聯合國給安理會五常否決權附加延伸性條件

韓一元

4月26日，第76屆聯合國大會以協商一致、未經投票的方式通過一項決議，對安理會常任理事國的否決權附加了新的延伸性條件：一旦安理會常任理事國就某一事項投出否決票，之后十個工作日內，聯大將自動召開會議，就否決情況進行辯論，辯論時將首先安排投下否決票的常任理事國發言。這項決議雖不具強制性，其內容也并非變更否決權制度，但其背后的各方博弈異常激烈，影響也在持續發酵中。

1945年，鑒于兩次世界大戰的慘痛教訓，同盟國在創建聯合國時設立了安理會，并賦予其維護國際和平與安全的首要責任。根據《聯合國憲章》，中國、美國、蘇聯、英國、法國等五個常任理事國擁有否決權，這既是五大國作為二戰勝利者的地位象征，也是為避免大國對抗引發另一場全球戰爭的特殊安排。但多年來，針對安理會的質疑不絕于耳，近來更加突出。一些國家認為，世界的面貌較聯合國成立時已發生翻天覆地的變化，聯合國會員國數量已從最初的51個增至今天的193個，而安理會組成卻只有過一次調整，即從1965年起，非常任理事國從六個增加到十個，“已無法充分反映世界權力結構”。因此，日、德、印以及一些非洲和拉美國家經常發起改革提案，要求安理會再次擴員。

五個常任理事國的一票否決權也一直是熱門話題。各方看到，不斷升溫的大國競爭在國際組織的平臺上有充分反映，否決權日益成為大國特別是美國、俄羅斯“斗法”的工具。美、英2003年在未經聯合國授權的情況下出兵伊拉克，但因其常任理事國地位未受任何譴責。自20世紀70年代起，美國在巴以問題上動用數十次否決權。過去十年，俄羅斯在有關敘利亞問題的投票中亦行使了十余次否決權。著眼政治對抗“濫用”否決權的問題趨于嚴重。還有一些國家提出，常任理事國“把控著超比例的權力”。早在2013年，法國就吁請常任理事國自愿做出政治和集體承諾，停止對“大規模暴行”使用否決權。2015年8月，法國和墨西哥共同發起“關于在大規模暴行中中止否決權的政治宣言”。截至2022年4月，該倡議已得到包括日本、巴西、韓國等103個聯合國會員國聯署支持（不包括印度），但一直未獲正式通過。由于目前只是倡議，尚未形成正式提案，法國總統馬克龍有意先爭取到三分之二多數支持，即129個會員國支持，再推進提案。

此次俄烏沖突爆發后，美國率一些國家試圖推動安理會通過譴責俄羅斯并要求其立即自烏撤軍的決議，但由于俄動用否決權不了了之。聯合國秘書長古特雷斯表達了對安理會的失望，烏克蘭總統澤連斯基更在4月5日向安理會發表視頻講話時呼吁將俄逐出安理會和改革聯合國制度，以使“一票否決權不再意味著生殺大權”。西方媒體將俄塑造為“搖頭先生”，稱自1946年以來所有安理會否決權行使記錄中的近50%是蘇/俄投下的，遠高于其他常任理事國（美國29%、英國10%、中國6%、法國6%）。美國國會一些議員甚至鼓動立法要求修改《聯合國憲章》第23條，將俄踢出安理會。

3月初，列支敦士登牽頭向聯大提出動議，要求在常任理事國行使否決權后召開聯大會議要求其說明理由。4月19日，聯大就該草案展開非正式閉門討論，美、日、德、烏等表達了強力支持，美常駐聯合國代表琳達·格林菲爾德稱這是“對所有常任理事國建立問責制和要求透明度的重要一步”。至聯大通過該決議時，共同提案國已達80多個，英、法作為常任理事國也加入其中。列支敦士登還利用社交平臺發起“否決權倡議”話題，進行輿論造勢。

俄羅斯、白俄羅斯表達了不同意見。俄常駐聯合國代表涅邊賈指出，俄行使否決權是不得已而為之，因為某些安理會成員不愿聽取其他成員的意見并尋求相互妥協。

各方都清楚，變更、取消否決權需要修改《聯合國憲章》，修正案需在全體成員國當中獲得三分之二多數支持才能通過，也需安理會全體常任理事國同意，這在現階段難以實現。此次聯大通過的決議并非變更否決權制度本身，聯大也仍無法以任何方式推翻否決權。新的聯大決議雖然意在通過附加說明責任來抑制常任理事國行使否決權，但實際上也無法強制要求投出否決票的國家出席聯大會議說明理由。一些西方學者指出，新的“規定”在實際中無法阻止否決權的行使，只是意在“羞辱”使用否決權的國家，形成政治壓力，非但無法抑制否決權的使用，反而會激化大國矛盾，并將這種矛盾一覽無余地呈現在國際社會面前。中國常駐聯合國代表團參贊蔣華強調，該決議賦予聯大新的授權，意味著建立一種自動觸發聯大召開會議的機制，在實踐中很可能引發程序上的困惑和混淆。

2022年2月25日，聯合國安理會就美國、阿爾巴尼亞提交的關于烏克蘭局勢的決議草案進行投票。由于俄羅斯投票否決該草案，決議未能通過。

為了抑制安理會五常的“絕對權威”，過去就有聲音提出要提升聯大的作用。朝鮮戰爭期間，美國曾在聯大提出“聯合一致共策和平”決議草案并獲通過，內容是在安理會成員國無法達成一致的情況下，可由聯大授權采取行動維持國際和平。俄烏沖突爆發后，聯大已分別表決通過兩項譴責俄的決議，依據的就是“聯合一致共策和平”機制。美還推動聯大通過表決暫停俄在聯合國人權理事會的席位。未來，美歐很可能更多以此方式在聯大對俄及其他對手施壓。聯大和安理會之間的權力劃分趨于模糊，也可能帶來其他問題。

俄烏沖突背景下，多方借機謀勢，希望這場危機成為安理會徹底變革的契機，安理會改革議題有再度升溫的跡象。3月3日，曾任聯合國副秘書長的美國哥倫比亞大學教授奧坎波與曾任聯合國開發計劃署署長的土耳其前經濟部長德爾維什在布魯金斯學會發文，提議在《聯合國憲章》第27條中增加一個條款，允許通過“雙重多數”（double majority）來推翻否決權（如滿足至少三分之二成員國以及至少代表世界三分之二人口國家均支持的條件）。日、德、印等“爭常國”也將更加活躍，加大力度推動安理會改某進程。不少國家已表態，限制否決權不應與安理會擴員問題相捆綁。