將政策工具分為64 類，此后國內外眾多學者基于不同學科、不同情境對政策工具進行了界定和分類，形成了不少被廣泛認可的經典政策工具分類方法。如Schneider & Ingram 根據政策執行的不同方式，將政策工具劃分為權威型、誘因型、能力型、勸說型和學習型五個類別。Rothwell & Zegveld 根據政策執行力的影響因素，在考察創新對產業發展影響的基礎上，將政策工具劃分為供給型、需求型和環境型三大類別，認為各類政策工具的協同使用有助于產業的成功。根據干預程度強弱，Howlett & Ramesh 將政策工具劃分為強制型、混合型和自愿型三類。各種政策工具分類均根據不同環境和條件劃分，都有其合理性和有效性，在使用過程中應該根據不同政策情境選擇合適的分類方法。

本文借鑒Howlett & Ramesh 的政策分類思想，將碳達峰碳中和政策按照干預程度劃分為強制型、混合型和自愿型政策工具。這種分類方法是Howlett 等學者在深入研究政府提供公共物品與公共服務政策的基礎上提出來的，其特點是強化了政府的干預者和推動者角色，這與《意見》中“強化頂層設計，發揮制度優勢，實行黨政同責，壓實各方責任”的基本原則保持一致，與我國正在大力實施的碳達峰碳中和政策適配度較高。此外，這種分類方法還確定了次級政策工具，用于分析具體政策文本簡便易行、準確高效。

同時，由于Howlett &Ramesh 的政策分類思想在我國具有充分的應用場景，因而得到了廣泛的應用與推廣，以此來分析我國碳達峰碳中和政策，既具有理論上的適用性，又具有現實上的可操作性，具體如圖1 所示。

圖1 我國碳達峰碳中和政策工具分類

綜上所述，本文嘗試將Howlett&Ramesh 的政策分類思想用于我國碳達峰碳中和政策研究中，并將其作為政策分析的X 維度。為了多維透視碳達峰碳中和政策，需要再增加一些維度來進行剖析。鑒于國家已將碳達峰碳中和作為經濟社會發展的戰略目標，并制定了《意見》作為頂層設計，按照“1+N”文件體系制定配套文件，因而這里將碳達峰碳中和戰略目標作為Y 維度。另外，實施碳達峰碳中和戰略目標是基于全社會共同利益，涉及政府組織、企業組織和社會公眾，因此，本文將政策執行主體作為政策分析的Z 維度。由此，建立起由三個維度共同構成的碳達峰碳中和政策分析框架（見圖2，下頁）。

圖2 碳達峰碳中和政策分析的三維框架

（一）X 維度：政策工具

按照Howlett & Ramesh 的政策工具分類思想，本文將碳達峰碳中和政策工具分為強制型、混合型和自愿型三類。強制型政策工具是基于政府的強制力，直接將政策措施作用于目標群體，目標群體只能被動接受政策約束，幾乎沒有自我選擇余地，具體包括管制、公共事業、直接提供等方式。自愿型政策工具基于目標群眾的自愿，很少或無政府干預，其具體措施包括公民參與、市場化、第三方參與等方式。混合型政策工具處于強制型政策工具和自愿型政策工具之間，兼具強制型與自愿型政策工具的雙重特性，政府雖然有權進行干預，但最終決策權仍在行為主體一方，其具體措施包括信息與勸誡、稅收和補貼、引導、環境創造等。

（二）Y 維度：碳達峰碳中和戰略目標

《意見》是我國實施碳達峰碳中和的頂層設計，是基礎性、根本性文件，明確了實現碳達峰碳中和戰略目標的具體任務，因此，戰略目標任務也應該成為分析的一個維度。結合《意見》文本內容，根據習近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調的碳達峰碳中和戰略目標內涵，將此維度解構為能源革命、產業優化升級、綠色低碳科技革命，綠色低碳政策體系四個類別。這四個類別與《意見》文本存在對應關系，具體為，能源革命對應構建低碳能源體系，產業優化升級對應經濟綠色轉型、調整產業結構、構建低碳運輸體系、城鄉低碳發展等，綠色低碳科技革命包括低碳科技攻關、提升碳匯能力，綠色低碳政策體系包括健全法律法規標準和統計監測體系、綠色低碳對外開放、完善政策機制、加強組織實施等部分。

（三）Z 維度：政策執行主體

《意見》部署的碳達峰碳中和政策既涉及經濟社會和生產生活的方方面面，又涉及政府、企業和公眾，其中政府既是政策的頂層設計者，又是政策的執行方之一，各級政府通過考核監督、獎勵補貼、處罰懲戒等多種方式推動政策執行落實。企業組織是社會經濟活動的組織者，是碳達峰碳中和的具體推動者。社會公眾是踐行碳達峰碳中和的微觀單元，在政策執行中發揮著基礎性作用。

三、《意見》的政策工具分析

（一）政策文本內容編碼

政策工具往往和文本量化分析結合使用，通過定量研究方式，以政策工具為基礎，構建多維度研究框架，將政策條文進行編碼，并定義最小分析單元，然后把符合框架的政策編號納入分析框架中進行頻數統計，以反映政策工具的使用情況。內容分析法通過定量分析和定性分析相結合的方式，將同類指標在文本中出現的頻次、所占的比重等進行量化分析，總結和描述政策現狀，探索和解讀政策工具分布和使用情況，并結合相關理論來闡明所研究的問題。在通常情況下，由提出研究問題、確定研究內容、分析得出結論三個部分構成，包含明確研究對象、篩選研究樣本、細化分析單元、政策條文編碼、定量分析和得出結論等步驟。按照上述方法和步驟，得到如表1（下頁）所示的《意見》政策文本分析單元編碼。

表1 《意見》 政策文本分析單元編碼

（二）《意見》 的X 維度分析

通過統計，《意見》中共有155 條政策工具，按照相同或相近原則，將政策編碼歸類成不同的政策工具類型，形成了如表2 所示的政策工具分布表。

表2 政策工具分布

按照政策工具分類統計方法，我國碳達峰碳中和政策在自愿型、混合型和強制型政策工具中有不同比重的分布。 混合型政策工具使用最頻繁，占比52.90%，共有82 條；強制型政策工具次之，占比36.77%，共有57 條；自愿型政策工具使用比例最低，僅占10.33%，共16 條。

在自愿型政策工具中，市場化政策工具發揮主導作用。在16 條自愿型政策工具中，市場化共10 條，占比62.50%，體現了政府意圖通過市場化手段使碳達峰碳中和政策落實落地。公民參與和第三方參與類政策工具在自愿型政策工具中占比均為18.75%，表明雖然國家提倡、支持公民和第三方自愿參與，但這兩方面政策工具并不是主渠道，這也與目前我國碳達峰碳中和政策落實過程中存在的“上熱下冷”等現象有關，表明政府在制定政策過程中對過多溫和自愿型的政策沒有給予太多期望，整體上處于嘗試階段。

在混合型政策工具中，信息與勸誡類政策工具使用頻率最高。統計顯示，信息與勸誡類政策工具占比43.90%；其次為環境創造類政策工具，占比29.27%；再次為引導類政策工具，占比17.07%；稅收和補貼類政策工具占比最小，僅9.76%。由此可見，混合型政策工具比自愿型和強制型政策工具更加靈活方便，特別是信息與勸誡類政策工具體現出政府意圖通過柔性方式引導各方共同執行落實政策，提升目標群體參與的積極性、主動性，從而實現最佳政策效果。另外，環境創造型政策工具在《意見》中也得到了大量應用，這是因為國家希望通過優化營商環境、政務環境、法制環境等基礎條件，為目標群眾貫徹落實碳達峰碳中和政策提供有利條件。

在強制型政策工具中，管制類獨大。統計顯示，管制類政策工具占80.70%，占《意見》所有政策工具總數的29.68%，在所有政策工具中使用最多。公共事業和直接提供類政策工具較少，占比分別僅為14.04%和5.26%。 這表明，政策制定者高度重視管制類政策工具的應用，體現出國家寄希望于通過更多強制手段來推動戰略目標實現。近年來，我國在應對氣候變化、節能減排等涉及碳達峰碳中和的行業領域出臺了一系列法律法規和政策文件，比如《節能法》中的措施大多也是管制類措施，從中可以看出，國家考慮到嚴峻的形勢，意圖以更大的決心和意志推動碳達峰碳中和政策落實落地，更好地回應群眾期盼和世界關注。

（三）X—Y 交叉分析

從我國碳達峰碳中和戰略目標分類來看，各類政策工具使用的頻率各不相同，但通過二維分析圖進行交叉分析，發現政策工具的分布呈現不同的特點（見圖3，下頁）。

圖3 X—Y 交叉分析

在推動能源革命的政策工具中，國家寄希望于目標群體主動參與。盡管信息與勸誡以及管制類工具絕對數量較多，其他政策工具絕對數量較少，但公民參與類政策工具全部分布在該領域，10 條市場化政策工具中有6 條也分布在該領域。這表明，在推進能源革命過程中，國家希望目標群體主動參與，共同推進碳達峰碳中和戰略目標實現。

在推動產業優化升級的政策工具中，無自愿型政策工具。這表明，政府在推動產業綠色低碳轉型方面對使用自愿型的工具非常謹慎，可能是因為產業綠色低碳轉型主要是由企業等組織來完成，使用管制等剛性較強的政策工具更直接、更高效。另外，本領域也集聚了62.50%的稅收和補貼類政策工具，這表明，政府在制定政策過程中充分考慮了經濟手段對目標群體的引導作用。

在推動綠色低碳科技革命的政策工具中，環境創造類政策工具使用較多。本領域集聚了37.50%的環境創造類政策工具，這表明政府希望通過提供良好的營商環境、政務環境、法制環境等方式，讓市場主體在節能技術、碳匯技術等領域大力開展科技研發創新，從而推動碳達峰碳中和政策更好地實施。

在構建綠色低碳政策體系中，政策工具的類型較為齊全，這可能是政府在制定政策過程中希望通過保障類的政策工具對整個碳達峰碳中和政策的落實落地發揮基礎性、托底性作用，確保政策得到全面、準確、及時落實。

（四）X—Z 交叉分析

從碳達峰碳中和政策的驅動主體來看，政府組織、企業組織、社會公眾扮演著不同的角色，承擔著不同的任務，體現出明確的政策導向（見圖4）。

圖4 X—Z 交叉分析

需要政府部門執行落實的政策占比最大，且大多是強制類政策工具。統計顯示，需要政府執行落實的政策達到了總量的65.16%，特別是管制類政策占該類政策的38.61%。這表明，相對于自愿型、混合型政策，強制型政策更能體現政府推動碳達峰碳中和的決心和意志，也是最直接、最有效的政策形式。這也與當前我國面臨的氣候形勢、排污形勢、能源形勢、環境形勢有關。

需要企業組織執行落實的政策大多為自愿型和混合型工具，本領域集聚了70%的市場化政策工具，這表明，國家更希望通過自愿型和混合型政策來推動企業參與碳達峰碳中和政策落地。同時，也有部分引導類、環境創造類、管制類政策需要企業落實，表明在政策落實過程中，企業也是營造綠色低碳發展環境、配合落實各類管控措施的重要主體，企業的主動參與確保了政策效果最大化。

需要社會公眾執行落實的政策占比較小，僅占總量的3.23%，且分布不均，主要集中在公民參與、信息與勸誡、管制三個類別的政策工具中。其中，66.67%的公民參與類政策工具集聚在該領域，是該領域占比最大的政策工具。

四、研究結論與政策建議

政策工具是達成政策目標的基本手段，運用政策工具的視角來分析碳達峰碳中和政策，通過內容分析法進行解碼，能夠清晰地呈現碳達峰碳中和政策的脈絡，從而更好解構政策意圖，推動政策貫徹落實。

從政策工具角度來看，混合型工具使用最多，占比52.90%，特別是信息與勸誡、環境創造類政策工具占絕大部分，這表明國家為推動碳達峰碳中和戰略目標實現，充分運用鼓勵支持類政策，集聚各方面力量資源推動實現目標。但許多策略性措施是方向性、指導性的條文，缺少量化指標和操作方法，因而需要在下一步的貫徹落實方案中細化具體措施。強制型政策工具總量適中，這與當前國家實行的“讓市場在資源配置中起決定性作用”的方針保持一致。但強制型政策工具內部結構不均，管制類政策工具獨大，占比達80.70%，這表明，國家在創造良好市場環境、推出一系列鼓勵支持政策的同時，也注重通過強制力進行管控，從而更好、更直接地實現政策目標。自愿型政策工具短缺，特別是公民參與、第三方參與等政策工具數量較少。

從政策目標導向角度來看，推動綠色低碳科技革命的政策工具相對較少，且主要集中在信息與勸誡、環境創造等引導類政策工具，這表明，國家寄希望于通過提供良好的政策環境、營商環境等方式來推動技術進步。但碳達峰碳中和涉及的技術領域眾多，投資巨大，需要政府采取更多補貼等方式，通過資金支持技術突飛猛進。推動產業升級方面的自愿型政策工具缺失，這可能是因為產業綠色低碳轉型主要是由企業等組織來完成，使用管制等剛性較強的政策工具更直接、更高效。碳達峰碳中和是國家經濟社會發展的大戰略，強制型政策工具固然有很好的效果，但更需要全社會自愿參與和推動實施。

從驅動主體角度來看，政策工具在政府、企業、社會公眾三類主體上分布不均衡。針對各級政府的政策工具比較集中，體現出政府在落實碳達峰碳中和戰略目標上的核心地位。實際上，政府更應該充當頂層設計的角色，充分發揮企業組織、社會公眾的作用。針對社會公眾的政策工具占比小，僅占總量的3.23%，且分布不均，主要集中在公民參與、信息與勸誡、管制三個類別，不利于在全社會形成人人參與、齊心協力推進碳達峰碳中和戰略目標的濃厚氛圍，社會公眾雖然個體的力量有限，但通過生活方式綠色轉型，也能對碳達峰碳中和發揮積極作用。

本文從三個維度立體化分析了碳達峰碳中和政策，無論是政策工具視角、政策目標視角，還是驅動主體視角，目的都是為了更清晰、具體地透視碳達峰碳中和政策，這三者不可割裂，它們的交叉組合使得碳達峰碳中和政策更加立體、全面和真實。因此，未來的政策導向應該基于三維組合之上。鑒于國家在出臺《意見》的基礎上，還將分領域出臺一系列具體實施方案，因此，在后續配套文件中，可考慮政策工具的統籌使用和協同配置，形成政策組合拳，從而實現政策效果的最大化。

第一，強化政策工具的平衡使用，提升各類政策工具的針對性和實效性。實現碳達峰碳中和戰略目標是一個持久的系統工程，在此過程中，可根據形勢和任務的需要，同步調整政策工具使用。短期內，可在貫徹落實方案中增加公民參與和第三方組織參與等自愿型政策工具的使用比例，形成全社會主動參與、自覺參與的良好氛圍。同時，也要適度提升混合型政策工具中稅收和補貼類政策工具的使用，用經濟手段支持和激勵企業組織、社會公眾開展綠色低碳行動，撬動大量社會資本投向碳達峰碳中和有關行業領域。 另外，在強制型政策工具方面，根據碳達峰碳中和戰略目標實施情況和具體問題，在下一步實施方案中出臺具體的針對性措施，確保政策落地見效。

第二，基于不同政策目標細化政策舉措，各有側重推動戰略目標如期實現。確立碳達峰碳中和戰略目標是破解資源環境約束突出問題、實現可持續發展的迫切需要。當前，碳達峰碳中和的頂層設計已經搭建起來，下一步的實施方案應根據各領域實際情況，推出更具針對性、專業性的具體政策工具。在推進能源革命方面，可重點將政策工具集聚到推進大型風光電基地建設、清潔能源消納、新能源技術開發等方面，以政策為導向推動用能結構的轉型升級。在產業結構轉型升級方面，重點將政策工具集聚到建設綠色制造體系和服務體系上來，提高綠色低碳產業在經濟總量中的比重，提升經濟的含綠量、含金量。在加快綠色低碳科技革命方面，可將更多政策工具集聚到綠色低碳技術攻關上來，加快先進技術研發和推廣應用。同時，完善財稅、價格、投資、金融政策，加快構建全環節覆蓋的政策體系。

第三，充分激發政策驅動主體的能動性，推動形成齊抓共推的生動局面。政府組織層面應推動政策工具協同使用，加強降碳、減污、擴綠、增長等方面政策的協同實施，加快制定各領域的具體規劃、實施方案和保障措施，科學把握碳達峰碳中和節奏，明確責任主體、工作任務、完成時間，穩妥有序推進。企業組織層面應以企業實際需求為導向，落實好財稅支持、環境創造等方面的政策工具，完善評估、監督等方面的政策工具，系統化推進各類政策工具的綜合使用。 社會公眾層面應用好自愿型政策工具，大力倡導簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式，引導綠色低碳消費，鼓勵綠色出行，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局。