多主體應急信息協同的制約因素與模式創新研究

姚晨　樊博　趙玉攀

摘要：[目的/意義]信息協同是打破“信息孤島”和“數據壁壘”、推進我國應急管理體系和能力現代化的關鍵環節，具有重要的理論和實踐價值。[方法/過程]闡明應急信息資源的內涵特征、分類標準和使用規范，結合應急管理中信息潛伏期、爆發期和衰減期的階段性特征，圍繞“數據—特征—決策”的分布式信息融合策略，開展基于情景構建的應急信息需求分析，實現全情景鏈推演下的智能需求推薦，分別從政府部門間關系、府際關系及非政府組織間關系視角出發，剖析應急信息協同的掣肘因素。[結果/結論]從數據、行為和業務層面構建起更適合現實國情的多主體應急信息協同總體架構，提出優化應急管理多元主體參與協同機制的策略選擇。

關鍵詞：多元主體;信息協同;應急信息資源;數據賦能;智慧應急

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2022.07.003

〔中圖分類號〕G203〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2022）07-0031-11

Research on Confinement Factors and Model Innovation of

Multi-agent Architecture for Emergency Information CollaborationYao Chen Fan Bo Zhao Yupan

（1.School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China;

2.School of Emergency Management，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China;

3.College of Humanities & Social Development，Northwest A&F University，Xianyang 712100，China）

Abstract：[Purpose/Significance]Information collaboration is a crucial aspect to change the status of information isolated islands and data barriers.It has important theoretical and practical value that can advance the modernization of Chinas system and capacity for emergency governance.[Method/Process]The paper illustrated the basic connotation and characteristics，classification standards and application specification.By analyzing the periodic features of latent period，out break period and attenuation period，combined with a distributed information fusion strategy focusing on data collection，feature extraction and decision support，emergency information demand analysis was conducted based on constructed scenarios.Smart matching and personalized recommendations were also accomplished under scenario chain inference.The constraints on emergency information collaboration was dissected from the perspectives of interdepartmental relations，intergovernmental relations and government and non-government organizations relations.[Result/Conclusion]The general architecture of emergency information collaboration among multiple subjects is established in data，behavior and business levels.A package plan is proposed to optimize the current multi-agent emergency collaboration mechanism.

Key words：multiple subjects;information collaboration;emergency information resources;data empowerment;smart emergency

隨著城鎮化的快速推進和人口的密集增長，以自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等為代表的各類突發公共事件正嚴重威脅著社會穩定和人民群眾生命財產安全。中共中央總書記習近平在主持中央政治局第十九次集體學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。但傳統基于“響應—處置”的被動式應災救援模式已經無法適應日益復雜的災變場景。一方面，突發公共事件往往伴隨一系列次生、衍生和耦合事件，政府作為單一治理主體，難以在第一時間全面準確掌握全部災情信息，有限的應急物資和人力資源儲備不能滿足處置跨區域災害事故的需要，“重事后救援、輕事前預防”的陳舊觀念更無法從根本上消除事故隱患和消弭社會風險;另一方面，應急管理中跨主體、跨層級、跨部門間的信息壁壘限制了信息資源的整合共享，信息渠道來源單一、廣度與深度存在缺失、災情數據質量不高且利用率低等突出問題限制了對災害時空演進規律的深入分析，無法為科學高效決策提供有力支撐[1]。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要“強化數字技術在公共衛生、自然災害、事故災難、社會安全等突發公共事件應對中的運用，全面提升預警和應急處置能力”。隨著應急治理由粗放式向精準化方向轉變，要準確識變、科學應變、主動求變，把增強風險意識作為新時代應急管理事業改革發展的出發點，有效彌合突發公共事件與精準防控的張力。以大數據為代表的信息技術創新，克服了突發公共事件中時間緊迫性、環境多變性、信息有限性、過程復雜性、資源稀缺性、決策非程序化等權變因素的影響，具備數據來源廣泛、類型多樣、體量巨大、動態更新、實時運算等多重優勢，成為災害預測預警、信息報送、溯源分析、指揮協調、處置救援、應急保障及調查評估中的有力工具，為應急管理中多主體信息協同由經驗依賴向數據驅動模式轉型提供了新的視角和方向。本文以應急管理工作中多主體信息協同為切入點，引入多元協作治理和風險防控的新思維與新理念，依托大數據手段明確各類應急信息資源的獲取途徑、通用標準、使用規范和應用場景，剖析政府、社會、市場等主體參與信息協同的梗阻問題、管理模式、協同策略和實踐路徑，旨在打破“信息孤島”，加速融合共享，構建更適合現實國情的多主體信息協同機制，以信息化推進國家應急管理體系和能力現代化。

1理論基礎和相關研究

1.1理論基礎

1.1.1協同治理理論

應急管理中的協同治理具有治理主體多元化、自組織競合發展、子系統協同工作及共建規則契約等典型特征，可以有效改變分權化、部門化、碎片化的治理傾向，打破應急管理常態化和專門化面臨的操作性困境[2-3]。治理主體多元化，指的是包括政府、私人部門、非營利性組織、家庭及公民個人等在內的行為體都可以參與社會公共事務治理。這些主體在參與應急管理事務中具有不同的價值判斷和利益訴求，表現出不同的治理邏輯、治理機制、發展困境和自身優勢，可以提供其他行為體所不具備的信息、知識和資源[4]。通過重點推進“上下到底”的不同層級政府間協作、“左右倒邊”的同一層級不同政府間協同、“內外互通”的政府與企業和社會組織間合作，提高應急管理整體效能[5]。作為超越傳統公私角色分野及政府與其他主體二分法手段的全新理論框架，協同治理有力推動了我國應急管理事業實現高質量改革發展。

1.1.2信息協同理論

信息協同涉及信息主體、信息客體、時間及環境等要素，不同于簡單的信息集成、傳遞或共享，是特定環境中的信息用戶為達成目標而發生協同行為的信息活動[6]。應急信息資源包括城市基礎數據、重大危險源數據、重點防護目標數據、應急保障資源數據、現場災情數據等內容，是各行動主體產生的與應急管理工作相關的信息集合。突發公共事件的動態演進，本質上是“風險監測—風險識別—風險決策—風險防控”的耦合銜接，要把風險意識貫穿應急信息管理的全過程和各環節。在應急管理網絡中，信息協同是連接決策者、收集者、利用者等多元主體的橋梁紐帶，對信息體量、質量、顆粒度、動態性、時效性等特征都有著較高要求。依托計算機視覺、機器學習、自然語言處理、語音和圖像識別等前沿技術，大數據驅動的多層次、場景化應急管理模式為突發公共事件管理提供技術保障，推動了從“分散管理”到“整體聯動”的一體化治理建設，協助政府做出與災情變化相適應的動態決策[7]。組織內的支持、組織間的協調、法律保障與監督激勵和外部環境等要素是推進信息共享和資源整合的著力點[8]。此外，多層級、跨部門組織間網絡有利于信息協同和資源調度，在信息傳遞與共享中承擔“橋梁”角色的組織為信息需求方與供給方提供渠道[9]。

1.2文獻回顧

近年來，理論界和實務界在應急信息管理理論、信息協同機制、信息溝通和發布原則、信息預警和指揮系統等方面進行了深入探索，研究領域覆蓋面廣、前沿領域不斷延伸、學科交叉融合加速，具有重要的理論意義和實踐參考價值。目前主要有3種研究視角，分別從本質層面界定應急信息協同的內涵特征[10]，從機理層面探究影響應急信息協同的因素[8，11-12]和從技術層面重構應急信息協同機制模型[13-14]。

盡管成果頗豐，但上述研究仍存在一些思考和不足。一是缺乏對以信息流為導向的應急數據質量把控，相關應急基礎信息的分類原則、管理標準、需求分析、通用技術語言和要求、質量校驗準則等問題亟待明確。二是缺乏從應急管理全生命周期視角探究主體間的信息協同機制，特別是跨區域突發公共事件下的情報需求、物資配置、人員調度、信息發布等多階段任務。三是缺乏從組織間關系視角剖析政府、社會、市場等應急主體信息協同行為，分析存在信息不對稱的深層次原因，提出破除信息協同掣肘因素的管理模式和實踐路徑。面臨公共安全風險治理存在的治理結構模糊、治理過程脫節和治理價值失衡等適應性困境，要推動以風險治理為中心的結構重組、流程再造和價值重塑，結合具體應急情景將大數據巧妙嵌入風險治理體系中[15]。作為共同的知識基礎，信息協同貫穿于應急管理中的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援及事后恢復與重建等各個階段，如何構建數據驅動下的多主體應急信息協同模式，實現以現實需求為導向的應急管理全過程均衡，是本次研究的題中之義。

2基于需求分析的應急信息資源標準化建設

2.1應急信息資源的內涵和特征

應急信息資源是用來表征和描述突發公共事件發生過程的知識性信息集合，涉及政治、經濟、社會、文化、軍事、資源環境、地理信息等多方面信息。《國家應急平臺體系信息資源分類與編碼規范》將突發事件、危險源和風險隱患區、防護目標、應急保障資源、應急知識、應急預案、應急平臺等作為一級分類目錄，對應急信息資源進行了規范化分類，促進不同應急平臺間的信息共享與交換。本文將應急信息資源劃分為地理空間信息、應急保障信息、事件狀態信息、輔助決策信息、社會輿情信息5個類別，如圖1所示。這些應急信息資源由政府、私人部門和社會組織等多元主體共同提供并維護，有著在線/離線、時序/非時序、結構化/半結構化/非結構化、文字/圖片/語音/視頻等主要區別。

應急信息資源天然具備大數據的4V特征，即規模性（Volume）、多樣性（Variety）、高速性（Velocity）和價值性（Value）;同時，還存在多源異構、動態變化、無序化和重復率高、完備性和精確性不足、傳播途徑眾多等突出特點，這些內在特征直接影響信息協同效率和應急服務質量。應急信息資源的交換和共享要把握好上述典型特征，在確保安全的前提下制定靈活化的策略，特別是涉及跨主體、跨部門的信息協同，要對信息資源的使用方式做出明確規定。應急信息同時還要全面反映突發公共事件發展態勢，從“被動反應式”走向“主動前瞻式”，實現風險要素的精準研判，如應急管理部依托信息管理系統實現災害事故風險監測、線上安全執法和安全生產情況調度，浙江省依托“云上公安·智能防控”打造全時空治安要素“感知網”等。

2.2應急信息的分層遞進融合策略

隨著多元主體的協作日益密切，應急信息的交換和共享也得到進一步深化，如何將通過不同渠道和采集方式獲取的異構數據進行深度融合和關聯性分析，成為厘清應急信息需求和輔助應急決策的重要基礎。信息融合是對多源、多類和多平臺所獲取的原始數據進行校準和整合，生成更高層次應急信息以完成決策任務的過程，本質是一種“數據輸入—特征提取—決策輸出”（data in-feature extraction-decision out）的集成整合方案[16]，如圖2所示。

在數據預處理環節，重點處理數據沖突、數據對齊、數據關聯、數據配準和數據異質性等數據質量問題。在信息融合環節，引入數據級、資源級和應用級分層融合策略，將多元異構數據轉換為不同類型的應急信息，更好地適配特征提取要求。用戶通過人機接口，依托智能化的業務平臺和應用程序實現即用即付和應急決策支持[17]。對于傳統的集中式和分散式結構，前者容錯性較低，效率難以保障;后者魯棒性較強，但不可避免存在通信損耗，融合精度有待提高。在新型的分布式信息融合架構中，每個局部處理器都能獨立完成數據處理工作，結果被匯總至高層級的融合節點，結構配置更為靈活，有效平衡了計算和通信負擔，兼具經濟性和拓展性強的優勢。

2.3基于情景構建的應急信息需求分析

在突發公共事件的演進過程中，結合生命周期理論，將應急管理全過程分為信息潛伏期（形成期）、信息爆發期（高峰期）和信息衰減期（消散期），對照應急管理工作中的風險感知、應急處置和事后恢復階段。在信息潛伏期，信息來源廣泛且特征不顯著，要加強風險信息識別，對離線數據庫中的基礎信息、業務信息和應急資源信息進行采集、標準化處理和定期更新，重點關注環境中的致災因子和突變因素，做好危險源的監測預警工作。在信息爆炸期，信息量急速攀升，信息內容復雜多源異構，要結合現場災情信息，按照應急預案、案例信息和專家意見及時啟動應急響應，下達指揮協調信息，跟蹤應急物資調配和現場救援力量到位情況，提供決策支持和技術支撐;在信息衰減期，信息量減少且出現“長尾效應”，多反映災后恢復重建、受災人群心理輔導等情況，需要對整個災害事件的全部信息進行重新梳理評估，更新和完善現有知識庫，進一步完善應急管理信息化體系。

需要清晰地認識到，突發公共事件的不同階段有著迥異的物理和社會環境，對應急信息的需求并非一成不變，需要結合多元主體階段性的任務和目標，對應急信息的收集、處理、分析和傳遞等環節做出明確界定，更好地服務用戶的差異化需求[18]。例如在新冠肺炎疫情防控期間，依托移動運營商、大數據和人工智能技術，確診病例密切接觸者軌跡追蹤、公共場所無接觸體溫檢測和人員物資智能調度等應急信息得以實現分門別類的高度集成化管理，為風險管控和應急決策提供科學支持[19]。面臨信息不確定和難以預測等問題，從“情景—需求—應對”視角開展多階段多主體的應急信息需求分析，如圖3所示。相較于整個事件，以情景作為研究單元有利于精準聚焦應急管理過程中的特征信息，剖析情景表現、情景要素和情景間關系的互動機制，按照時間順序或因果邏輯形成完整的情景鏈推演，同時結合知識庫中的歷史事件信息進行情景相似度檢驗、信息資源匹配和智能需求推薦，有的放矢地捕捉當下真實的應急信息需求[20]。

3制約應急信息協同的梗阻問題剖析

3.1政府部門間的利益傾向和議而不行

任何單一的政府部門僅是應急聯動工作中的一個環節，無法獨立完成應急管理的各項目標任務，需要與其他政府部門進行信息共享和行為聯動。以信息共享為依托的應急聯動機制面臨一些困境。一是本位思想嚴重，共享觀念守舊，部門間職責邊界模糊，行政分權催生出部門利益化的本位主義傾向，“信息即權力”的陳舊觀念抑制了部門間的信息融合共享。二是部門權責不一，整合優化不足。官僚體制中的條塊分割和各自為政讓各部門側重于既定工作，缺乏強有力的協調及相匹配的權威，對應急情境下的信息、物資和人力協作保障不足[21]。三是數據多源多態，系統標準迥異。城市運行數據和應急管理信息往往異構存儲于各部門的業務系統中，數據的完整性、規范性、準確性和關聯性不足，缺乏進行數據集成和合理利用的統一標準，數據質量和運維能力亟待改善。例如：江蘇響水“3·21”特大爆炸事故中，安監、環保、工信等部門履行監管職責不到位，放任涉事企業先前存在的違規行為，未能協同開展安全風險評估和隱患排查，致使爆炸事故和次生災害發生。

在我國各級各類應急預案中，一級政府所屬的相關委辦局和單位按照自身的部門職責、應急預案、規范程序和行動指南，協同開展應急處置工作。政府部門間的應急信息協作通常發生在4個環節：①部門對環境的物聯感知和信息采集;②部門間的信息融合和傳遞共享;③應急管理信息系統的共用和復用;④一體化應急協調聯動機制的運行和保障。由一元向多元、單災種向全災種、片段化向全過程是應急治理體系的核心演進邏輯，最典型的效能體現就是依托應急協同聯動充分發揮制度優勢。以上海市為例，在市委、市政府的統一領導下，具有處置突發公共事件職責的市級協調機構、相關職能部門和單位承擔相關類別的應急管理工作，如圖4所示。對大數據賦能城市治理和應急處置的需求推動“一網統管”的落地，各個部門將城市運行的實時數據匯總至城市運行管理中心，動態數據經過分析研判后傳遞至突發事件預警信息發布中心，對全市范圍的風險隱患區域及時開展排查;一旦發生災害事故，應急聯動中心進而整合應急資源，協調調度聯動單位開展應急處置。

然而，區域間經濟社會發展水平、風險應對意識和應急治理能力不一，省際突發公共事件應急聯動處置流程存在顯著差異。一是組織體系建設，包括組織機構設置、工作職責劃分等。如針對不同類別的重（特）大突發事件，北京市設置市應急委處置自然災害和事故災難類事件、設置市委應對突發公共衛生事件領導機構處置突發公共衛生事件、設置市委平安北京建設領導小組處置社會安全事件;四川省則由省應急委作為全省應急管理工作的議事協調和綜合管理機構。二是應急聯動支撐制度，包括應急預案的完備度、協同群決策的準備制度、應急人員和物資的調配等[22]。如上海市在《上海市突發事件應急聯動處置辦法》中明確“市應急聯動中心—現場指揮機構—聯動單位”的分級處置體系，細化不同響應級別下的聯動機制;廣西壯族自治區規定由突發公共事件的業務主管部門而非事件發生地的屬地政府牽頭，可能引發令出多頭和權責不匹配的現象。三是信息協同機制，包括監測預警和信息發布的及時性和準確度、指揮協調的運轉暢通等。如江蘇省在突發事件總體應急預案中規定，針對重特大跨區域突發事件，“事發地人民政府可以直接向可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報”，而部分省份則無相關規定。

3.2府際關系中的強制性和自主性博弈

我國實行“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理”的應急管理體制，在省、市、縣三級均建立起黨委領導下的行政領導責任制。當面臨重特大突發事件或跨區域突發公共事件，屬地政府往往不具備單獨應對突發公共事件的全部知識和能力，需要向上級政府或鄰近的同級政府尋求支援，權變特性對基層政府的應急管理能力和非常態化下的府際關系提出了挑戰。政府作為突發公共事件應對的第一責任主體，需要理順多向度、交織性的府際關系，以制度優勢提升應急效能[23-24]。

縱向府際關系是指中央與地方政府間、上下級地方政府間的縱向關系，在應急管理中主要面臨著3項挑戰。首先是問責風險催生的信息扭曲和避責思維。以安全生產工作中實行的“一票否決”制度為例，其與政府年度工作考核、地方領導干部職務晉升等掛鉤，使得事發地政府存在避責心態，催生不同程度的漏報、謊報、遲報和瞞報現象。其次是“上重下輕”與基層應急管理能力短缺的矛盾。屬地管理原則下的責任下沉沒有匹配以相對應的權能、政策和資源，應急治理要素仍然集中在較高層級的政府，基層政府向上級政府報告、請求支援和等待指令均會引發不同程度的信息遲滯[25]。最后是“權力懸浮”引發的強制性協調沖突。當屬地政府自身處置能力不足時，通常由上級政府及相應部門指導開展應對工作，要厘清屬地與上級、領導與指揮、行政與專業、救援與支援的關系[26]，避免國家層面應急指揮機構（中央工作組）和省、市、縣三級現場指揮部的指揮權歸屬不清，而導致變相增加應急協同成本。

橫向府際關系是指同一層級不同政府間的橫向關系，相較于中央集權下的上下暢通和執行有力，應急管理權責的橫向配置和自主性協調還遠遠不夠[27]。首先體現在管理層級虛置引發的責任主體不明。對于跨行政區域的突發公共事件，通常由有關行政區域共同的上一級政府負責應對，不利于區分多個事發地的主次責任和現場指揮權的確立移交。其次是信息渠道龐雜無法滿足應急情報的時效性需要。在應急預案的信息報告和應急響應制度中，現行的信息渠道為“基層網格員/監測網點—主管部門—屬地政府—上級政府—……—國務院”，有關主管部門還會按照專業化管理原則向上級主管部門同時報告，極易發生信息遲滯，延誤最佳救援時間。最后是同級政府間缺乏跨區域應急管理協作機制。隨著區域間安全環境趨于復雜，行政壁壘高企限制了同級政府間的應急協作，情報信息未能實現互通共享，應急物資亟待進行優化整合。在美國《州際應急管理互助協議》（EMAC）和英國《地方政府互助協議指南》（LAMA）的有益借鑒下，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市建立長三角區域應急管理協作機制，力求通過危險化學品道路運輸聯合管控、防汛防臺抗旱合作、安全生產執法聯動、重特大關聯事故災害信息共享、應急物資和救援力量共用共享、應急管理數字化協同等方式破解區域應急協同能力不足困境[28]。

在傳統的跨區域突發公共事件信息報告和應急處置流程中，屬地政府需要向上逐級報告事件信息，并依據上級政府的指導啟動相應級別的應急響應，如圖5所示。從信息上行（信息報告）方向出發，相鄰兩級政府間的信息報告時間通常不得超過1小時，逐級上報引發的信息遲滯限制了應急處置的協同聯動;從信息下行（指揮協調）方向出發，指令同樣需要跨越多個層級政府，并面臨以條條為主導的專業化管理和以塊塊為主導的屬地化管理的沖突。從信息平行（同級政府協作）方向出發，涉及突發公共事件的多個事發地間缺乏常態化下的區域合作協議，更缺乏與戰時相適宜的聯合指揮、信息協同和應急救援機制。需要構建垂直體系下聯通多個層級的信息協作機制，進而整合橫向體系中跨區域、跨行業的應急信息和資源，打破常態化下的“僵化”機制，完善以風險防控為核心的動態數據監測和實時信息交互體系。

3.3非政府主體的角色缺位和效能不足

在應急信息協同中，多元主體均扮演著不可或缺的角色，在不同階段有著各自的目標和任務[29]。隨著政府在應急管理領域的責任收縮，更多嘗試運用政策工具組織去間接調節社會和市場行為，合作制的靈活適應和市場化的競爭優勢日益凸顯，企事業單位、社會組織、媒體和公眾等非政府主體也愈發形式多樣地融入應急管理體系中。然而，政府仍然掌握著應急管理過程中的主要信息和資源，客觀上將其他主體推向治理網絡的邊緣位置，未能較好地形成應急工作合力。

事業單位的管理結構形式單一，所需經費多由公共財政支出，存在一定的依附性和組織定位悖論，在應急管理中被視作政府職能的衍生[30]。社會力量包括社會團體、慈善組織、行業協會和志愿者組織，參與應急治理的邏輯起點是政府有限的公共服務能力，呈現出自愿性、公益性和自治性等典型特征[31]。信息不對稱加劇了政府與社會力量在應急物資和人力配置方面的局部失衡和重復建設，同時缺乏對社會力量參與應急治理主體地位的明確和保障。企業通過儲備應急物資、研發關鍵技術、推行保險補償等舉措，為應急治理提供物質保障和專業服務，需要打擊囤積居奇等破壞市場秩序和社會治安的不當行為，妥善平衡應急情境下的利益傾向和競合機制。媒體承擔向社會及時、準確、客觀發布突發事件信息的重要職責，需要加強對災情信息和應對措施的實時報道，消除不實信息對社會輿情造成的沖擊[32]。隨著人工智能等技術的普及，非政府主體得以更多參與到應急管理事務中，如上海市藥監局攜手全市4 000余家零售藥店啟用發熱患者登記直報系統，對具有疑似癥狀且自行購買退燒藥物的重點人群實現監測管理;在上海市文明辦、上海市志愿者協會的號召下，近43萬注冊志愿者參與到疫情防控志愿服務中。然而，應急管理相關法律法規尚不健全，非政府主體參與應急協同的定位和路徑有待明晰，要避免因制度性激勵保障政策缺失引發的內生動力和參與熱情消退，打破應急協同片段化和碎片化困局，有效提升應急管理效能。

4多主體應急信息協同機制構建研究

4.1總體架構

縱觀我國現階段啟用的應急信息管理平臺，大體分為三類：①災害監測預警平臺，包括國家地理信息共享平臺、政府值守應急信息系統、環境實時在線監控系統、疫情監測預警系統和危險化學品登記信息管理系統等;②應急物資保障平臺，包括應急資源保障信息服務系統、應急資源管理公眾服務平臺、重點醫療物資保障調度平臺和社會應急力量管理系統等;③應急指揮調度平臺，包括國家應急指揮平臺、應急管理部指揮信息網、消防指揮調度網和地震行業骨干網等。傳統的“人防、物防、技防”無法做到對風險源的動態監測和預警預測，在建設各類應急信息管理平臺時，要綜合運用大數據、人工智能等新興技術，針對災害發生原因和演化途徑創新全量感知、監測預測和智能響應的方式方法[33]。

在設計應急信息協同總體架構時，要把握統籌、集約、開放、高效的原則，以需求為依據，以業務為引領，推動涉及面寬、應用廣泛、有關聯需求的各類應急信息系統實現互聯互通，建設數據驅動的信息支撐體系、高效協同的業務應用體系、安全可靠的應急保障體系和有影響力的社會輿論體系，如圖6所示。在常態化風險防控時，要對地理空間信息和應急保障信息做到定時或實時更新，加強對風險源的監測預測和潛在隱患環節的全面排查。一旦發生災害事故，事件狀態信息被第一時間匯總至應急指揮機構，應急信息管理系統依托預案庫、案例庫、專家庫和相關法律法規等輔助信息生成若干符合當前情境下的備選方案，供決策者做出決策。多主體應急信息協同總體架構的建設，重點實現數據、行為和業務層面的高度統一，推動重大風險和隱患在線監測、超前預警預報和災害事故高效處置無縫銜接，從源頭上消除應急管理中信息協同的掣肘因素。

4.2實施路徑與政策建議

4.2.1夯實數據基礎，打造應急管理數字體征系統

對應急管理中的多維、多源、多態數據明確建設標準和規范，審慎研究數據開放的領域、類別和數量，組織編制應急管理信息共享目錄，做好信息分類、數據接入、共享交換、存儲利用等方面的強制性約束，嚴把數據質量管理關。要加強在多維查詢、即席分析、數據可視化等方面的數據分析應用，為風險識別、隱患排查、監管執法、物資調度、應急預案方案等信息的分析研判提供決策支撐，提升應急管理數據運維能力，打造技術應用深度融合、運行態勢全面感知、風險隱患智能研判、應急資源全面統籌、救援處置人機協同的數字體征系統，全面掌握城市運行實時動態。

4.2.2堅持屬地管理，切實提高基層應急治理能力

把握資源稟賦、經濟發展水平和城市治理能力的差異，打破上級單位避責和下級單位“反向避責”的策略循環，推動“責權利”相匹配，明確責任的下移所伴隨的權力與資源下放，讓信息要素在更大范圍內暢通流動。以跨區域突發公共事件為例，嘗試減少臨時性虛置機構的過度介入，以主要事發地、事件源頭區域或更多受事件影響的地區為主要應對方，設立聯合指揮機構，統一協調周邊救援力量開展處置，避免不同層級指揮機構間的令出多頭。伴隨著應急指揮分散下移，組織形式也可以由傳統的集中式控制向更具有服務針對性和任務對接適宜性的分布式控制去迭代，賦予原本處于應急管理體系較低層級或邊緣位置的單元更多彈性化的自主決策能力。

4.2.3強化信息導向，從博弈關系向協同聯動轉型

在沖突環境中，應急管理的主體—主體、主體—客體和客體—客體之間存在不同類型的博弈關系，各方容易受到利益驅使做出最符合自身利益的行為策略選擇。在“情境喚起—信息需求—信息采集—信息利用—信息交換與共享—信息評估”的信息鏈條中，分權式組織結構和非制度化傳播途徑會帶來極大的信息不對稱，進而引發多元主體在應急協同策略行為中的周期性波動。要深化“以共享為原則、不共享為例外”的共識，明確應急信息資源建設的總體要求、工作目標和標準規范，在多階段多主體差異化的信息需求驅動下，建立必要的信息反饋機制和表達機制，調節不同主體在理念、目標、績效上的差異，通過相互增權最大限度發揮應急管理信息化效能。

4.2.4推動“智慧應急”，為信息協同全周期賦能

智慧應急是通過創新驅動實現云計算、人工智能、物聯網、虛擬現實等先進信息技術與應急管理工作實際深度融合的一項改革創新。依托應急管理信息化發展的“1+5+N”的總體架構，在信息化全覆蓋基礎上，要更加注重系統融合和智能升級，將存儲在多個分散的系統中的關鍵信息實現共用復用，通過感知、預警、分析、決策、調度構建起全融合通信聯接、全轄域監測感知、全鏈條數據管理的大安全、大應急、大減災體系，形成全國應急管理“一張圖”，建立起面向突發公共事件的“一源多用”的智能化應急管理信息系統。

5結語

隨著新時代公共安全形勢發生深刻變化，與之相適應的應急治理方略也應有所調整。面臨突發公共事件所帶來的嚴峻考驗，應急管理信息化建設是破除“信息孤島”和“數據壁壘”的重要舉措。從應急管理全生命周期出發，政府、企事業單位、社會組織、家庭及公民等多元主體間的信息協同可以促進應急治理效能得到顯著提升，而各個主體在理念目標、任務功能、組織間關系和技術應用層面的差異化表現則是制約應急信息協同的關鍵因素。

全面提升應急管理能力和水平，重在夯實大數據基礎，充分發揮信息在多元主體博弈、合作與沖突中的牽引作用，依托現代信息技術優化整合傳統業務流程和工作模式，推動被動應對的應急管理向積極主動的應急“智”理轉型升級。要結合我國現實國情，堅持集約化、扁平化、立體化、智能化等原則，把增強風險意識貫穿應急管理的全過程，建設適用于不同突發公共事件情景且集風險預測預警、應急指揮保障、智能決策支持和社會輿情引導等功能為一體的應急管理信息系統，為構建與大國應急管理能力相適應的現代應急管理體系提供有力支撐。

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（責任編輯：郭沫含）