區域性海洋治理機制：現狀、反思與重構

于霄 全永波

摘要：區域海洋治理作為海洋治理的重要層次，發展至今已經在不同方向上形成各式治理機制。四種最重要的區域性海洋治理機制——依托區域一體化組織、區域海項目、區域漁業機構、大海洋生態系統，在地理范圍、使命、參與方、制度架構及合作協調機制等方面各具特色，在區域海洋治理中各自發揮了獨特的作用。整體而言，當前區域海洋治理存在個體機制脆弱、機制之間合作不足、分部門管理缺乏協調、區域之間差距巨大的問題。海洋命運共同體理念為重構區域性海洋治理機制指引了方向：在加強個體機制的基礎上，嘗試運用非正式的合作與協調，以大海洋生態系統作為突破口進行不同治理機制的整合。中國可以以此作為參與區域海洋治理的參考路徑。

關鍵詞：區域海洋治理;區域一體化組織;區域海項目;區域漁業機構;大海洋生態系統;海洋命運共同體

中圖分類號：D993.5? 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）02-0082-11

Regional ocean governance mechanisms：status，reflection and reconstruction

YU Xiao，QUAN Yong-bo

（School of Economics and Management，Zhejiang Ocean University，Zhoushan 316022，China）

Abstract：As an important level of ocean governance， regional ocean governance has formed various governance mechanisms in different directions. The four most important regional ocean governance mechanisms—Regional Integration Organizations-based， Regional Seas Programmes， Regional Fishery Bodies and Large Marine Ecosystems， have their own characteristics in terms of geographical scope， mission， participants， institutional framework and cooperation and coordination mechanisms， and each has played a unique role in regional ocean governance. Despite the great achievements accomplished， within the system of sovereign states， these regional ocean governance mechanisms face considerable challenges， such as insufficient political wills of member states， shortage of development resources， difficulty in project implementation. On the whole， the existing problems of regional ocean governance are weak individual mechanisms， insufficient cooperation between mechanisms， lack of coordination in sub-sector management， and huge gap between regions. The concept of maritime community with a shared future guides the reconstruction of regional ocean governance mechanisms： it may start by strengthening individual mechanisms， approach steadily through informal cooperation and coordination， and make use of? Large Marine Ecosystems to integrate different governance mechanisms. China can use this as a reference path for participating in regional ocean governance.

Key words：regional ocean governance;Regional Integration Organizations;Regional Seas Programmes;Regional Fishery Bodies;Large Marine Ecosystems;maritime community with a shared future

全球海洋是一個互聯互通連續體的基本事實決定了海洋治理必須有跨越國界的合作與協調。雖然全球治理切中此要義，但并非所有問題都需在全球層次解決，而且過于強勢的全球規則可能被視作對國家主權的干涉。海洋治理本身的區域性特征使得主權國家更傾向于通過區域性的方法來解決問題。現實中，區域海洋治理作為國家治理與全球治理之間的中間帶，相對克服了全球協調的困難，又適應了海洋跨越國家邊界的特點，匯聚了當前海洋治理各種最先進的做法，對于中國構建自身海洋治理體系與提高治理能力而言具有重大的借鑒意義。

在2017年6月國家發展改革委、國家海洋局發布的《“一帶一路”建設海上合作設想》中，中國提出了2021年至2049年參與海洋治理的設想，即前10年要以提高話語權和影響力為主，后20年要以引導和塑造為主，全方位參與全球海洋治理。這意味著必須對國際海洋法律與政策的區域化趨勢有所回應，系統認識既有框架下的區域性海洋治理機制，掌握發揮話語權與影響力的途徑，同時理解當前機制的不足與國家參與的需求與障礙，便于引導與塑造。

筆者將對最重要的四種區域性海洋治理機制——依托區域一體化組織（Regional Integration Organizations）、區域海項目（Regional Seas Programs）、區域漁業機構（Regional Fishery Bodies）和大海洋生態系統（Large Marine Ecosystems）進行分析，理解不同機制在區域海洋治理中所起到的作用，在反思當前區域海洋治理存在問題的基礎上，提出以海洋命運共同體理念重構區域性海洋治理機制的可能性，以期為中國有效參與區域海洋治理、發揮影響力提供見解。

一、區域性海洋治理機制的現狀

區域層次治理的興起源于20世紀70年代起日益嚴峻的環境挑戰。在這之前，對治理的關注主要集中在國家治理能力的建設與聯合國體系下的全球治理模式和解決方案。對區域性合作的需求不僅反映了解決跨境環境問題的迫切性，也是對基于生態系統管理（ecosystem-based management）趨勢的一種回應。這種以區域路徑解決問題的趨向很快反映在海洋治理上。[1]聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡稱FAO）的區域漁業機構和聯合國環境署（United Nations Environment Programme，簡稱UNEP）的區域海項目，代表了聯合國在區域層次海洋治理上的最初努力。20世紀80年代起區域性組織數量激增，無論是針對特定海洋問題，還是在多目的的組織框架下納入海洋治理，都表明了人們意識到發展區域性海洋治理機制的必要性。

至此之后，區域概念就從未在各式重要的治理框架中缺席過，不僅《聯合國海洋法公約》認可區域性規則、區域性方案、區域合作的重要性，從1992年里約地球首腦會議，到2012年里約+20峰會，再到2016年提出的《2030可持續發展議程》中的可持續發展目標14（Sustainable Development Goal 14），區域及次級區域維度的重要性被反復提及。[2]作為實現可持續發展目標中海洋相關目標的重要組成部分，區域海洋治理也被期待在國家管轄范圍以外區域（Areas Beyond National Jurisdiction）的治理中發揮關鍵作用，包括進行中的國家管轄范圍以外區域生物多樣性（Biodiversity Beyond National Jurisdiction）談判。[3]

然而，區域的定義并不是那么理所當然的事，各種區域性海洋治理機制體現出對區域的不同理解。而這些區域劃分的差別造成了區域海洋治理的安排重合與空白并存，區域性海洋治理機制整體處于一個缺乏整合的碎片化狀態。但在探索區域性海洋治理機制的整合之前，很有必要對各自機制的特征、取得的成功與面臨的挑戰進行分析。

（一）依托區域一體化組織

依托既有區域一體化組織是區域海洋治理的一個重要機制。筆者選取歐盟進行分析，不僅在于它代表了最高程度的區域一體化，能對成員國形成相對有效的約束、提供資源支持、克服相當一部分協調上的困難，也緣于它在世界政治經濟中的重要地位，使得其在海洋治理上的政策取向會在全球范圍內造成影響。

歐盟當前海洋治理的核心框架為海洋戰略框架指令（Marine Strategy Framework Directive），它與歐盟其他相關政策和立法——水框架指令（Water Framework Directive），自然指令（Nature Directives），共同漁業政策（Common Fisheries Policy）和海洋空間規劃指令（Maritime Spatial Planning Directive）共同為海洋治理提供制度保障參見European Commission：Interaction with Other Policies，訪問網址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/interaction-with-other-policies/index_en.htm。海洋戰略框架指令于2008年6月17日實施，根據該指令的要求，各成員國須在2010年7月15日之前將其轉化為國內法規，這為歐盟區域的海洋治理構筑了具有法律約束力的統一框架。2017年，歐盟通過了關于好的環境狀況的決議（Decision on Good Environmental Status），指令也據此作出了相應修正參見European Commission：Achieve Good Environmental Status，訪問網址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/good-environmental-status/index_en.htm。

為了幫助各成員國執行指令，歐盟通過共同執行戰略（Common Implementation Strategy），不僅制定了一系列標準和方法，還設置了實體的支持機構。具體而言，這一協調戰略包括作為最高層次的政治組織——海洋主管（Marine Directors），確保指令整體執行;海洋戰略協調組（Marine Strategy Coordination Group）負責主管與工作小組之間的聯系;三個工作小組分別負責好的環境狀況，數據、信息與知識交換以及測量項目和社會經濟分析領域，發展共同的方法進行測量與分析，以支持數據報告的義務;技術小組主要在水下噪音、垃圾、海床和數據與信息技術四方面提供關于目標設定與評估原則和最佳實踐的交換平臺參見European Commission：Implementation of the Marine Strategy Framework Directive，訪問網址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/eu-coast-and-marine-policy/implementation/index_en.htm。2020年6月，海洋戰略框架指令第一輪執行報告出爐。報告顯示指令在很大程度上增進了各國之間的理解，也加深了彼此的合作，但在目標設定與采取的措施上依舊存在很多問題參見European Commission：The Marine Strategy Framework Directive，訪問網址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/eu-coast-and-marine-policy/marine-strategy-framework-directive/index_en.htm。即便在一體化程度最高的歐盟，成員國的意愿不強也是亟待克服的困難。歐盟內與海洋治理相關的機構或組織及其項目如表1所示。

（二）區域海項目

區域海項目由UNEP于1974年發起，以抗擊污染和保護海洋生物資源為主要使命。目前，已有將近150個國家參與到18個區域海項目中。但并非所有區域海項目都由UNEP管理，根據它們與UNEP的關系，可以將區域海項目分為三類（表2）。

一般來說，UNEP管理的區域海項目至少會有一個秘書處作為地區協調機構（Regional Coordinating Unit）;部分項目也依賴額外的制度機構，比如地區活動中心（Regional Activity Centers）。這些行政協調機構通常承擔三方面的工作：出版各類報告，給國家提供相關數據，以便它們能夠科學決策;組織在特定領域的會議和工作坊加強區域合作;為執行條約、協議和行動計劃提供法律和技術上的援助參見UNEP：Why does Working with Regional Seas Matter？訪問網址：https：//www.unep.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regional-seas/why-does-working-regional-seas-matter。

區域海項目通常以行動計劃（Action Plans）作為地區合作的基礎，其中15個項目還有框架公約及具體議題方面的補充協議。為了將國際法的變化整合其中，《生物多樣性公約》和《聯合國海洋法公約》這一類框架性的文件大多在20世紀90年代修改過。區域協議的主題方面也跟隨時代不斷擴展，從最初的污染（石油、船舶、陸源）到最近的生物多樣性（海洋保護區），并納入社會經濟發展（海岸帶綜合管理）。

絕大多數區域海項目都限定在締約國管轄范圍之內的地區開展活動。時至今日，只有四個區域海項目——南極地區、地中海、東北太平洋和南太平洋項目也在公海開展活動。[4]不過，更多的區域海項目試圖擴展自己的活動領域。例如，在東南太平洋，南太平洋常設委員會（Permanent Commission for the South Pacific）成員國在2012年加拉帕戈斯會見中表明會在公海涉及生物與非生物資源等利益時采取協調行動。[5]《關于保護、管理與發展中部、西部及南部非洲大西洋沿岸海洋及海岸環境的合作公約》（The Convention for Cooperation in the Protection，Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Atlantic Coast of the West，Central and Southern Africa Region，簡稱《阿比讓條約》）的締約國也于2014年決定成立工作組對公海的生物多樣性保護及可持續利用進行研究。[6]

經過四十多年的發展，區域海項目在當今海洋治理中占據重要地位。[7]首先，它以條約和協議為基礎，通過行動計劃，為成員國在世界主要海域的治理進程提供了一個參與平臺。其次，它很好地促進了共享海洋的理念，協助沿岸國將海洋與海岸管理事宜提上政治議程，在進行相關立法方面發揮了積極作用。最后，它為成員國在海洋與海岸管理的能力建設方面提供了重要支持。

盡管如此，區域海項目實際達到的效果與其設立之初設定的使命仍然相距甚遠。阻礙區域海項目發揮作用的因素主要有以下幾點：第一，項目執行缺乏系統性，比如陸源污染的協定與問題嚴重性完全不匹配，漁業部門與其他社會經濟部門缺少互動;[8]第二，項目面臨嚴重的資金短缺，比如東亞海協作體（the Coordinating Body on the Seas of East Asia）的資金機制運作基本靠有限的會費和臨時的妥協;[9]第三，受限于體制框架，秘書處忙于行政事務，很難給成員國在更高的戰略和政治層面上的合作提供必要的協助。

（三）區域漁業機構

區域漁業機構是國家或地區為可持續利用與保護生物資源開展合作的一種地區機制。雖然根據機構關注的地理范圍——沿海還是公海，魚的種類——金槍魚還是非金槍魚，可以區分不同類型的區域漁業機構，最重要的區別還是在于機構是否包含管理職能，能否對成員國采取具有約束力的管理措施或創建條約參見North-East Atlantic Fisheries Commission：Regional Fisheries Management Organisations （RFMOs）：Who are They，What is Their Geographic Coverage on the High Seas and Which Ones should be Considered as General RFMOs，Tuna RFMOs and Specialised RFMOs？訪問網址：https：//www.neafc.org/international/15966。基于此，可以分為區域漁業管理組織（Regional Fishery Management Organizations，簡稱RFMOs）和咨詢性的區域漁業機構（Regional Fisheries Advisory Bodies）參見FAO：What are Regional Fishery Bodies （RFBs）？訪問網址：http：//www.fao.org/fishery/topic/16800/en。目前全球有53個區域漁業機構，兩種類型大約各占一半。

一般而言，新老區域漁業機構的使命差別較大。成立較早的機構一般針對的是特定漁業資源的可持續利用和保護問題，而較新的機構則傾向以FAO在2003年引入的生態系統視角去改善漁業問題。與全球性漁業工具側重大框架的構建不同，區域漁業機構會落實到非常具體的細節，比如捕撈量/漁獲量/誤捕的限制、齒輪的規格、魚類的大小、禁漁區/禁漁期等，以及確保前述標準執行的配套措施，比如在港口的檢查制度等。[10]

FAO在區域漁業機構的發展中扮演著重要的角色。根據其與FAO的關系，可以將區域漁業機構分為三類：第一，在《聯合國糧食及農業組織章程》下建立的，分為據第6條設立與據第14條設立兩種，前者以咨詢性為主，后者則能作出對其成員國有約束性的決定，并提供技術支持與秘書服務，在資金、授權等方面也比前者具有更大的自主性;第二，在FAO框架之外建立，但由FAO履行信托職能;第三，在FAO框架之外建立，FAO僅起監督作用參見FAO：FAO and Regional Fishery Bodies，訪問網址：http：//www.fao.org/fishery/topic/16918/en。

自1999年起，區域漁業機構就在FAO的框架內舉辦會議，進行信息交換。2005年更名為區域漁業機構秘書處網絡（Regional Fishery Body Secretariats Network）后，此類交流就固定為兩年一次的常規化活動。區域漁業機構之間常見的合作方式有簽署備忘錄、互相給予觀察員身份或派遣代表參加會議，主要就比如合約或管制區域重合的漁業資源共享等問題進行商議參見FAO：Regional Fishery Body Secretariats Network （RSN），訪問網址：http：//www.fao.org/fishery/rsn/en。

區域漁業機構，特別是RFMOs的設立與運行是海洋漁業治理領域的重大進展，它為協調各國在漁業管理上的立場、解決漁業生產爭議、共同打擊非法、不報告和不受管制（illegal，unreported and unregulated）捕撈等作出了很大貢獻。[11]而且，隨著基于生態系統的方法逐步得到主流認可，區域漁業機構也通過調整其工具，試圖將更廣泛的生態系統考量納入漁業管理中去，而不僅僅考慮單一目標種類。

然而，區域漁業機構仍面臨巨大的挑戰。公海的許多區域依舊是管理空白區，對非目標魚類或非魚類的保護還是不足參見The Deep Sea Conservation Coalition：A Net with Holes：the Regional Fisheries Management System，訪問網址：http：//www.savethehighseas.org/publicdocs/RFMO.pdf。，其他人類活動對漁業的影響比如海岸帶污染、漁業補貼等也難以規制。究其原因，區域漁業機構是主權國家出于共同的利益與關注而促成的，也只有在成員國履行政治承諾的情況下才會有效運行。現實中，國家之間會基于政治、經濟、文化甚至宗教的原因結成一定的利益團體，這不可避免地會削弱區域漁業管理職能的發揮。[12]事實上，RFMOs的許多決定相當政治化，比如，設置比科學認定更高的漁獲水平。

（四）大海洋生態系統

大海洋生態系統最初由肯尼斯·謝爾曼提出。基于美國國家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）給出的概念，目前全世界共識別出66個大海洋生態系統，它們位于沿岸近海，一般大于20萬平方公里，是全球初級生產力最高的區域。[13]大海洋生態系統是一種基于生態系統對海洋及沿岸環境進行管理的機制，從創造知識到對人類活動及其影響的管理，以生產力、漁業、污染及生態系統健康、社會經濟、政府治理五個模塊來衡量生態系統的變化狀況。[14]

自1995年以來，全球環境基金（Global Environmental Fund，簡稱GEF）是大海洋生態系統的主要推進者，其國際水（International Waters，簡稱IW）計劃下的海洋與海岸部分就是建立在大海洋生態系統的基礎上參見GEF：International Waters，訪問網址：https：//www.thegef.org/topics/international-waters。迄今為止，GEF共投入了60多億美元，資助了23個大海洋生態系統項目，涵蓋124個國家參見GEF：Large Marine Ecosystems，訪問網址：https：//www.thegef.org/topics/large-marine-ecosystems。GEF的運作策略是請同一大海洋生態系統下的國家通過聯合行動來解決問題，其中最核心的做法為跨界診斷分析（Transboundary Diagnose Analysis，簡稱TDA）和戰略行動計劃（Strategic Action Plan，簡稱SAP）。按照IW項目的要求，TDA由四個步驟構成：第一，跨界環境問題甄別、量化、排序;第二，問題成因分析;第三，跨界問題環境影響及社會經濟影響分析;第四，制度、法律、政策和投資分析。在此基礎上，準備和發起

SAP。SAP又包括戰略構思、戰略規劃和實施共三步，以大海洋生態系統五模塊的分析作為參照參見GEF IW：TDA/SAP Methodology，訪問網址：https：//www.iwlearn.net/manuals/tda-sap-methodology。

除了GEF的項目之外，另外還有三種方式也被用來嘗試管理大海洋生態系統：第一，創立一個新的治理委員會，如在本格拉寒流大海洋生態系統（Benguela Current Large Marine System）中，安哥拉、納米比亞和南非三國于2013年簽署條約，建立了本格拉寒流委員會（Benguela Current Commission）參見Benguela Current Convention：Overview of the BCC，訪問網址：https：//www.benguelacc.org/bcc-overview。;第二，在現存框架中創立大海洋生態系統委員會，比如幾內亞暖流委員會（Guinea Current Commission）就設在《阿比讓條約》之下;[15]第三，合作治理，比如在地中海地區，現有的國際組織（UNEP和世界銀行）和地中海的區域組織（地中海行動計劃、地中海漁業總委會）共同負責兩個SAP。

大海洋生態系統通常以項目而非組織或機構的形式運作，因此不存在成員國身份或成為締約方的過程。在東亞地區，脫胎于GEF項目的東亞海環境管理伙伴關系計劃（Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia，簡稱PEMSEA）同時包含了國家伙伴與非國家伙伴，將大海洋生態系統沿岸國政府、國際組織、研究機構、非政府組織、企業協會等聚在一起共同應對海洋問題參見Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia：Our Partners，訪問網址：http：//www.pemsea.org/about-pemsea/our-partners。

大海洋生態系統在區域海洋治理方面的貢獻主要體現在它為項目應該如何發展與資助提供了一個模板。首先，它促進了相關科學知識的發展，即由TDA積累了眾多有關區域海洋環境、資源等方面的信息。[16]其次，它幫助相關國家開展亟需的能力建設活動，例如黃海大海洋生態系統（Yellow Sea Large Marine System，簡稱YSLME）項目在中國的活動中，既有政府主導參與、技術性很強的研討會參見國家海洋環境監測中心：《“海洋生態監測評價系統設計與需求分析國際研討會暨YSLME區域生態系統監測與評估網絡建設研討會”成功舉辦》，訪問網址：https：//www.nmemc.org.cn/jlhz/jldt/201011/t20101117_681093.shtml。，也有與本地社會組織合作發掘社區保護潛力的動議

參見《聯合國黃海大海洋生態系二期項目 漁業社區共管模式示范項目在威海啟動》，訪問網址：http：//www.ch-blueocean.org/index.php？id=663。最后，因為基于項目而不受限于所謂成員國身份開展活動，它更便于將區域內利益相關者，包括區域漁業機構、區域海項目和非政府行為體等，集中在一起就相關議題開展討論，很大程度上加強了區域合作

參見《NOWPAP參加YSLME會議》，訪問網址：https：//www.unenvironment.org/nowpap/zh-hans/news-and-stories/story/nowpapcanjiayslmehuiyi。

但大海洋生態系統還是面臨許多嚴峻挑戰。雖然設有治理這一模塊，但與治理脫離一直是大海洋生態系統飽受質疑的一點。[17]大海洋生態系統強調以科學作為行動的基礎，因此將大量資金都投入在應用研究、可行性評估、管理計劃建議與培訓上。不進行科學研究就無法開展治理的要求對于許多發展中國家來說過于苛刻。發展中國家會更希望將資金投入到能更快在實踐中看到變化的具體事務上去。科學家設計、GEF資金贊助的項目性質也使許多人擔憂參與國只是被動參與，并不能實際擁有項目。這一問題直接影響大海洋生態系統項目的持續性。一期大海洋生態系統項目結束后，TDA需要更新，SAP需要跟進執行，然而GEF不可能持續資助，若沒有合適的機構或者國家接手，項目即無法繼續進行。[18]

（五）區域性海洋治理機制比較

將四種區域性海洋治理機制從地理范圍、參與方、使命、制度安排、合作協調五方面進行簡單比較（表3）后不難看出，四種區域性海洋治理機制是高度異質化的，雖說有互補的部分，但整體更多地表現為缺乏整合的碎片化狀態，重合與空白同時大量存在。

二、區域性海洋治理機制的問題及反思

（一）個體機制脆弱

現今人類對海洋利用的廣度和深度與區域性海洋治理機制誕生之初的情況早已不可同日而語。面對日益復雜的區域海洋問題，個體機制在完成各自使命之時力不從心實屬正常。即便是一體化程度最高的歐盟，在海洋戰略框架指令提供了具有約束力的法律框架并在執行方面獲得眾多支持的情況下，依然存在成員國政治意愿不足的問題，更不用說其他機制。

筆者已經探討了每種機制各自面臨的挑戰，但個體機制羸弱的主要原因是區域內各國公眾甚至政府官員對機制缺乏認知。除了少數的專業人士或從業人員，一般人都不知道這些區域性海洋治理機制的存在。這意味著在國家行為體意愿不強的情況下，其他非國家行為體也無從參與。無論從資金注入還是人才流入方面，個體機制的發展都難以獲得新的動力。

事實上，個體機制的弱勢使得許多區域性海洋治理安排難以提上各國的政治議程，而在國內政治中的失語又使得獲取加強個體機制所需的資源難上加難。

（二）機制之間合作不足

幾種治理機制的側重點不同，互補合作似乎是一件理所當然的事。然而，現實中機制之間的合作卻相當有限。區域海項目與區域漁業機構的關系深刻反映出長期以來環境治理與漁業管理之間的不和諧，盡管它們的部分機構之間簽訂了備忘錄或賦予對方觀察員身份以及互遣代表。區域漁業機構可能會抱怨區域海項目對陸源污染的行動不足，對漁業造成負面影響;區域海項目則可能覺得區域漁業機構過于優先保護個別經濟魚類，忽視了非目標魚類和深海生物等其他在生物多樣性指標上有意義的物種。類似地，大海洋生態系統通常受環境問題驅動，區域漁業機構或是國內漁業部門可能不會很積極地參與大海洋生態系統的相關討論和決策，雖然漁業理應是大海洋生態系統中重要的一環。[19]區域海項目與大海洋生態系統之間的合作，很多時候因為共同的管理方UNDP可能從中協調顯得相對容易，比如利用大海洋生態系統將區域海項目轉化為具體行動，但實際上由于區域海項目自身情況復雜，想要運用科學導向明顯的大海洋生態系統也絕非易事。

歐盟在機制合作方面可能是一個例外，在歐盟區域內的四個區域海（分別為東北大西洋、波羅的海、地中海和黑海）公約中，歐盟自身即是前三個的締約國，《保護黑海免受污染公約》也計劃修改以便讓歐盟加入參見European Commission：Regional Sea Conventions，訪問網址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/international-cooperation/regional-sea-conventions/index_en.htm。歐盟在5個金槍魚的RFMOs和11個非金槍魚的RFMOs中發揮著積極作用參見European Commission：Regional Fisheries Management Organisations （RFMOs），訪問網址：https：//ec.europa.eu/oceans-and-fisheries/fisheries/international-agreements/regional-fisheries-management-organisations-rfmos_en。歐盟也通過大海洋生態系統積極促進區域海項目、區域漁業機構的計劃落地，如前所述，地中海行動計劃中，地中海漁業總委會就聯同UNEP與世界銀行等共同管理兩個SAP——有關陸源污染的The Strategic Action Programme to Address Pollution from Land-based Activities以及與生物多樣性喪失相關的The Strategic Action Programme for the Conservation of the Biological Diversity in the Mediterranean Region參見UNEP：Mediterranean Action Plan，訪問網址：https：//www.unep.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regional-seas/regional-seas-programmes/mediterranean;另見Specially Protected Areas Regional Activity Centre：The Strategic Action Programme for the Conservation of Biological Diversity，訪問網址：https：//rac-spa.org/sapbio。總之，歐盟很好地利用了不同的區域性海洋治理機制來支持其海洋戰略框架的實施。

歐盟之所以能促成機制之間的合作，一定程度上在于它能提供超越主權國家的規制力，在不同的治理機制之間協調斡旋。現實中，可能超出想象的是，各種機制之間實際處于一種競爭狀態，而非合作關系，因為它們都主要依靠國家投入來實現其使命，本質上都需要向主權國家索取。

（三）分部門管理缺乏協調

區域海洋治理紛亂復雜，涉及許多部門，非常需要跨部門的協作。然而，現實中部門分割的現象依舊嚴重，魚和污染似乎不是存在于同一片海域參見UNEP：Ecosystem-based Management of Fisheries：Opportunities and Challenges for Coordination between Marine Regional Fishery Bodies and Regional Seas Conventions，訪問網址：https：//www.sciencebase.gov/catalog/item/50579331e4b01ad7e0283c2b。在四種區域性海洋治理機制中，區域漁業機構是聚焦漁業的部門性區域海洋治理安排，盡管其中許多機構已將基于生態系統管理的理念引入其中，漁業仍然具有絕對的優先性;區域海項目在許多領域并不能獨自勝任，必須仰賴如國際海事組織（International Maritime Organization）、國際海底管理局（International Seabed Authority）、FAO等其他機構;從生態系統角度出發的大海洋生態系統理應是跨部門的，但在應用中主要集中于對基礎數據的收集，治理的部分較為薄弱;區域一體化組織在多部門協調上具有先天優勢，但要求成員國在各個領域開展合作是困難的，尤其是涉及資源等核心利益的領域，因此實際工作中也是僅聚焦于個別領域，比如東盟優先涉足的就是海洋垃圾治理這類政治敏感性低的領域。[20]

雖然基于生態系統管理的理念早已從科學家群體進入實踐者人群，聯合國體系下的國際機構也在其下的區域性海洋治理機制中努力推廣相關的工具與方法，分部門管理的慣性依舊強大。集中力量到個別領域，作為一種在政治利益復雜、資源有限情勢下的選擇固然可以理解，但由于部門之間缺乏協調，實際上大大影響了機制的有效性。

（四）區域之間差距巨大

各種治理機制在不同區域表現差別巨大也是一個嚴重的問題。在一些區域，治理機制能獲得必要的資金支持，也能產出成果，而在另一些區域，它們基本上只存在于紙面上。[21]治理機制在區域之間的發展不平衡使得要處理跨區域問題非常困難，更不要說基于生態系統的管理，只是個別區域的努力并不能改善全球層次上海洋治理的困境。

區域之間的差距源于不同區域內相關國家的能力與意愿的不同。且不說基于生態系統的管理本身頗有難度，許多發展中國家自身就面臨結構性困難，在國家層面上可能都無法實行有效的海洋治理政策，更無法回應區域層次上的需求。[22]經濟危機、武裝沖突等對海洋治理造成的沖擊并不是簡單地基于生態系統管理就能解決的。而具備能力投入區域海洋治理的國家，相互之間目標沖突、缺乏協調也會影響區域性治理機制的有效性。當然也會有個體國家能力不足，需要以區域的方式去爭取更大話語權的情況，比如高度依賴海洋的南太平洋島國就有很強的意愿通過開展區域合作去進行海洋治理。[23-24]

（五）問題反思

筆者從個體機制、機制之間、部門之間、區域之間四個角度反思了區域性海洋治理機制現存的問題，更進一步發掘其背后的原因在于過分依賴國家行為體，而沒有充分發揮其他潛在治理主體的作用。在僅有國家行為體的情況下，治理問題的解決很容易政治化，在涉及利益分配時錙銖必較，缺少了互相合作需要的妥協和圓融。這也使得個體機制在各國國內缺乏政治動力去推進區域海洋治理的政治議程。一方面，區域層次治理與國內政治的斷裂使得很多區域安排無法得到國內相應部門的支持，也缺少落地實施的地方抓手。另一方面，國內政治上的弱勢使得各個機制難以進入大眾視野，無法從更廣泛的社會中汲取發展自身所需的資源。個體機制不得不進一步加深對國家行為體的依賴，以致各種機制成為互相競爭的關系。國內政治中部門之間的競爭延伸到區域海洋治理領域，跨部門協作相當困難。不同區域的治理情況也很大程度上受區域內國家行為體之間互動的影響，各自為政的主權國家體系與基于生態系統管理的理念相距甚遠。

三、海洋命運共同體理念下重構區域性海洋治理機制

區域海洋治理面臨上述挑戰很大程度上源于其陷入了一國一利的思維定勢。要想改變現狀，更新治理理念是當務之急。2019年4月，國家主席、中央軍委主席習近平在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長時指出：“我們人類居住的這個藍色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結成了命運共同體，各國人民安危與共。”[25]這是海洋命運共同體理念首次被提出，這一理念正是對抗以鄰為壑、各自為政的利器，其背后蘊含著深刻的法律基礎，[26]足以為區域性海洋治理機制的重構提供方向指引。

（一）加強個體機制

想要改善區域海洋治理，加強個體治理機制必然是第一位的。個體機制的強大是實現各種構想的前提和基礎，很難想象機制之間的合作、跨部門管理的協調、跨區域的協同行動，能靠某個資金和人員不足的治理機制完成。雖然既存機制的虛弱可能使人產生另起爐灶的想法，但在主權國家壓倒性主導這一現實并未改變的情況下，新建機制可能只是重蹈覆轍。而且，新建機制很有可能造成對既存機制生存空間的擠壓，搶奪原先就不充分的資源，可能使得之前好的做法也無法持續。所以，比起發展新的治理機制，加強既存機制應該成為優先選擇。

海洋命運共同體理念為加強個體機制提供了下述思路。第一，避免機制之間的重復和競爭。海洋命運共同體理念強調互利共贏，這意味著在機制之間尋求合作點，形成互補。這不單純是一個通過對話來協調立場與資源分配的問題，可能還意味著需要對各自使命作出相應修改。各種機制原先就是相互獨立構思與設計的，并不完全是互為補充的工具，因此可能因為重合而相互競爭，或者分工不全造成大量空白。對機制本身使命作出適當調整，在減少機制之間內耗競爭的同時，為從生態系統視角進行整合打下良好基礎。

第二，發掘國家行為體之外的資源。海洋命運共同體意味著治理主體的包容與協商。[27]既然個人、企業、社會組織、國家、國際組織都是某個特定區域海洋治理的利益攸關方，在發展區域性海洋治理機制時就應該將他們都納入利益的協調主體范圍內。因此，提高機制自身在各個國家的認知度很重要，這不僅意味著接觸到更多可能的捐贈方，拓寬資金來源渠道，也可能帶來全新的治理方式，比如公私合作，以及籌資方法，比如生態系統服務付費機制。

第三，尋求項目在地地方政府與社區的支持。海洋命運共同體理念堅持的共商共建共享原則同樣適用于微觀層次。很多時候，治理機制成為懸浮在空中的政治口號，都是因為缺乏在地的抓手。哪怕是區域層次的海洋治理安排，也需要地方政府和社區參與商議建設來逐步落地完成，而最終區域治理的成效也能惠及微小的個體。加勒比地區小島嶼國家的實踐已經證明了“地方行動、全球影響”（Local Action，Global Impact）方法的可行性，[28]基于當地社區來支持區域框架的執行會是加強個體機制的一個重要手段。

（二）靈活運用非正式合作與協調

面對區域海洋治理復雜的歷史與現實，期望發展出單一框架一勞永逸地解決所有問題是一個不切實際的幻想。海洋命運共同體理念蘊含著“和而不同”“和合共生”等中國傳統哲學思想，這意味著面對紛繁復雜的區域海洋治理訴求，求同存異是應循之路。在充分尊重多樣性的基礎上尋求共識

，靈活運用非正式合作與協調至關重要。正式的合作協調機制固然對國家有更強的約束力，但若執行不力，也于事無補。事實上，在不確定性很高的情況下，正式機制的束縛感可能會嚇退可能的合作方，特別是在與政治關涉緊密的治理領域。維持相對松散的非正式的關系，待機會出現之時再開展行動，反而能收到意外的效果。非正式合作能在很大程度上避免拖延和推遲，繞過正式機制繁復的程序，在亟需合作之際及時協商。針對具體事務開展臨時、自發的合作行動時，由于更方便匹配人力和資金，在執行方面更具優勢，更容易產出成果、帶來變化，許多問題不致于因曠日持久的談判而貽誤時機。運用非正式合作和協調，可以在積累經驗的同時，大大降低試錯成本，以非正式方式進行反復實踐可能為發展正式機制開辟出一條新的道路。

與此同時，對于海洋命運共同體倡導的包容性多邊主義和參與多元主義，非正式合作與協調靈活機動的特性也相當適應。隨著越來越多非國家行為體進入到區域海洋治理領域，保持非正式合作的渠道暢通既能更方便地納入非國家行為體，也能為不同行為體之間的合作打開窗口。[29]作為重構區域海洋治理機制的手段，它不應該被單純視為一種權宜之計，而應該成為在機制之間、部門之間、區域之間合作與協調的試驗場。各種層次的合作與協調可以以非正式的嘗試開始，逐漸步進，始終優先考慮落地執行，不執著于法律協定或行動計劃的高大上。[30]

（三）以大海洋生態系統為突破口進行整合

海洋命運共同體理念體現了一種一體化的海洋治理模式，對應了當前海洋治理向以生態系統為基礎進行治理的轉向。[31]相比于其他機制具備實體機構來說，大海洋生態系統的項目性質，或者說工具性質更加明顯，其中TDA與SAP的價值也得到廣泛認可。雖然其治理部分的不足常為人所詬病，但因為自帶生態系統視角的屬性，就可賦予的使命而言，大海洋生態系統理應可以承擔任何治理方面的責任，也就是說其具有容納各種部門管理的潛力，暗含了一種整合的可能。此外，其科學優勢也能為各方進行能力建設提供整合的基礎。因此，以大海洋生態系統為突破口進行整合是一個與海洋命運共同體理念相當契合的選擇。

大海洋生態系統的問題在于，治理似乎只是科學評估診斷邏輯鏈上的一個產出，而沒有作為首要的事務來考慮。[32]科學固然是良好治理必不可少的基礎，但有了它并不必然產生好的治理，讓意愿和能力不足的國家按照科學評估診斷實現治理是一個過于困難的挑戰。不過，大海洋生態系統在治理方面的缺失，可能由更具制度特性的區域海項目補足，即以區域海項目提供組織機構，大海洋生態系統提供項目工具的方式來推進。這不僅能回應到大海洋生態系統的持續性問題，區域海項目也可以通過大海洋生態系統項目盤活資源。區域漁業機構和國內漁業部門加入大海洋生態系統項目的設計和執行，使漁業實質上進入大海洋生態系統。區域一體化組織則將區域海項目作為實施自身海洋治理策略的重要一環。

海洋命運共同體從理念走向實踐，需要現實抓手。以上述方式使四種機制有機結合，共享資源去完成包含漁業、兼顧治理在內的大海洋生態系統項目，正是一個在現實中更具可操作性的技術路線。通過資源共享可以很好地減輕主權國家被多重索取的壓力，使其更有動力投入到區域海洋治理中去。通過共同實行大海洋生態系統，國家之間、不同行為體之間的合作，不同部門管理之間、不同治理機制之間的協調都能得到磨合;既有的治理機制并不會被打破，而是在過程中調整優化，得到加強。最終，在機制的整合中真正實現基于生態系統的管理，做到海洋命運共同體理念的實體化。

（四）中國參與區域性海洋治理機制建設

作為海洋命運共同體理念的提出國，中國有責任在整合、突破和規范現有區域性海洋治理機制方面作出表率。按照前述三種方式，首先，在加強個體機制方面，鼓勵國內多元主體參與地方社區層面的區域性海洋治理聯動，比如在確保國家安全的前提下，引導國內海洋領域社會組織積極參與UNDP的GEF小額贈款計劃，實踐地方創新，提升社區參與海洋保護的能力。此外，加大力度在國內推廣特定區域性海洋治理框架下的先進經驗。2019年，廈門市政府被授予“PEMSEA領導力獎”，表彰其在摸索符合當地實際的海岸帶綜合管理模式方面的努力。[33]這正是國內城市通過更廣大區域范圍內海洋治理平臺學習發展的優秀案例。這些國內外聯動，打通宏觀與微觀層次的做法能夠向外界彰顯中國參與區域海洋治理有容乃大的開放心態，這一過程中動員起來的國際資源、經驗更能促進國內海洋治理能力的提升。同時，中國地方實踐反饋于外，也能為反向創設國際規制貢獻中國智慧。

其次，適當運用自身的國際影響力，充當區域海洋治理領域非正式合作的協調者。隨著中國國際影響力的日益提升，中國有越來越多的機會發出自己的聲音與倡議，將海洋命運共同體理念融入對外交往及區域議題之中。非正式的合作往往缺乏法律的強制約束力，價值理念為先，是一定共識之下的先行先試——這正是海洋命運共同體理念發揮其價值優勢的地方。通過承擔協調工作，善意傾聽新興國家與發展中國家的正當關切，對相關議題予以必要的關注，最大化各方利益的公約數，在推進合作進程的同時，傳播中國話語。

最后，深入轉化YSLME的實施經驗。YSLME是中國深度參與、立足于中韓兩國共同實施的區域合作。第一期項目（2005—2009）完成了TDA，并制定了各自國家層面實施的區域SAP，第二期項目（2014—2019）成立了YSLME委員會監督實施SAP。中國在區域性海洋治理機制建設方面積累了大量有益的經驗。不管是以YSLME委員會作為非法律硬性約束的制度化嘗試進行項目期完結后的監督參見YSLME：YSLME Commission，訪問網址：http：//www.yslmep.org/？page_id=477。，還是聯合社會組織、科研機構、學校、社區等多主體參與的社區層面的共管模式示范參見《聯合國黃海大海洋生態系二期項目 漁業社區共管模式示范項目在威海啟動》，訪問網址：http：//www.ch-blueocean.org/index.php？id=663。，YSLME都在很多方面體現了海洋命運共同體理念在現實中的落地。因此，中國以海洋命運共同體理念為指導重構區域性海洋治理機制，需要在國家之間、中央與地方之間、政府與社區之間等多層次應用YSLME的實施經驗，從政治敏感度低的領域開始，由易到難，循序漸進。[34]

四、結語

區域海洋治理包含著高度異質化的安排，筆者探討了依托區域一體化組織、區域海項目、區域漁業機構和大海洋生態系統四種最重要的區域性海洋治理機制。經過幾十年的發展，各個治理機制在取得一定成功的同時，也面臨著許多困難。機制之間的合作協調似乎是一個解決辦法，但現實中進行整合卻是異常困難。最具科學導向的大海洋生態系統是一個可能的破局點，以生態系統方法整合區域性海洋治理機制應該成為規范治理體系的推動力。在區域性海洋治理機制亟需變革重構的歷史關頭，中國在增強自身海洋治理能力、完善海洋治理體系的同時，應該以海洋命運共同體理念為指引，注重國內現實與區域實踐的銜接，將多元主體的力量導入區域海洋治理中，創造新的可能性。中國當前積極投入YSLME的項目建設，在治理方面積累的經驗很可能在合適的時機為重構區域性海洋治理機制貢獻新的中國智慧。

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