人類命運共同體視閾下的北極航道治理規(guī)則革新

摘要：全球變暖顯著增強了人類在北極區(qū)域的活動，北極航道利益也由此逐漸進入各國視野。北極航道的現(xiàn)有治理規(guī)則雖已具有軟法與硬法交織等特點，由國際法與國內(nèi)法共同構(gòu)成了一整套治理體系，但北極航道的治理規(guī)則體系存在著諸如國內(nèi)立法根基缺失、沿岸國主權(quán)擴張等矛盾，并深受大國博弈以及地緣政治環(huán)境變化的影響。北極環(huán)境變遷所產(chǎn)生的后果將會輻射全球，北極航道作為北極環(huán)境治理中的重要部分，治理規(guī)則中的重重矛盾不僅會阻礙北極航道未來的進一步開發(fā)利用，更會影響北極整體的環(huán)境治理。北極航道公共產(chǎn)品的屬性決定其治理效果的完善需要多方協(xié)同合作。中國是重要的“北極利益攸關(guān)國”，北極航道治理規(guī)則的革新不僅密切關(guān)聯(lián)中國的國家利益，也涉及到“冰上絲綢之路”的建設(shè)及其與中國“一帶一路”倡議的全球布局。中國倡導(dǎo)的人類命運共同體理念可以為北極航道治理規(guī)則的變革貢獻中國智慧，為北極航道治理機制的優(yōu)化發(fā)展指明方向。

關(guān)鍵詞：北極航道;北極治理;治理規(guī)則;“冰上絲綢之路”;人類命運共同體

中圖分類號：D993.5? 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）02-0054-10

Innovation of Arctic route governance rules from the perspective of a

community of shared future for mankind

ZHANG Cheng

（China Institute of Boundary and Ocean Studies，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Global warming has significantly enhanced human activities in the Arctic region， and the interests of the Arctic route have gradually entered into the vision of various countries. Although the existing governance rules of the Arctic route have the characteristics of the interweaving soft law and hard law， and a set of governance system is formed by international law and domestic law， the governance rule system of the Arctic route has several problems such as the lack of domestic legislative foundation and the expansion of the sovereignty of Arctic coastal states， and the current system is deeply affected by the game of great powers and changes in the geopolitical environment. The consequences of changes in the Arctic environment will radiate to the whole world. As an important part of Arctic environmental governance， many contradictions in the governance rules will not only hinder the further development and utilization of Arctic route in the future， but also affect the overall environmental governance of the Arctic. As a public product， the Arctic route requires multi-party cooperation to improve its governance effect. As an important Arctic stakeholder， the innovation of the Arctic route governance rules is not only closely related to China’s national interests， but also involves the construction of the Polar Silk Road and its global layout with China’s Belt and Road Initiative. The concept of a community of shared future for mankind advocated by China can contribute Chinese wisdom to the reform of the governance rules of the Arctic route， and point out the direction for the optimization and development of the governance mechanism of the Arctic route.

Key words：Arctic route;Arctic governance;governance rules;Polar Silk Road;a community of shared future for mankind

北極治理作為嵌入全球治理的重要區(qū)域治理，在百年變局的世紀背景下正呈現(xiàn)出機遇與挑戰(zhàn)并存、競爭與對峙態(tài)勢上升的同步演進特征，其中的北極航道在國際格局中的戰(zhàn)略地位也愈益顯著。中國作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，參與北極航道治理規(guī)則的革新既是中國在北極整體利益得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)性路徑，也有助于推進中國的海洋強國和交通強國建設(shè)。當(dāng)前的北極航道治理規(guī)則體系在發(fā)揮作用的同時，也暴露出一系列的體系性治理短板，由此限制了北極善治效果的進一步實現(xiàn)。從本質(zhì)上說，作為公共產(chǎn)品的北極航道具有突出的人類命運共同體屬性。現(xiàn)有的北極航道治理規(guī)則在內(nèi)容上亟待新理念和新動能的注入，中國倡導(dǎo)的人類命運共同體理念契合北極航道治理機制在新時代優(yōu)化發(fā)展的現(xiàn)實需求，可以為北極航道在未來的進一步開發(fā)以及“冰上絲綢之路”面向全球的互聯(lián)互通建設(shè)貢獻積極正能量。

一、北極航道的現(xiàn)有治理規(guī)則概述

北極航道已形成以《聯(lián)合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）為中心，以國際海事組織（International Marine Organization，簡稱IMO）項下規(guī)則、北極理事會項下協(xié)定、北極八國內(nèi)部協(xié)定以及東北航道與西北航道沿岸國國內(nèi)立法為基礎(chǔ)的較為完備的治理規(guī)則體系。以上治理規(guī)則發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域集中在北極航道環(huán)境保護、經(jīng)濟開發(fā)、污染防治與航行安全等方面，呈現(xiàn)出“軟法”與“硬法”并行的現(xiàn)實特點。

（一）《聯(lián)合國海洋法公約》項下的“冰封區(qū)域”規(guī)則

《聯(lián)合國海洋法公約》項下關(guān)于航行的一般規(guī)則均適用于北極，包括北極航道屬于沿岸國家的領(lǐng)海部分的無害通過權(quán)、專屬經(jīng)濟區(qū)的航行自由等。在1973—1982年的第三次聯(lián)合國海洋法會議期間，加拿大推動在“冰覆蓋區(qū)域”建立一種特殊的環(huán)境保護制度，并以“原則上不反對在該區(qū)域適用國際航行的海峽制度”為策略，爭取到了美國等其他反對加拿大1970年《北極水域污染防治法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act，簡稱AWPPA）的國家的支持，[1]“冰封區(qū)域”條款得以在1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》文本中誕生。

《聯(lián)合國海洋法公約》第234條規(guī)定：“沿岸國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴荆@種區(qū)域內(nèi)的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對海洋環(huán)境的保護和保全。”“冰封區(qū)域”條款也被稱為《聯(lián)合國海洋法公約》中的“北極例外條款”，這一規(guī)則源自加拿大為維護AWPPA以實現(xiàn)本國對于北極航道的實際控制而提出的國際公約文本草案，本質(zhì)上是裹挾各國利益的微妙存在，但實踐中對極地區(qū)域的海洋環(huán)境保護起到了積極的正面作用。不同于《聯(lián)合國海洋法公約》第211條中沿海國為防治船舶對海洋環(huán)境的污染所進行的國內(nèi)立法需要通知國際組織或受限于“一般接受的國際規(guī)則和標準”，“冰封區(qū)域”條款賦予沿海國豁免于國際組織審核的自主立法權(quán)，[2]同時也將制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)未分離地一同賦予沿岸國。但“冰封區(qū)域”規(guī)則基于權(quán)利義務(wù)的相稱性，也規(guī)定沿岸國在制定以及執(zhí)行規(guī)則時，需要受到“非歧視性”“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”以及“適當(dāng)顧及航行”的限制。

（二）IMO項下的治理規(guī)則

IMO項下的北極航道治理規(guī)則由《國際防止船舶造成污染公約》（International Convention for the Prevention Pollution from Ships，簡稱MARPOL公約）、《國際海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea，簡稱SOLAS公約）、《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標準國際公約》（International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers，1978，簡稱STCW公約）以及專門適用于南北極的《國際極地水域營運船舶規(guī)則》[The International Code for Ships Operating in Polar Waters（Polar Code），簡稱《極地規(guī)則》]構(gòu)成，形成了關(guān)于船舶構(gòu)造、航行技術(shù)、海員培訓(xùn)互聯(lián)互通的一整套船舶航行、航道污染防治與人員救助規(guī)則體系。

適用于全球的航行規(guī)則因極地環(huán)境敏感脆弱的特殊性而不具備適用于南北極水域的普適性。極地惡劣的航行環(huán)境與脆弱的環(huán)保狀況，均對船舶本身、船員操作等條件提出了相較于普通航行更高的要求。2017年1月1日《極地規(guī)則》正式生效，且對于現(xiàn)存的極地船舶具有溯及力。作為專門適用于極地地區(qū)的針對性規(guī)范文件，《極地規(guī)則》以技術(shù)性規(guī)范為其規(guī)則的制訂導(dǎo)向，通過促進航行安全以實現(xiàn)對于極地海上安全和污染防治的全覆蓋。《極地規(guī)則》采取了較為獨立的立法安排，將強制性規(guī)范與建議性規(guī)則相結(jié)合，用以提升各國對其的接受度，同時采取將《極地規(guī)則》文本融入MARPOL公約與SOLAS公約的立法技術(shù)，增強了《極地規(guī)則》自身的可實踐性與執(zhí)行力。《極地規(guī)則》雖然對MARPOL公約的四個附則進行了修改以實現(xiàn)污染防治的目標，但其并未對附則六“防止船舶對空氣污染部分”進行修訂，因此船舶航行的黑碳排放問題并未得到解決。2021年11月IMO海洋環(huán)境保護委員會第77次會議通過了關(guān)于黑碳排放的決議，敦促成員國和船舶運營商盡快普及對清潔燃料的使用，以減少船舶航行的黑碳排放。

（三）北極理事會項下的協(xié)定、宣言與報告制度

北極理事會作為具有準國際組織性質(zhì)的政府間國際論壇，自成立以來通過諸多“軟法”與“硬法”性質(zhì)協(xié)定的協(xié)同規(guī)范形式，為北極治理進程的推進作出了貢獻。北極理事會部長級會議所發(fā)布的各類宣言，以及北極理事會下屬的北極海洋環(huán)境保護工作組（Protection of the Arctic Marine Environment，簡稱PAME）所發(fā)布的各類報告，也已形成固定的宣言與報告制度，在北極航運治理領(lǐng)域分別發(fā)揮著檢視既存問題和提供專家組建議的積極作用。

1991年由芬蘭發(fā)起的《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》開啟了北極國家共同參與北極環(huán)境治理的新時代，PAME也因該戰(zhàn)略的執(zhí)行而正式設(shè)立。2013年北極理事會的第八次部長級會議通過了《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）。該協(xié)定以加強各國合作防治石油污染為宗旨，在大規(guī)模石油開發(fā)的現(xiàn)實背景下以合作協(xié)定的方式明確了各締約國責(zé)任，相較于1991年的《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》而言具有更高的約束力與執(zhí)行力。2015年4月北極理事會的第九次部長級會議通過了《加強黑碳和甲烷減排的行動框架》，[3]而后為推動該框架的進一步細化，在2017年5月召開的第十次部長級會議上發(fā)布了《費爾班克斯宣言》。前述行動為遏制北極地區(qū)的氣候變暖趨勢、減輕北極航運帶來的黑碳排放污染提供了軟法上的規(guī)制力。自2019年2月起，PAME開始著手實施北極船舶交通數(shù)據(jù)（ASTD）項目，旨在收集北極航運活動有關(guān)數(shù)據(jù)，為北極航道的進一步治理與規(guī)劃提供保障。2020年3月PAME發(fā)布的《北極航運增長報告》指出北極船舶數(shù)量急劇增長的現(xiàn)實境況，[4]這意味著北極航道的使用頻次增加，出現(xiàn)海上碰撞等安全風(fēng)險的可能性激增。此外，2019年P(guān)AME發(fā)布的《北極水下噪聲知識狀態(tài)報告》詳細分析了北極水下噪聲的來源以及水下噪聲等級的日漸提升對北極動物所造成的影響，清晰指明水下噪聲問題仍存在的眾多研究領(lǐng)域空白。即使北極理事會的上述報告均屬專家組建議或倡議呼吁的性質(zhì)，但北極理事會對于北極航運治理中的前沿問題、存在爭議的治理議題的重視與把控，奠定了其在北極航運治理體系中無可替代的重要地位。

（四）沿岸國（俄羅斯、加拿大）制定的治理規(guī)則

《聯(lián)合國海洋法公約》第234條賦予了北極航道沿岸國通過國內(nèi)立法制定航道水域航行規(guī)則的法理基礎(chǔ)，可以說是對加拿大、俄羅斯等國訴求的妥協(xié)。北極航道最大的沿岸國俄羅斯與加拿大雖然在國內(nèi)法的規(guī)則制定方面遵循了《聯(lián)合國海洋法公約》的基本框架，但對于航道管控方面一直秉持著“內(nèi)水觀”，并通過一系列規(guī)則的制定，用以宣示、鞏固其對于北極航道的主權(quán)。

加拿大對西北航道的國內(nèi)立法規(guī)制起始于1969年的“曼哈頓”號事件，以AWPPA為核心，輔之以2010年進一步出臺的《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》（Northern Canada Vessel Services Zone Regulations，簡稱NORDREG）以及其他國內(nèi)法，面向西北航道建立了一整套以污染防治為核心內(nèi)容的完整管控體系。AWPPA禁止任何未經(jīng)許可的污水排放行為，以“零排放”標準要求北極水域的船舶;NORDREG則在北方船舶交通服務(wù)區(qū)（NORDREG Zone）內(nèi)設(shè)立強制性的通過報告制度，以便于加拿大海岸警衛(wèi)隊保障船舶在該水域內(nèi)的安全行進，并對載有石油等易污染物船舶的行蹤進行監(jiān)控。俄羅斯對東北航道的管控自蘇聯(lián)時期即已開始，歷經(jīng)一系列立法沿革，于2013年出臺了《北方海航道水域航行規(guī)則》（Rules of Navigation on the Water Area of the Northern Sea Route）。由于俄羅斯沿線的北方海航道的適航性較強，該航行規(guī)則更多關(guān)注的是航行安全方面的問題，對強制引航制度的規(guī)定也有所松動。但與加拿大相同，俄羅斯出臺的該航行規(guī)則也要求駛?cè)氪奥男胁煌瑫r段的強制報告義務(wù)。《極地規(guī)則》頒布并于2017年1月1日正式生效后，加拿大和俄羅斯對本國原有的北極航道治理法規(guī)進行了相應(yīng)調(diào)整，將《極地規(guī)則》的規(guī)范條款引入本國的國內(nèi)立法之中。加拿大運輸部于2018年1月宣布實施新的《北極航運安全和防治污染條例》（Arctic Shipping Safety and Pollution Prevention Regulations），俄羅斯也于2017年1月對《北方海航道水域航行規(guī)則》進行了一定的修正。除加拿大和俄羅斯外，其他北極國家也對經(jīng)其水域的船舶設(shè)立了一定的規(guī)制條款。以丹麥為例，隨著格陵蘭島周圍水域通航船舶的日益增多以及北極航道利益的日顯重要，丹麥在格陵蘭水域?qū)σ愿窳晏m為航行目的地的船舶作出了更加具體的航行規(guī)制。[5]

二、北極航道現(xiàn)有治理規(guī)則所存在的問題

（一）海冰融化所致的立法根基缺失

《聯(lián)合國海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域”條款最主要也是最重要的限定即為“特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險”。對于這一限定條件是否具有時間含義，即是以《聯(lián)合國海洋法公約》簽訂時的情況為準，亦或是以變化的現(xiàn)實為準，當(dāng)前存在實踐爭議。

參照第234條的締結(jié)歷史與最終呈現(xiàn)的條款文本，《聯(lián)合國海洋法公約》對第234條中的“冰封區(qū)域”與第211條第6款中的“其他脆弱區(qū)域”采取了分離處理的立法技術(shù)。《聯(lián)合國海洋法公約》第211條第6款中明確規(guī)定了一個“適當(dāng)協(xié)商”的要件，要求“因與其海洋學(xué)和生態(tài)條件有關(guān)的公認技術(shù)理由……采取防止來自船只的污染的特別強制性措施，該沿海國通過主管國際組織與任何其他有關(guān)國家進行適當(dāng)協(xié)商……”。與之相比，《聯(lián)合國海洋法公約》第234條并未設(shè)置“通過主管國際組織與任何其他有關(guān)國家進行適當(dāng)協(xié)商”這一要件，即《聯(lián)合國海洋法公約》第234條中有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定相較于《聯(lián)合國海洋法公約》第211條第6款的“其他脆弱區(qū)域”更為特殊，適用條件也更為精確。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的締結(jié)目的，“冰封區(qū)域”規(guī)則旨在保護因冰封而具有特殊性的脆弱敏感海洋環(huán)境，“冰封”是造成環(huán)境特殊性因而需要以立法形式加以保護的直接動因。隨著北極海冰的加速融化，當(dāng)“冰封”條件發(fā)生改變時，北極海域與其他海域之間的自然差別正在逐漸縮小。據(jù)科學(xué)家預(yù)測，約有一半的北極夏季海冰都會在21世紀內(nèi)融化。[6]在北極海冰融化趨勢不斷加劇的現(xiàn)實境況下，《聯(lián)合國海洋法公約》第234條作為沿岸國授權(quán)制定更高國內(nèi)法管制標準的法理基礎(chǔ)，其規(guī)則本身的立法根基正在遭受愈發(fā)強烈的普遍質(zhì)疑。美國學(xué)者林肯·E·弗萊克（Lincoln E. Flake）認為《聯(lián)合國海洋法公約》第234條之特殊性完全依賴于海冰的存在。[7]雖然目前在北方海航道航行的國家都遵守俄羅斯頒布的國家海事法規(guī)，然而當(dāng)北冰洋與其他海洋難以區(qū)分，其他國家的遵從意愿很可能會減弱。[1]當(dāng)“冰封區(qū)域”不再“冰封”，沿岸國所制定的國內(nèi)法規(guī)則是否應(yīng)受到《聯(lián)合國海洋法公約》第211條中關(guān)于“沿岸國因保護海洋環(huán)境之立法應(yīng)符合一般接受的國際規(guī)章”的標準的限制，而不再享有豁免于國際組織審查的標準制定之權(quán)限？在《極地規(guī)則》的商討歷程中，加拿大提出過本國國內(nèi)法規(guī)優(yōu)先適用的想法，但最后由于美國的反對而未有結(jié)果。[8]

在北極航道現(xiàn)有治理規(guī)則的適用過程中，還涉及到“一般接受的國際規(guī)章”的識別和適用問題。《聯(lián)合國海洋法公約》的文本前后有8處涉及“一般接受的國際規(guī)章”的規(guī)定，其中絕大部分均和船舶航行的規(guī)制問題相關(guān)。在《聯(lián)合國海洋法公約》未直接對“一般接受的國際規(guī)章”的具體識別和適用標準進行文義解釋的前提下，在該領(lǐng)域與之有最密切關(guān)系的IMO對于“一般接受的國際規(guī)章”的認定問題采用了定量的解釋方法。IMO秘書處在其發(fā)布的研究報告中指出，國際條約或習(xí)慣中具有約束力的規(guī)則當(dāng)屬“一般接受的國際規(guī)章”范疇，因此SOLAS公約、MARPOL公約以及STCW公約均屬此列。[9]《極地規(guī)則》作為IMO項下規(guī)制極地航運的最為重要的規(guī)則，且其同屬于SOLAS公約與MARPOL公約體系的組成部分，國家對《極地規(guī)則》的承認及實踐均指明其屬于“一般接受的國際規(guī)章”。此外，由于《公約》

第234條中“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”的限制，在《極地規(guī)則》通過并正式產(chǎn)生法律約束力的背景下也對北極航道沿岸國的航運管理政策提出了更高的規(guī)范要求。如沿岸國的國內(nèi)立法高于《極地規(guī)則》中的標準，沿岸國需自己進行數(shù)據(jù)監(jiān)測并提出科學(xué)證據(jù)以證明其國內(nèi)立法標準的正當(dāng)性。由此可見，在“冰封”自然條件逐漸削弱的今天，沿岸國關(guān)于北極航道國內(nèi)立法所依賴的《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的制度賦權(quán)，正在面臨越來越多的爭議和質(zhì)疑。在此情形下，相對于《公約》第234條已顯僵化過時的“特權(quán)標準”，作為“一般接受的國際規(guī)章”的《極地規(guī)則》正因其制度彈性以及技術(shù)規(guī)范性，在治理規(guī)則的適用條件上更具有可加期待的現(xiàn)實空間。

（二）沿岸國管制權(quán)的擴張

如前所述，在《極地規(guī)則》頒布后，加拿大與俄羅斯雖然為達到與《極地規(guī)則》技術(shù)標準相契合的國際規(guī)范要求，先后對本國的國內(nèi)立法進行了相應(yīng)調(diào)整，但仍然存在超出《極地規(guī)則》與《聯(lián)合國海洋法公約》第234條授權(quán)范圍之規(guī)定。相對于以統(tǒng)一極地水域航行規(guī)則、減少規(guī)則不一致所帶來的航行阻礙為其制定目的的《極地規(guī)則》，以加拿大和俄羅斯為代表的沿岸國國內(nèi)立法的管制權(quán)擴張行為，對于航行規(guī)則在適用上的一致性以及其他國家在北極水域的航行自由顯然會造成負面影響。

加拿大的《北極航運安全和污染防治條例》中對于冰區(qū)領(lǐng)航的規(guī)定超出了《極地規(guī)則》中對于領(lǐng)航的要求。在《北極航運安全和污染防治條例》中，其領(lǐng)航制度項下的第10條第1款規(guī)定：“除500總噸或以上的貨船或經(jīng)認證符合SOLAS公約第一章要求的客船外，在附表一第14項所列期間以外，在附表一第2至17欄所列船舶安全控制區(qū)航行的，船上必須有一名冰上領(lǐng)航員。”這體現(xiàn)的就是強制性的領(lǐng)航規(guī)定。而《極地規(guī)則》規(guī)定，在船舶自身已經(jīng)配備合格的領(lǐng)航員的情況下無需強制性領(lǐng)航。[10]

俄羅斯的《北方海航道水域航行規(guī)則》對于進入北方海航道的船舶適用申請許可制，要求進入北方海航道水域的船舶必須至少提前15日向俄羅斯主管部門提出申請。然而，北方海航道水域是橫跨俄羅斯內(nèi)水、領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟區(qū)的，對于進入俄羅斯內(nèi)水的船舶適用申請許可制無可厚非，但對于僅進入俄羅斯領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟區(qū)船舶適用申請許可制顯屬不當(dāng)，會分別減損其他國家正常使用北方海航道的無害通過權(quán)和航行自由權(quán)。此外，俄羅斯的《北方海航道水域航行規(guī)則》還對進入北方海航道的船舶附有購買保險與經(jīng)濟擔(dān)保等前置條件。雖然《極地規(guī)則》也要求船舶在航行資質(zhì)上必須有“極地船舶證書”，這也可以被視為對駛?cè)霕O地水域的船舶的前置要求，但該證書僅是從船舶結(jié)構(gòu)等技術(shù)角度進行考察以確認船舶的極地適航性，并未如俄羅斯在立法中附加有其他額外的強制性前提條件。俄羅斯對于《極地規(guī)則》的“層層加碼”，與《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的“適當(dāng)顧及航行”要求相悖，對駛?cè)氡狈胶：降浪虼灰勒铡堵?lián)合國海洋法公約》所享有的航行自由權(quán)利也造成了阻礙。其他同處于“冰封區(qū)域”的北極國家，如挪威、美國等均采納《極地規(guī)則》對極地水域進行規(guī)制的航行標準，并未進行單邊立法。[10]加拿大和俄羅斯管制權(quán)的擴張以及與其他北極國家不同的立法實踐不僅阻礙了北極航道治理國際規(guī)則的形成，更因缺乏法律確信而難以構(gòu)成有約束力的國際習(xí)慣。美國雖然于1988年接受了加拿大關(guān)于美國船舶應(yīng)在加拿大政府同意的前提下使用西北航道的要求，但美國同時也表示這并不影響其反對加拿大對北極水域?qū)嵤皟?nèi)水化”管制的法律立場，這也是“法律確信”缺失最為明確的證據(jù)之一。

（三）大國博弈對航道治理的負面影響

冷戰(zhàn)的結(jié)束也改變了北極作為美蘇冷戰(zhàn)對峙前線的地位，北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境以及安全局勢有了顯著好轉(zhuǎn)。自冷戰(zhàn)末到21世紀初，北極航道的國際合作治理出現(xiàn)了一個發(fā)展上的黃金時期。但在晚近十年，隨著國際局勢變化的日趨復(fù)雜，大國博弈逐漸向北極區(qū)域外溢。2007年的俄羅斯北冰洋底插旗事件成為北極地緣政治環(huán)境與安全局勢的重要轉(zhuǎn)折點。[11]雖然這一事件直接誘發(fā)的是北極外大陸架層面的主權(quán)及資源之爭，但自該事件后，北極的“再安全化”態(tài)勢明顯，大國博弈日漸升級，這也從經(jīng)濟與安全治理層面為北極航道的進一步國際合作帶來了一系列消極影響。

在全球變暖的語境下，北極航道的經(jīng)濟價值與戰(zhàn)略地位逐漸提升，已經(jīng)引發(fā)了北極域內(nèi)外國家的廣泛關(guān)注。在多個國家相繼頒布各自北極目標政策的背景下，北極國家日漸感受到本國沿岸北極水域的主權(quán)及管轄權(quán)所面臨的威脅，這也成為各國不斷加強自身在北極軍事存在的動因。如果說2014年之前各國在北極地區(qū)的安全競爭態(tài)勢還未從整體上危及北極區(qū)域的國際合作治理進程，那么2014年烏克蘭危機的爆發(fā)則可被視作是北極合作走勢出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折的主要分水嶺事件。在當(dāng)年克里米亞事件發(fā)生后，西方啟動了對俄羅斯的制裁并且持續(xù)至今，所帶來的影響加速外溢至北極地區(qū)的安全合作。在2017至2020年的美國特朗普政府施政時期，北極安全對峙局面快速升級。俄羅斯破冰船數(shù)量與質(zhì)量上的優(yōu)勢、其與中國等國家合作開展的北方海航道開發(fā)，及其在航道沿線進行的軍用機場與深水港的建設(shè)，均被美國視為對其國家利益的挑戰(zhàn)。特朗普政府于2020年6月9日簽署了《關(guān)于維護美國在南北極地區(qū)國家利益的備忘錄》，大幅增加了對極地破冰船隊、海岸警衛(wèi)隊武器裝備升級的預(yù)算投入，要求美國必須于2029年奪回在北極地區(qū)的“安全優(yōu)勢”。[12]拜登政府上臺后，在氣候及環(huán)境議題上對前任特朗普政府的北極政策進行了修正性調(diào)整，在與美國北極安全議題有關(guān)的訴求上則延續(xù)了特朗普政府強化美國北極安全及能力建設(shè)的具體政策方針。[13]自冷戰(zhàn)后作為“在超越傳統(tǒng)地緣政治基礎(chǔ)上尋求參與各方共享式治理”的地區(qū)合作治理樣范的北極，曾被奧萊·陽等北極國際關(guān)系專家認為是“從舊地緣政治的邊陲地帶躍升為當(dāng)代全球治理的中心”，[14]但當(dāng)前北極地區(qū)的原有國際合作似已讓位于地緣安全與集團政治語境下的對抗邏輯，北極地區(qū)正儼然復(fù)歸為美俄兩國的大國博弈新前沿。2020年5月，美國海軍與英國皇家海軍共同組成的艦艇編隊駛?cè)氚蛡愔Ш?2020年8月，俄羅斯在美國阿拉斯加水域附近舉行了針鋒相對的大規(guī)模軍事演習(xí)。除與英國進行聯(lián)合軍事演習(xí)之外，美國與挪威、美國與加拿大均在北極地區(qū)開展了軍事合作，并在北極地區(qū)加緊部署先進武器。以美俄為核心的北極軍事安全博弈態(tài)勢緊張，而北極軍事安全緊張態(tài)勢的沖力也當(dāng)然地波及至北極航道，嚴重干擾了其作為聯(lián)通歐亞美三洲三洋“黃金大動脈”的開發(fā)前景。[15]軍事基地的建設(shè)、聯(lián)合軍事演習(xí)頻次的增加對北極敏感脆弱的環(huán)境造成了負面影響，更降低了北極航道在現(xiàn)實使用上的安全價值。

進入21世紀20年代，地緣政治的回歸全面加劇了北極地區(qū)已有的“再安全化”的態(tài)勢。2022年2月，烏克蘭危機再次爆發(fā)，俄烏劇烈沖突的陰影也已擴展至北極航道。受俄烏沖突與西方進一步強化對俄羅斯制裁的波及，北極地區(qū)的國際航運正面臨新一輪危機。多國選取北極航道的目的之一即為繞行因美國退出《伊朗核問題全面行動計劃》而導(dǎo)致局勢緊繃的海灣地區(qū)，但北極軍事安全博弈的不斷升級以及俄羅斯周邊地緣政治環(huán)境的強震動沖擊，已極大地減損了北極航道尤其是北方海航道的安全價值，為北極航道的國際經(jīng)濟合作治理帶來了極為深遠的多重負面影響。且由于俄羅斯已在2021年接任北極理事會輪值主席國，西方國家自2022年3月起已開始抵制在俄羅斯主持下召開的相關(guān)北極會議，北極理事會在接下來的一年半時間面臨著停擺的風(fēng)險。更為嚴峻的是，與冷戰(zhàn)時期北極地區(qū)的大國博弈情境不同，當(dāng)年北極博弈的參與主體僅限于蘇聯(lián)與美國及其少數(shù)西方盟國，現(xiàn)階段的北極大國博弈態(tài)勢更具有復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。當(dāng)前在美國的挑動下，西方已刻意凸出北極地緣政治博弈中的“中國因素”，自2019年起，美國開始全面針對和污名化中國在北極的活動。拜登政府上臺后積極修補美國與西方盟友的關(guān)系，更加仰仗盟友體系來抗衡中國日益增長的北極影響，在北極問題上極力動員盟友強化對中國和俄羅斯的施壓。

三、北極航道的人類命運共同體屬性

（一）北極航道的全球公共產(chǎn)品屬性

公共產(chǎn)品這一概念來源于經(jīng)濟學(xué)，具有消費的非競爭性與受益的非排他性的特征。全球公共產(chǎn)品突破了國家、地區(qū)與集團的限制，將受益者范圍擴大至全世界任何國家的任何人。[16]且其并不只使一代人受益，而是使數(shù)代人受惠于其中。[17]

北極航道的受益范圍可以從空間和時間兩個維度進行延展。作為便捷人類海上交通的有形產(chǎn)品，北極航道自身具備明顯的跨邊界、消費的非競爭性與受益的非排他性特征。北極航道的開發(fā)和建設(shè)活動由加拿大與俄羅斯兩國主導(dǎo)，面向全世界所有國家開展開放合作。以中國和俄羅斯所主導(dǎo)的“冰上絲綢之路”建設(shè)為例，中國倡導(dǎo)多國共同參與北極東北航道的各航段合作建設(shè)。在俄羅斯航段是進一步探索俄羅斯北方海航道的航運潛力開發(fā)，在巴倫支海則是與挪威等國合作，將北極東北航道的北歐航段輻射向歐洲的商貿(mào)中心區(qū)域，實現(xiàn)“冰上絲綢之路”在“一帶一路”框架下的歐亞兩端交通與貿(mào)易動脈對接。同時，北極航道面向國際社會多元主體開放，可供所有參與者使用和消費。公共產(chǎn)品的價值實現(xiàn)更依賴于其自身的被使用方式與使用程度，北極航道的建設(shè)與開發(fā)能夠最大程度地實現(xiàn)亞洲與歐洲之間最為便捷的聯(lián)通，促進亞歐之間的海上貿(mào)易與經(jīng)濟往來，推動人類文明的海洋交往交流實踐。北極航道建設(shè)與開發(fā)所帶來的便利性無需通過國家競爭的形式來進行消費，相反，北極航道的合作開發(fā)面向整個國際社會，歡迎并接納各國共同參與其中的建設(shè)活動。各國對于北極航道建設(shè)的支持以及對該航道的積極使用是北極航道綜合價值全面實現(xiàn)的最佳方式。歷史證明任何一國對北極航道的封鎖無法使航道的自身價值得以實現(xiàn)，公共產(chǎn)品的本質(zhì)更決定任何一國無法以“獨占”形式來進行管轄和治理。公共產(chǎn)品誕生的動因是以解決人類社會所出現(xiàn)的各類問題為其宗旨目標，在巴拿馬運河運載受限、蘇伊士運河堵塞與索馬里海盜襲擊等背景底色之下，北極航道自身的國際共享性也更加夯實了其全球公共產(chǎn)品的價值和功能屬性，在一定程度上有利于協(xié)助解決現(xiàn)階段人類海洋實踐活動所累積的歷史性問題。

（二）北極航道環(huán)境治理中的人類命運共同體屬性

安全治理領(lǐng)域的問題從來都是關(guān)涉人類社會政治共同體存續(xù)與否的重大問題，氣候環(huán)境變化所引發(fā)的自然災(zāi)害即是人類所面臨的安全威脅之一。[18]305北極地區(qū)的氣候環(huán)境變遷將會輻射全球，因而北極環(huán)境始終都是人類共同利益中不可分割的重要組成部分。不論是北極國家還是非北極國家，也不論是沿海國家還是內(nèi)陸國家，都會受到作為地球生態(tài)系統(tǒng)重要部分的北極環(huán)境變化所帶來的現(xiàn)實或潛在影響。北極治理超越區(qū)域的全球性特征與北極環(huán)境“牽一發(fā)而動全身”的整體性，決定了北極航道是北極環(huán)境治理中的重要一環(huán)。[19]

隨著《極地規(guī)則》的生效與北極航道的建設(shè)，使用北極航道的船舶數(shù)量增加，這將會進一步加劇人類活動對北極的影響。船舶行進時所釋放出的二氧化碳、甲烷等氣體也會反過來加速北極海冰的融化，從而進一步加劇北極地區(qū)全球變暖效應(yīng)的惡性循環(huán)。此外，北極航運船舶數(shù)量從2013年至2019年增加了25%，2019年參與北極航運的1 628艘船舶中有41%為漁船，[18]11船舶總數(shù)量的提高及漁船數(shù)量的大幅增加大大提高了船舶碰撞與油污泄漏的風(fēng)險，北極低溫環(huán)境與浮冰遍布的現(xiàn)實因素提高了北極航道環(huán)境治理的經(jīng)濟與技術(shù)壁壘，決定了航道治理并非可由一國或少數(shù)幾國輕易完成。然而，北極周邊多為發(fā)達國家，以美國和俄羅斯為核心的大國博弈正在日漸侵蝕北極地區(qū)脆弱的地緣政治環(huán)境，以軍事安全博弈代替和平合作對話，對峙雙方戰(zhàn)略博弈的沖力也將誘使各國日漸拘于狹隘、短期的現(xiàn)實國家利益，從而削弱了國際社會對于北極地區(qū)更為長遠的人類共同利益的維護力量。頻繁的軍事演習(xí)與軍事基地的建設(shè)活動，無疑也會對北極的航道環(huán)境、甚至北極的整體區(qū)域環(huán)境造成消極甚至惡劣的影響。“以實現(xiàn)人類繁榮為終極目標”的人類命運共同體理念要求各國跳出本國利益視角的狹隘窠臼，通過彼此合作以共同維護人類的整體利益和長遠利益。[20]北極航道的環(huán)境治理任務(wù)作為人類共同利益賴以實現(xiàn)的重要組成部分，是人類社會在21世紀所面臨的共同問題，有待于通過各國的攜手合作來達到促進北極航道周邊人與自然和合共生的終極目標，因而當(dāng)然地具備人類命運共同體理念所包含的根本屬性與綜合特征。

（三）北極航道經(jīng)濟治理中的人類命運共同體屬性

全球變暖一方面造成了海平面上升、海岸線向內(nèi)陸侵蝕等負面影響，另一方面也顯著增強了北極航道的適航性。在經(jīng)濟價值不斷上升的底色之下，北極航道經(jīng)濟建設(shè)與開發(fā)日漸成為北極航道治理的核心。不論是亞歐之間航程地理距離的縮短，亦或是作為蘇伊士運河與巴拿馬運河等國際傳統(tǒng)運輸航道的替代選擇，北極航道的重要經(jīng)濟戰(zhàn)略地位都是不言而喻的。但經(jīng)濟開發(fā)與維護北極脆弱、敏感的生態(tài)環(huán)境之間的價值沖突，以及多方多主體對北極航道經(jīng)濟價值日趨激烈的爭奪傾向，也引發(fā)了北極航道在經(jīng)濟治理方面的不和諧態(tài)勢。

在西方“環(huán)保主義政治正確論”的引領(lǐng)之下，各國際航運巨頭已于2020年初帶頭簽署了《北極航運公司承諾》，將北極環(huán)境保護與經(jīng)濟開發(fā)置于對立面。這是國際環(huán)保領(lǐng)域的非政府組織海洋保護協(xié)會（Ocean Conservancy）和零售巨頭耐克于2019年10月發(fā)起的一項自愿承諾，即要求各國的船只不使用北極航道。當(dāng)前大約有21家國際航運公司簽署了該承諾。海洋保護協(xié)會的負責(zé)人聲稱，這些航運公司占據(jù)著全球航運業(yè)約1/3的市場份額，共涉及1 366艘船，其中三個航運公司位列全球前五。由于作出不使用北極航道決定的國際航運公司為數(shù)較多，并且占據(jù)了可觀比例的市場份額，其在全球航運業(yè)內(nèi)的地位和話語權(quán)可謂舉足輕重。因此可以認為，上述國際航運公司的決定能在一定程度上反映當(dāng)前國際航運界對于北極航道使用前景的整體看法。《北極航運公司承諾》正在得到更多有影響力的國際航運公司的簽署和接受，這也是多重內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。

首先，這一局面出現(xiàn)的直接源于以非政府組織海洋保護協(xié)會為代表的西方環(huán)保主義公共團體對國際航運公司的強烈壓力。其次，各大國際航運公司集體作出不使用北極航道的決定也出于經(jīng)濟層面的現(xiàn)實考慮，這反映了當(dāng)前國際航運界對于北極航道利用前景的不樂觀評估。北極航道中目前僅有東北航道可以在每年夏季為各國船舶提供穩(wěn)定的近三個月的通航環(huán)境，但構(gòu)成東北航道主干的是完全由俄羅斯一國管轄的北方海航道，該航道在向外界承擔(dān)北極航運主要功能的同時，也同樣面臨著不少不利條件。受制于北方海航道的航程條件，當(dāng)前北方海航道不能支撐足夠的回程貨量，而對于航運公司來說，空船返回?zé)o疑增加了成本;而且受限于俄羅斯及其北方沿岸地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，北方海航道沿線港口設(shè)施老舊，高達40%的港口功能性不強，大大降低了北方海航道的運輸能力。所以從北方海航道乃至東北航道的整體條件來看，整個北極航道的運輸能力目前仍然十分有限。在這樣的環(huán)境下，各大國際航運公司必然更傾向于從現(xiàn)實而非遠景出發(fā)來評估北極航道尤其是俄羅斯管轄的北方海航道的高運輸成本情況，這就使得北極航道在與世界現(xiàn)有主要航道的競爭中天然處于劣勢。再者，除了經(jīng)濟收益層面的評估，各大國際航運公司的上述決定也凸顯了國際航運界既得利益者階層對于開發(fā)北極新航道的保守態(tài)度。讓各大國際航運公司放棄使用現(xiàn)有國際航道的現(xiàn)成豐厚收益，轉(zhuǎn)而投入高昂成本去研發(fā)適合冰區(qū)航行的破冰技術(shù)，同時還需承擔(dān)極難控制的環(huán)保風(fēng)險和可以預(yù)見的輿論壓力，顯然屬于舍近求遠。而且環(huán)保主義的大旗也難掩國際航運資本對于私利的追求。各大航運巨頭在現(xiàn)實運營中，已與現(xiàn)有國際航運大動脈周邊的港口、國家及其上下游服務(wù)承包商之間形成了完整、鞏固的既得利益鏈條。北極航道一旦全面開通利用，其利用的常態(tài)化勢必對現(xiàn)有的國際航運格局形成巨大的沖擊，從而極大改變世界海運業(yè)的運行狀況，甚至可能使世界海運版圖發(fā)生根本變革。因此，《北極航運公司承諾》一方面盡可能限制北極航道探索開發(fā)對于國際航運界既得利益者階層的影響和沖擊，另一方面雖然這一協(xié)定只能約束已簽署的各公司，但西方盛行的“環(huán)保主義政治正確論”無疑會對尚未簽署該協(xié)議的有關(guān)國際航運公司形成隱形的壓力，從而達到國際航運界既得利益階層打壓有意參與北極新航道開發(fā)的業(yè)內(nèi)同行的事實效果。最后，各大國際航運公司集體作出上述決定也有航運之外的因素。一方面，正如前文所述，目前可以利用的北極航道在很大程度上僅指為俄羅斯一國所管控的北方海航道，而作出不使用北極航道承諾的各大航運公司，基本上都是西方國家的航運巨頭。這清晰地反映出經(jīng)濟效益評估之外的政治博弈因素，或者至少說是政治動因和經(jīng)濟動因交織。西方國家一直指責(zé)俄羅斯對北方海航道的管理措施“不透明”，未遵守“通行的國際標準”。這表現(xiàn)在使用北方海航道的船只可能面臨俄羅斯昂貴的破冰、領(lǐng)航、護航、救助費用以及種類繁多的關(guān)稅，西方各國認定上述費用和關(guān)稅中的大部分都不符合“國際通行標準”，這反映出西方國家與俄羅斯在北方海航道管理措施上的根本性矛盾。西方國家所掌控的國際航運界巨頭對北方海航道使用的抵制現(xiàn)象，已然揭示出西方國家希望借航運巨頭對俄羅斯管理措施的不合作態(tài)度，對俄羅斯從政治上和經(jīng)濟上形成雙重打擊。

《北極航運公司承諾》是否會形成未來的國際共識，還有待于后續(xù)對各方博弈結(jié)果的進一步觀察。總體來看，在北極航運領(lǐng)域形成真正的國際共識并達成相關(guān)國際公約的可能性是相當(dāng)?shù)偷摹Ｖ炼鄷谖鞣较嚓P(guān)企業(yè)和環(huán)保主義團體的力推下，達成由西方國家簽署的“暫停或有限使用北極航道”的西方陣營內(nèi)部共識，其不僅很難約束一力振興北方海航運的俄羅斯，也不符合期望在未來更充分使用北極航道的中國、日本、韓國等東亞國家的發(fā)展需要。并且，即便是西方國家在未來達成更高位階的共識版本，也只能選擇采取較為寬泛的約束性字眼來作出限制性規(guī)定，如對北極航道“暫停或有限使用”，但絕不會完全照搬《北極航運公司承諾》的現(xiàn)有表述，對北極航道完全采取“拒絕使用”的強硬姿態(tài)。例如，仿照《防止中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的相關(guān)表述，在一個固定期限內(nèi)實現(xiàn)對北極航道使用方的各項約束。不可能通過構(gòu)筑制度的壁壘來強迫北極事務(wù)的參與各方一概拒絕來自北極的動人前景召喚。從深層的經(jīng)濟動因來分析，北極航道的開發(fā)利用已然是大勢所趨，北極航道實用價值的增強是日漸明朗的客觀事實，北極航道的通航里程和每年的通航時段正朝著理論最大值不斷逼近。這種發(fā)展趨勢不會因為一紙不使用北極航道的業(yè)內(nèi)承諾書而停止。開發(fā)北極航道具有不可遏止的深層經(jīng)濟動因，其重要意義不僅在于可以節(jié)約可觀的航運成本，規(guī)避傳統(tǒng)航道途經(jīng)的巴拿馬運河、蘇伊士運河和索馬里海域等所面臨的安全風(fēng)險，同時也有助于推動一個全新的環(huán)北極經(jīng)濟圈的形成，借助北極航道的開發(fā)推動航道沿線相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展、就業(yè)崗位和社會福利的不斷增加，因此，北極航道承載著各國巨大的經(jīng)濟社會利益和價值。這對于北半球經(jīng)濟最發(fā)達的各地區(qū)而言都是可以共享的新的寶貴發(fā)展機遇。所以，對于已經(jīng)簽署了《北極航運公司承諾》的有關(guān)國際航運公司而言，在未來視情勢的發(fā)展變化而退出這一協(xié)議，重新參與到北極新航道的開發(fā)利用之中，也是不難預(yù)見的。對于中國來說，需要對《北極航運公司承諾》的簽署動向保持一定的關(guān)注，但從根本上講，還是需要保持戰(zhàn)略定力。北方海航道的發(fā)展已經(jīng)為俄羅斯北極能源輸送到中國提供了巨大便利，在更廣泛的北極航道全面開通前，中國可以北方海航道為抓手，深耕中俄北極合作，建立以“冰上絲綢之路”為新起點的中俄藍色伙伴關(guān)系，在岸上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上尋求與俄羅斯的合作機會，同時也應(yīng)當(dāng)提前布局港口和航運服務(wù)業(yè)，為將來國家北極航運業(yè)的持續(xù)開展提供便利。

由上述之，北極航道作為海上貨物運輸?shù)摹吧€”，對全人類來說意義至關(guān)重要，不應(yīng)因一己私利或一國私利而阻滯其開發(fā)使用，環(huán)保主義也不應(yīng)成為謀取私利的遮羞布。人類命運共同體理念秉持“以人類為本”的人本思想，倡導(dǎo)和平對話、共同承擔(dān)與合作共贏。北極航道經(jīng)濟價值博弈無法掩蓋其作為全球公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，而全球公共產(chǎn)品的話語權(quán)只能依靠國家自身的貢獻來取得。只有各國和平對話、共同承擔(dān)北極航道的保護與開發(fā)，才能最終實現(xiàn)各國共同使用北極航道、共同投入北極環(huán)境保護的共贏局面，這也是人類命運共同體理念在北極航道經(jīng)濟治理層面的深刻應(yīng)用。

四、結(jié)語

北極航道在本質(zhì)上是一種全球公共產(chǎn)品，構(gòu)建合作共贏、公平開放的北極航道治理機制網(wǎng)絡(luò)，無疑將契合未來北極航道治理走向的主要發(fā)展趨勢。在人類命運共同體視閾下，依托現(xiàn)有的《聯(lián)合國海洋法公約》和IMO項下各規(guī)則共同組成的治理機制，推動北極理事會治理機制的進一步完善，進而限制沿岸國國內(nèi)治理規(guī)則的隱性擴張，應(yīng)可作為推動北極航道治理規(guī)則革新具體實施路徑的總體思路。由于北極理事會的治理框架相對成熟，并且具有較大的包容性和制度自組織能力，因此需充分理解北極理事會內(nèi)部核心主導(dǎo)國對北極理事會的改革意愿和改革思路，進而研究可行的利益組合和議題設(shè)計。考慮到北極理事會相對成熟但不完全合理的運作機制，可以認定當(dāng)前的北極理事會治理結(jié)構(gòu)遠未達到平衡狀態(tài)，在頂層結(jié)構(gòu)的封閉性與底層結(jié)構(gòu)的開放性之間存在顯而易見的張力。有鑒于此，推進北極航道治理規(guī)則的革新，并非僅以單一的革新路徑為憑據(jù)，相反，參與北極航道治理事務(wù)的各方，有必要從治理規(guī)則的具體內(nèi)容、治理規(guī)則的制訂主體、治理規(guī)則的表現(xiàn)形式以及各國對治理規(guī)則的認知狀態(tài)等方面多管齊下通力合作，共同引領(lǐng)北極航道治理規(guī)則從規(guī)則文本到運作機制的一體化革新，借此更加充分地踐行人類命運共同體理念在北極地區(qū)的國際合作實踐。

在北極航道治理規(guī)則具體內(nèi)容的革新層面，各國有必要以人類命運共同體理念作為推進合作商討的價值指引和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，為治理合作的推進排除不必要的意識形態(tài)障礙，進而確定北極航道治理規(guī)則在國際法和國內(nèi)法兩大層面實現(xiàn)具體內(nèi)容革新的合作研討議題，如徹底解決各國船舶在北極航道航行的黑碳排放問題、減少沿岸國對北極航道開放使用的不必要管制措施等;在北極航道治理規(guī)則制訂主體的革新層面，現(xiàn)有的北極理事會治理框架正在轉(zhuǎn)型進程中，面臨一定程度的運作機制與議程重構(gòu)問題。隨著北極理事會頂層結(jié)構(gòu)封閉性與底層結(jié)構(gòu)開放性之間張力的不斷加強，新的北極理事會觀察員方數(shù)量的日漸增多，引領(lǐng)北極航道治理規(guī)則革新的動力機制，正從以往的由包括俄羅斯在內(nèi)的北極八國的絕對主導(dǎo)，逐漸向有條件地向北極理事會其他參與方讓渡一部分治理權(quán)利的方向過渡。北極理事會治理機制的這一轉(zhuǎn)型趨向，背后就有來源于中國等參與北極事務(wù)的新興國家的集體驅(qū)動因素。在北極航道治理規(guī)則表現(xiàn)形式的革新層面，新的治理規(guī)則需要在經(jīng)濟層面反映北極航運開發(fā)背后的深化推進走向，改良目前北極治理總體目標與具體利益層次相互背離的矛盾現(xiàn)狀，從而在規(guī)則層面實現(xiàn)對原有治理障礙及治理困境的最終克服;在各國對北極航道治理規(guī)則認知狀態(tài)的革新層面，則需要協(xié)調(diào)主要國家北極利益觀的認知沖突，在攜手合作的過程中共同應(yīng)對可能出現(xiàn)的安全對抗風(fēng)險。在各項革新議題的對話與合作進程中，逐步完成北極航道合作治理參與方及參與面的擴容，在克服“逆全球化”因素對北極航道治理的消極影響的情形下，為構(gòu)建一個更受矚目的具有人類命運共同體屬性的北極航道治理框架奠定更加堅實穩(wěn)固的規(guī)則示范基礎(chǔ)。

北極航道治理以海洋治理和規(guī)則之治為其最主要的表現(xiàn)特征，并與正在演進中的國際海洋法律體系變革緊密銜接。以人類命運共同體理念為視角，為推進更高質(zhì)量的北極航道治理機制建設(shè)，中國一方面需要對人類命運共同體、海洋命運共同體的中國方案進行理論構(gòu)建和價值推廣，[21]從觀念層面協(xié)調(diào)各國的利益，從國際制度層面協(xié)調(diào)國際和區(qū)域規(guī)則;[22]另一方面需要積極推動有關(guān)北極航道治理規(guī)則革新路徑的具體議題對話，助推北極航道的互聯(lián)互通，同時落實治理規(guī)則革新的具體議程，在已有規(guī)則的基礎(chǔ)上推動北極航道多邊合作治理體系的形成與完善，以合作共贏的理念攜手各國共同應(yīng)對北極航道的治理挑戰(zhàn)，共創(chuàng)北極航道的生態(tài)福祉。參考文獻：

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